Некоторые аспекты правоохранительной деятельности в современных условиях информац
.pdf
мым, в резолютивной части постановления о приостановлении предварительного следствия отдельным пунктом указывать, какие вещественные доказательства проходят по делу, и где они хранятся. Такого же мнения придерживается и Н.А. Якубович.1
Вч. 2 ст. 208 УПК РФ говорится, что копию постановления о приостановлении предварительного следствия следователь обязан направлять прокурору. Ранее, в УПК РСФСР данного положения закреплено не было, хотя на практике следователи уже давно направляли прокурору его копию.
Вюридической науке мнения ученых на этот счет разделились. Так, А.С. Шагинян предлагает с це-
лью усиления прокурорского надзора за приостановлением уголовных дел приостанавливать (возобновлять) предварительное следствие только с согласия прокурора1.
Патов Н.А., критикуя мнение ряда авторов, предлагающих установить обязательное визирование начальником следственного отдела всех постановлений о приостановлении предварительного расследования, полагает, что в уголовно-процессуальном законе целесообразно установить требование, согласно которому
постановление о приостановлении производства по делу в случае неустановления лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого, должно быть, санкционировано прокурором2.
Более категорично по данному вопросу высказывается Г.П. Химичева. "С точки зрения обеспечения процессуальной самостоятельности следователя неприемлемы предложения об установлении в законе санкционирования прокурором постановления о приостановлении предварительного следствия, либо его визирования начальником следственного отдела. Поскольку достаточным средством контроля служит право
начальника следственного отдела отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия"3.
Усиление прокурорского надзора на этом направлении в деятельности органов внутренних дел М.В. Бондарева видит в направлении прокурору копии постановления о приостановлении предварительного следствия. "В случае приостановления уголовного дела по п. 2 ч. 1 ст. 208 УПК РФ в постановлении должно быть указано, какие меры принимались для предупрежде-
ния уклонения обвиняемого от следствия и его розыска. Прокурор в пределах компетенции, предоставленной ему настоящим кодексом, проверяет законность и обоснованность приостановления пред-
варительного следствия, достаточность мер, предпринятых следователем, для предупреждения уклонения обвиняемого от следствия и суда и его розыска"4.
О том, что прокурору достаточно направлять только копию постановления утверждают также Н.В. Жогин, Ф.Н. Фаткуллин1, В.Е. Гущев2, В.Д. Ломовский3 и др.
Мы разделяем данную точку зрения и считаем, что независимо от основания приостановления предварительного следствия, прокурору достаточно направлять только копию постановления и вовсе не обязательно его санкционирование. Чтобы получить санкцию прокурора необходимо, чтобы срок следствия уже истек, так как в УПК РФ сказано, что по п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 208 следователь имеет право приостановить уголовное дело только по истечении срока следствия. И копию постановления о приостановлении следствия следователь направляет прокурору тоже только по истечении этого срока. Из этого видно, что прокурор в одно и то же время сможет отреагировать на незаконное решение следователя. Если же прокурор решит отменить постановление следователя, то он вынесет соответствующее постановление и установит срок следствия. Данное право прокурора закреплено в ч. 2 ст. 211 УПК РФ. Аналогично будет решаться вопрос, если прокурор не даст санкцию на приостановление предварительного следствия.
Право следователя на приостановление предварительного расследования следует также рассматривать с позиции его процессуальной самостоятельности. Приостановление – это еще не окончание расследования уголовного дела, а всего лишь временное отсутствие возможности его дальнейшего произ-
1Бердичевский Ф.Ю., Якубович Н.А. Приостановление предварительного следствия. М., 1974. С. 44.
1Шагинян А.С. Приостановление предварительного следствия. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2001. С. 9.
2 Патов Н.А. Процессуальные и организационные основы производства по делам, приостановленным в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве обвиняемого. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 21 – 22.
3 Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам: концепция совершенствования уголовно-процессуальной деятельности. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 41 – 43.
4 Бондарева М.В. Тактика розыска скрывшегося обвиняемого. Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2002. С. 177 – 178.
1 Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Предварительное следствие в советском уголовном процессе. М.: Изд-во "Юридическая литература", 1965. С. 282.
2 Гущев В.Е. Процессуальные вопросы приостановления производства по уголовному делу на предварительном следствии и в суде. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 17.
3 Ломовский В.Д. Приостановление производства по уголовному делу в советском уголовном процессе. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ленинград, 1971. С. 19.
водства и существенно повлиять на судьбу кого-либо из участников уголовного судопроизводства не может. Поэтому принятие решения о приостановлении предварительного следствия целесообразно оставить за следователем, без санкционирования прокурором, т.е. как это и закреплено в УПК РФ.
Веским аргументом в пользу нашей точки зрения в этом вопросе является позиция большинства практических работников, которые считают, что в целях прокурорского надзора за предварительным следствием необходимо направлять прокурору копию постановления о приостановлении предварительного следствия (84 % сотрудников). Получить же согласие прокурора, в виде санкции, на приостановление предварительного следствия, считают необходимым только 12 % и затруднились ответить 4 %.
Таким образом, закрепленное в ч. 2 ст. 208 УПК РФ требование о направлении прокурору копии постановления о приостановлении предварительного следствия, на наш взгляд, является вполне обоснованным и соответствующим потребностям практики.
Вслучае приостановления предварительного следствия, когда подозреваемый или обвиняемый скрылся от следствия либо место его нахождения не установлено по иным причинам (п. 2 ч. 1 ст.208 УПК РФ), и до этого не был объявлен его розыск, следователь одним из пунктов постановления, в резолютивной части, объявляет розыск подозреваемого или обвиняемого и поручает его органу дознания. После чего направляет органу дознания копию постановления о приостановлении предварительного следствия, справку о личности разыскиваемого и другие документы (постановление о привлечении лица
вкачестве обвиняемого, постановление о применении меры пресечения, постановление об этапировании и т.д.).
Втоже время, ранее в науке уголовного процесса делались предложения о недопустимости включе-
ния пункта о розыске обвиняемого в постановление о приостановлении предварительного следствия, считая необходимым вынесение отдельного специального постановления о розыске обвиняемого.1
Мы не разделяем данной точки зрения и считаем, что если розыск обвиняемого не был объявлен в ходе расследования, то объявить его можно в постановлении о приостановлении предварительного следствия, от чего суть розыска не изменится.
Одним из наиболее важных вопросов, который необходимо решить следователю при вынесении постановления о приостановлении предварительного следствия, является вопрос о мере пресечения.
Приостанавливая уголовное дело по п. 1 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, когда нам еще не известно лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, вести речь о мере пресечения естественно нет необходимости.
Вслучае, когда подозреваемый или обвиняемый скрылся от следствия, либо неустановлено его место нахождения по иным причинам, вопрос о мере пресечения решается следователем в зависимости от
ситуации. Он может отменить ранее избранную меру пресечения, изменить одну меру пресечения на другую, избрать новую или оставить прежнюю1. При чем избрание меры пресечения в виде заключения под стражу в отсутствие обвиняемого допускается только в случае его объявления в международный розыск (ч. 5 ст. 108 УПК РФ).
Вситуации, когда у подозреваемого или обвиняемого отсутствует реальная возможность явиться к следователю, нам представляется правильным либо оставить меру пресечения без изменения, так как это не заключение под стражу, либо отменить ее.
При тяжком заболевании подозреваемого или обвиняемого любая мера пресечения, по общему правилу должна всегда отменяться. О том, что в приостановленном уголовном деле меры пресечения не
могут быть применимы к заболевшему обвиняемому, пишут также В.З. Лукашевич и В.В. Шимановский.2
Ранее, В.М. Быков, проанализировав работы М.И. Царева3 и В.А. Похмелкина4 пришел к аналогичному выводу, что "в резолютивной части постановления о приостановлении предварительного следст-
1 Гущев В.Е. Указ. раб. С.8; Ломовский В.Д. Указ. раб. С. 18.
76 Мера пресечения отменяется, когда в ней отпадает необходимость, или изменяется на более строгую или более мягкую, когда изменяются основания для избрания меры пресечения, предусмотренные ст. 97 и 99 УПК РФ. Отмена или изменение меры пресечения производится по постановлению дознавателя, следователя, прокурора или судьи либо по определению суда. Мера пресечения, избранная в ходе досудебного производства прокурором, а также следователем, дознавателем по его письменному указанию, может быть отменена или изменена только с согласия прокурора. (ст. 110 УПК РФ).
2 Лукашевич В.З., Шимановский В.В. Решение вопроса о мере пресечения при прекращении и приостановлении уголовного дела // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6. Вып. 4 (№ 27). 1994. С. 78.
3 Царев М.И. Глава 9 в кн.: "Дознание и предварительное следствие. Практическое пособие". М.: Изд-во Высшей школы МООП РСФСР. 1965. С. 121 – 125.
4 Похмелкин В.А. Приостановление предварительного следствия. В кн.: "Вопросы уголовного права, процесса и криминалистики". Ученые записки № 247 Пермского университета. Пермь, 1970. С. 33 – 57.
вия по уголовному делу следователь должен указать свое решение об избрании, изменении, отмене или сохранении прежней меры пресечения в отношении известного следствию обвиняемого"5.
С учетом вышеизложенного мы считаем обязательным, приостанавливая уголовное дело по п. 2 – 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, в резолютивной части постановления указывать решение следователя относительно меры пресечения.
Приостановив предварительное следствие, следователь уведомляет об этом потерпевшего, его представителя, гражданского истца, гражданского ответчика или их представителей и одновременно разъясняет им порядок обжалования данного решения. В случае приостановления предварительного следствия по основаниям, предусмотренным п. 3 и 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, об этом уведомляются также подозреваемый, обвиняемый и его защитник (ч. 1 ст. 209 УПК РФ).
Необходимость включения данной новеллы, по мнению подавляющего большинства ученых, назрела уже давно1, однако, реализована она была только в УПК РФ.
Закрепив в ч. 1 ст. 209 УПК РФ обязанность следователя уведомлять потерпевшего и гражданского истца о приостановлении предварительного следствия законодатель на этом не остановился и расширил количество лиц, которых следователь обязан уведомить о приостановлении следствия, включая подозреваемого, обвиняемого и его защитника.
Разделяя по данному вопросу позицию законодателя, мы в свою очередь считаем, что, уведомив вышеперечисленных участников уголовного процесса о приостановлении уголовного дела, необходимо предоставить им возможность ознакомиться с материалами этого дела, и закрепить это право в ч. 1 ст.
209УПК РФ.
Согласен с нашей позицией в этом отношении и Д.Т. Зилалиев. Он пишет, что "целесообразно дать
возможность заинтересованным лицам знакомиться с материалами, собранными следователем. Потерпевший (гражданский истец) является наиболее заинтересованным лицом в деле. Помимо этого зачастую они – очевидцы происшедшего, а значит, порой лучше следователя представляют происшедшее"2.
В связи с этим, нам представляется целесообразным изложить ч. 1 ст. 209 УПК РФ в следующей редакции: "Приостановив предварительное следствие, следователь уведомляет об этом потерпевшего, его представителя, гражданского истца, гражданского ответчика или их представителей и одновременно разъясняет им право ознакомиться с материалами дела, а также порядок обжалования данного решения…"
При этом, как отмечает А.С. Шагинян, им следует разъяснить право на обжалование такого решения не только прокурору, но и в суд, а также обеспечить реализацию данного права (как это предусмотрено в постановлении Конституционного Суда РФ1 № 5-П от 23.03.1999)2.
О приостановлении следствия следователь может уведомить заинтересованных лиц устно, вызвав к себе этого человека, по телефону, отправив уведомление по почте, либо используя иные современные средства связи.
Химичева Г.П. полагает, что в целях реального обеспечения прав, этим лицам следует вручать или направлять копии постановления о приостановлении предварительного следствия. При принятии решения по основаниям, предусмотренным п. 3 и п. 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, копии постановления должны вручаться (направляться) также подозреваемому, обвиняемому и его защитнику3.
Мы понимаем, что это предложение Г.П. Химичевой имеет благую цель и направлено на защиту и обеспечение прав участников процесса, однако, предоставив материалы уголовного дела, участники процесса смогут не только ознакомиться с постановлением о приостановлении предварительного следствия, но и с другими материалами дела, в чем мы видим пользы больше.
Несмотря на все положительные доводы в пользу рассматриваемой новеллы результаты опроса следователей и дознавателей свидетельствуют об обратном, так 57 % опрошенных ответили, что уведомление потерпевших и других лиц о приостановлении расследования, никак не повлияет на качество
5 Быков В.М. Деятельность следователя по приостановленным делам (криминалистическое и уголовно-процессуальное исследование). Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. С. 60 – 61.
1 Громыко А., Фирдман А. Нарушаются права потерпевших // Законность. 1997. № 11. С.40; Дорошков В., Патов Н. Приостановление производства по уголовным делам // Российская юстиция. 2000. № 1. С. 41; Григорьев В.Н., Шишков А.А. Уголовно-процессуальная деятельность подразделений по борьбе с организованной преступностью. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 152, 160 – 161 и др.
2 Зилалиев Д.Т. Приостановление производства по делу – под контроль суда // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 139.
1 По делу о проверке конституционности положений: Постановление Конституционного Суда РФ ст. 133 ч. 1. ст. 218 и ст. 220 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан В.К. Борисова, Б.А. Бахмана, В.И. Монастырецкого, Д.И. Фуфлыгина и общества с ограниченной ответственностью "Моноком" // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1749.
2 Шагинян А.С. Указ. раб. С. 9. 3 Химичева Г.П. Указ. раб. С. 41.
расследования, а только добавит больше работы для следователей и дознавателей. И лишь 29 % практических работников высказались в пользу этой новеллы, 14 % затруднились ответить.
Такие результаты анкетирования, по нашему мнению, связаны с тем, что большая часть следователей и дознавателей до конца еще не осознали всю практическую значимость этой новации, а со временем все станет на свои места.
Еще одна новелла УПК РФ связана с процессуальным порядком приостановления предварительного следствия в ситуации, когда по уголовному делу привлечено два или более обвиняемых, а основания для приостановления относятся не ко всем обвиняемым. Если ст. 195 УПК РСФСР в этой ситуации разрешала следователю принять одно из двух возможных решений: приостановить производство по всему уголовному делу или выделить уголовное дело в отдельное производство и приостановить его в отношении отдельных обвиняемых, то в настоящее время УПК РФ допускает только выделение в отдельное производство и последующее его приостановление в отношении отдельных обвиняемых. Приостановление в целом уголовного дела ныне не допускается (ч. 3 ст. 208 УПК РФ).
На наш взгляд, это весьма спорное решение законодателя. Дело в том, что при расследовании преступлений всегда может возникнуть ситуация, когда выделение уголовного дела и его последующее приостановление практически становится невозможным из-за большой связи между этими двумя уголовными делами, например, бывает весьма трудно объективно оценить доказательства вины одного обвиняемого без присутствия в деле другого обвиняемого. Было бы целесообразно сохранить в уголовнопроцессуальном законе оба порядка приостановления предварительного следствия в ситуациях, когда основания приостановления относятся не ко всем обвиняемым. При этом мы отдаем себе отчет в том, что оба эти порядка приостановления имеют свои положительные и отрицательные стороны, но нужно дать возможность следователю сделать выбор, в какой конкретной следственной ситуации использовать один порядок приостановления, а в какой – другой.
Целесообразность возвращения к прежнему порядку приостановления предварительного следствия в указанной ситуации подтверждается мнением Г.П. Химичевой1, а также данными анкетирования. 52 % сотрудников высказались за то, чтобы в каждом конкретном случае решать самостоятельно, либо выбрать первый, либо второй вариант; 40 % сотрудников считают, что необходимо выделить уголовное дело в отдельное производство и приостановить в отношении отдельных обвиняемых; 7 % сотрудников предлагают приостановить производство по всему уголовному делу и только 1 % сотрудников затруднились ответить.
Очередной новеллой УПК РФ явилось предоставление права начальнику следственного отдела своим постановлением отменять постановление следователя о приостановлении расследования (п. 2 ч. 1 ст. 39 и ч. 2 ст. 211 УПК РФ). По УПК РСФСР такое право принадлежало только прокурору. Постановление прокурора или начальника следственного отдела об отмене постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, должно быть мотивированным и обоснованным. По нашему мнению, введение данной нормы, по своей сути, не предоставило больше прав начальнику следственного отдела. Например, отменив постановление следователя о приостановлении уголовного дела, срок следствия которого уже истек, начальнику следственного отдела необходимо будет установить новый срок следствия, а он сделать этого не может, так как это осталось компетенцией прокурора. Поэтому следователь снова будет вынужден обращаться к прокурору за продлением срока следствия. Давать же указания следователю о ходе следствия, начальник следственного отдела имел право и по УПК РСФСР. В тоже время, включение данной нормы, с нашей точки зрения, является положительным фактом, а п. 2 ч. 1 ст. 39 и ч. 2 ст. 211 УПК РФ нуждаются в дополнении. Как известно, в случае отсутствия реальной возможности участия подозреваемого или обвиняемого в уголовном деле, либо его болезни, препятствующей участию в следственных и иных процессуальных действиях, следователь имеет право приостановить предварительное следствие и до окончания его срока (ч. 4 ст. 208 УПК РФ). В связи с этим, после возобновления уголовного дела, приостановленного по основаниям 3 и 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ, либо отменой постановления следователя начальником следственного отдела, срок следствия продлять еще нет необходимости, так как остается запас времени до его окончания. Учитывая вышеизложенное, мы предлагаем дополнить п. 2 ч. 1 ст. 39 и ч. 2 ст. 211 УПК РФ и изложить их в следующей редакции: "начальник следственного отдела уполномочен отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, по уголовным делам, приостановленным по п. 3 и 4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ до окончания их срока". Часть 2 ст. 211 УПК РФ: "Приостановленное предварительное следствие может быть возобновлено также на основании постановления прокурора либо на-
1 Химичева Г.П. Указ. раб. С. 41 – 43.
чальника следственного отдела в связи с отменой соответствующего постановления следователя. При
этом начальник следственного отдела имеет право отменить постановление следователя о приостановлении предварительного следствия только по уголовным делам, приостановленным по п. 3
и4 ч. 1 ст. 208 УПК РФ до окончания их срока".
Ив заключение данной статьи нам представляется уместным высказать свое отношение к проблеме, затронутой С. Бажановым1 и К.А. Сергеевым2.
В случае обнаружения несоответствия основания, по которому было произведено приостановление производства по уголовному делу фактическим обстоятельствам, препятствовавшим производству по уголовному делу, следователь или лицо, производящее дознание, должны своим мотивированным постановлением изменить основание приостановления предварительного расследования по уголовному делу. Такое процессуальное решение может иметь существенные юридические последствия для обвиняемого, который не скрывался от следствия, а лишь не было установлено место его нахождения.
Мы считаем, что это предложение вышеназванных авторов вполне обоснованно и направлено на защиту интересов подозреваемого и обвиняемого. На практике с подобными ситуациями следователи сталкиваются очень часто, поэтому было бы не плохо в УПК регламентировать данную процедуру.
Подводя итог рассмотрению обозначенных выше проблем, мы пришли к следующему выводу, что с принятием УПК РФ порядок приостановления предварительного следствия несколько изменился и имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
В первую очередь это относится к образцам процессуальных документов. Являясь гарантией единой формы бланков на всей территории России, нам представляется правильным придать им рекомендательный характер.
В целом же, такие новеллы рассматриваемого института, как направление прокурору копии постановления о приостановлении предварительного следствия, уведомление потерпевшего и других участников уголовного процесса о приостановлении уголовного дела, предоставление начальнику следственного отдела отменять необоснованные постановления следователя, на наш взгляд, должны иметь положительный результат.
А.Н. Попов
Начальник кафедры государственно-правовых и гражданско-правовых дисциплин Тамбовского филиала МосУ МВД России, кандидат юридических наук
ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЗАКОННОСТИ КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩЕГО ПРИНЦИПА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Одним из правовых явлений, характеризующих подлинно демократическое государство, является реально действующий институт местного самоуправления. В Российской Федерации основные положения и принципы деятельности местного самоуправления в теоретическом и в прикладном аспектах как одного из элементов общей системы власти стали развиваться сравнительно недавно. Однако, за этот небольшой временной промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования муниципализма в России, созданы основы правовой базы местного самоуправления. "Без местного самоуправления Россия не станет ни демократическим, ни федеративным, ни правовым государством" – основной лейтмотив прошедшего Всероссийского совещания по вопросам местного самоуправления1.
Одним из важнейших условий законной и эффективной деятельности местных сообществ является наличие адекватной правовой базы.
Приняв за основу главный, доминирующий признак нормативных актов – их юридическую силу – все действующие нормативно-правовые акты, регулирующие муниципальные отношения в Российской Федерации можно разделить на восемь основных групп (видов).
1 Бажанов С. Изменение оснований приостановления предварительного расследования // Законность. 1997. № 10. С. 36.
2 Сергеев К.А. Приостановление предварительного расследования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 8.
1 Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995.
I Центральное место в системе законодательства Российской Федерации занимает Конституция страны, которая содержит начала всех правовых актов и провозглашает как одну из основ народовластия институт местного самоуправления. Согласно заложенной в Конституции концепции разграничений полномочий вопрос установления общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 п. "н"). Конституция РФ в гл. 8 "Местное самоуправление" закрепляет наиболее важные принципиальные положения, определяющие конституционную модель местного самоуправления, в которой указываются: основные цели и задачи местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению задач местного значения.
Конституционные нормы обладают верховенством и высшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов, включая нормы муниципального права независимо от субъекта их издавшего – Президента России, представительного органа субъекта Федерации или коллективного решения населения муниципального образования по тем или иным вопросам местного значения. При этом Конституция Российской Федерации не только представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является "императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства"2.
II Вторую группу правовых актов, регулирующие муниципальные отношения в Российской Федерации составляют федеральные законы о местном самоуправлении1. Федеральными нормативными правовыми актами осуществляется регулирование вопросов, связанных с обеспечением прав населения на осуществление местного самоуправления. Среди них: компенсирование местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; государственная защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; определение порядка судебной защиты прав местного самоуправления; установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение ими законов.
III Третью группу нормативно-правовых актов образуют Указы Президента Российской Федерации. Как уже было отмечено, Указы Президента России сыграли определяющую роль в становлении местного самоуправления и формировании его правовой базы, однако в настоящий момент большинство положений данных Указов утратили свою юридическую силу полностью или частично2. Вместе с тем, Президент России путем использования всех имеющихся в его распоряжении властных полномочий, в том числе и нормативно-правовых, оказывает активное влияние на формирование цивилизованной и жизнеспособной системы местного самоуправления в Российской Федерации, чему подтверждением служат изданные в последние годы Указы по самым разнообразным вопросам местного самоуправления. Это: Указ Президента Российской Федерации от 24.08.1995 № 874 "О Совете по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации", Указ от 03.06.1996 № 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка", Указ от 10.03.1997 "О мерах по реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.1997№ 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"3 и пр.
IV В четвертую группу муниципально-правовых актов входят постановления Правительства Российской Федерации и иных органов федеральной исполнительной власти. В качестве примера такого рода нормативно-правовых актов можно привести постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.1995 № 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" или от 27.06.1996 № 755 "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления"1 и др. Кроме того, в деятельности муниципальных органов применяются юридические нормы, содержащиеся в различных норматив-
2 Румянцев О.Г. Основы конституционного строя: понятие, содержание отражение в конституции // Государство и право. 1993. № 10.
С. 3.
1К данной группе относятся упоминавшиеся уже федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления
вРоссийской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и т.д.
2 Здесь подразумевается упомянутый выше блок Указов Президента Российской Федерации, изданных в период с сентября по декабрь 1993 г.
3 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3508; СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2755; СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1130. 1 СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 121; СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3282.
но-правовых актах российских министерств и других центральных ведомств (напр. министерств юстиции, народного образования, внутренних дел, финансов и т.д.). Уже сейчас, отмечает В.В. Таболин, в деятельности органов местного самоуправления широко применяются предписания и инструкции, изданные федеральными органами исполнительной власти2, как, например, о порядке сбора и обработки годовой бухгалтерской отчетности организаций и представления сводной информации органам государственной власти и местного самоуправления, а также другим заинтересованным пользователям, утвержденный Госкомитетом РФ по статистике 27.09.1995 № 157 по согласованию с Министерством финансов и Госналогслужбой России3.
V Пятую группу составляют нормативно-правовые акты по вопросам местного самоуправления, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик, входящих в состав Федерации, уставы иных субъектов Федерации, а также принимаемые данными субъектами Федерации собственные законы по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к полномочиям субъектов Российской Федерации. В области местного самоуправления, согласно ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах..." определяется круг вопросов, которые регулируются нормативно-правовыми актами субъектов Федерации. Среди них вопросы, связанные с установлением организационных основ деятельности населения по осуществлению местного самоуправления; принятие и изменение законов о местном самоуправлении; законодательное наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий; принятие региональных программ развития местного самоуправления; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований; установление и изменение их границ и наименований и т.д. В качестве примера можно назвать законы субъектов Российской Федерации: "О местном самоуправлении в Свердловской области", "О выборах органов местного самоуправления в Свердловской области" или "О собраниях (сходах) в Амурской области", "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области"1 и т.д.
Перечисленные полномочия субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, согласно Конституции России относятся к так называемым вопросам совместной компетенции с федеральным центром. Для данной группы нормативно-правовых актов характерна иерархия законов по вертикали, имеющая определенные черты соподчиненности: в случае, если закон субъекта Федерации противоречит федеральному закону, изданному по предметам совместного ведения, то действует федеральный закон2.
Кроме того, субъекты Федерации вправе самостоятельно законодательно регулировать те сферы местной жизни, которые в области их праворегулирования относятся исключительно к ведению субъектов Федерации, например, вопросы административно-территориального устройства3. В данной сфере уже акты самой Федерации должны соответствовать актам ее субъектов – в случае же конфликта названных норм должны применяться нормы актов субъектов Российской Федерации.
На современном этапе законодательство субъектов Федерации является важным элементом системы правового регулирования местного самоуправления и укрепления законности в стране. Оно выполняет функцию интенсификации процесса развития местного самоуправления путем правовой регламентации различных его аспектов, служит источником совершенствования федерального законодательства.
VI В следующую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления или населением непосредственно. Это прежде всего уставы и иные общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, виды и процедуру принятие которых соответственно регламентирует устав конкретного муниципального образования. Уставы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы местного самоуправления. В уставе конкретизируется территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления, обозначаются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, указываются формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, определяется структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, устанавливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и оговариваются другие важнейшие положения об организации и деятельности местного самоуправления. Ус-
2Таболин В.В. Муниципальное право. Лекция по курсу / Академия управления МВД РФ. М., 1997. С. 56. 3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1996. № 5. С. 28 – 32. 1 Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1998.
2По этому вопросу см., напр.: Козлов А.Е. Конституционное право. М., 1996. С. 220.
3 Подробнее см.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 43.
тав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно на основе законов Российской Федерации и законов соответствующего субъекта Федерации и принимается непосредственно населением или представительным органом местного самоуправления.
Принятый устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Основанием для отказа в регистрации может быть только противоречие его федеральной Конституции федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Вопрос о регистрации устава муниципального образования, отмечает В.В. Таболин, вызывает недоумение1. Местное самоуправление означает осуществление народовластия на местах, это форма народовластия, а его устав регистрирует орган государственного управления. Автор поддерживает позицию ученого в том, что у государства имеется достаточно юридических возможностей обеспечения законности уставов муниципальных образований без этой по сути незаконной и неправовой регистрации. Кроме того, наличие обязательной регистрации устава муниципального образования еще не гарантирует от устранения нарушений закона в данном документе. Так, прокуратурой Тверской области было изучено треть действующих уставов муниципальных образований. Во всех уставах были установлены нормы, противоречащие федеральным законам, законам Тверской области, однако управление юстиции администрации области в регистрации таких уставов по причине их противоречия действующему законодательству, ни одному из муниципальных образований не отказало, проштамповав беззакония2.
Кроме устава деятельность муниципального сообщества регулируется и иными местными нормативными и правоприменительными актами:
–регламент (положение) – правовой акт, определяющий статус, порядок организации и иные процедурные вопросы в деятельности органа местного самоуправления;
–постановления, решения – нормативно-правовые акты представительного органа местного самоуправления, имеющие общеобязательное значение;
–распоряжения, приказы, инструкции – правовые акты оперативно-распорядительного характера. Необходимо иметь в виду, что приведенный перечень правовых актов местного самоуправления не
является исчерпывающим, ибо в соответствии с упомянутым Законом "Об общих принципах..." наименования, виды, порядок принятия и вступления в силу правовых актов определяется населением или представительным органом местного самоуправления самостоятельно и фиксируется в уставе муниципального образования (ст. 19 п. 1).
Таким образом, в области правотворчества местному самоуправлению предоставляются широкие полномочия, при этом законодатель ставит лишь одно ограничение – соблюдение принципа законности, т.е. муниципально-правовые акты должны соответствовать федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации (ст. 19 п. 1).
VII Особое место в рассматриваемой классификации правовых актов занимают судебные решения по различным вопросам организации и деятельности местного самоуправления, принимаемые Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России, а также судами общей юрисдикции. Вопрос о правовой природе данной группы актов в юридической литературе относится к числу дискуссионных. В общей теории права данные акты определяются как интерпретационные и они не являются источником права,1 хотя в имеющихся публикациях по конституционному, муниципальному, трудовому праву такой источник права называется.2 В целом, в юридической науке устоялась точка зрения, утверждающая неправомерность признания постановлений суда в качестве источников права, поскольку роль судебных органов состоит не в нормотворческой, а в правоприменительной деятельности. Суды призваны применять право, а не творить его. Вместе с тем, проводимая в России правовая реформа заставляет по новому взглянуть на казалось бы устоявшиеся, традиционные вопросы. Так, Конституционный Суд Российской Федерации с формальной точки зрения не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе выше актов парламента и Президента России, но по существу он таковым является.
Судебная практика в виде постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации о защите права граждан на осуществление местного самоуправления постепенно складывается в самостоятельную систему актов применения норм муници-
1Таболин В.В. Муниципальное право: Лекция по курсу. М.: Академия управления МВД РФ, 1997. С. 55. 2 Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее. М., 1998. С. 54.
1Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 109; Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1994. С. 175 – 176; Спиридонов
Л.И. Теория государства и права. М., 1996. С. 227 и т.д.
2 См. напр.: Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995; Баглай В.М., Габричидзе Б.Н. Конституцион-
ное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 33 – 34; Крузе Ю.А. Проблемы теории муниципального права. Дис. ... канд. юрид.
наук. М., 1997. С. 84 и др.
пального права. Они имеют большое превентивное и воспитательное значение и играют самостоятельную роль в развитии механизма правового регулирования местного самоуправления в масштабах всего государства.
VIII Специфическую группу юридических норм, регулирующих муниципальные правоотношения в Российской Федерации, составляют нормы международного права. Особое значение для становления и развития местного самоуправления в России, его правового регулирования имеет Европейская Хартия о местном самоуправлении1. Основная цель Европейской Хартии – показать, что степень самостоятельности местных органов власти является основным критерием подлинной демократии2. В соответствии с данной целью, в Хартии обобщен лучший европейский опыт, изложены главные принципы организации местного самоуправления, которые, согласно с ст. 2 указанного документа, должны быть закреплены национальным законодательством и, по возможности, конституцией страны. Принципы организации местного самоуправления, провозглашенные в Европейской Хартии являются обязательными для Российской Федерации – в силу ее членства в Совете Европы и ратификацией Государственной Думой данного международно-правового документа3. Иными словами, Европейская Хартия о местном самоуправлении выступила в качестве модельного законодательного акта при формировании российских основ муниципального права и дала мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом лучшего европейского опыта.
Представленная классификация нормативно-правовых актов, регулирующих муниципальные отношения не является единственной, но представляется, что данная схема наиболее адекватно отражает действующие в Российской Федерации муниципально-правовые акты. Возможны и иные схемы расположения норм муниципального права по самым различным критериям: по источникам муниципальных норм, их юридической форме и выполняемым функциям, по уровню действия муниципально-правовых актов и т.д. Обозначенные критерии являются факультативными и они лишь дополняют предложенную классификацию, построенную на основе главного, доминирующего свойства муниципально-правовых актов – их юридической силе.
В представленную классификацию не вошли некоторые корпоративные нормы, затрагивающие отдельные стороны муниципальных отношений, например Устав Союза Российских городов или Устав Всероссийского общественно-политического движения в поддержку местного самоуправления "Российский Союз местного самоуправления"1. Нормы данных корпоративных организаций не являются общеобязательными для исполнения местными сообществами, ибо подобные союзы и ассоциации лишь содействуют осуществлению местного самоуправления в Российской Федерации и согласно действующему законодательству им не передаются полномочия органов местного самоуправления.
Отдельные авторы в состав муниципально-правовых норм предлагают включать нормы фидуциарного права, которые "успешно могут регулировать общественные отношения, дополняя, подкрепляя и корректируя позитивное право, исходившее от государства"2. Таким образом, применение норм фидуциарного права, основанных "на доверии, на нормах морали, обычаях, деловых обыкновениях («купеческое право»), нормах религиозного права" и т.д., возможно лишь в отношениях частных лиц, а органы местного самоуправления обязаны строить свою деятельность исходя из принципа законности, т.е. на основе законов Российской Федерации, законов ее субъектов, уставов муниципальных образований3.
Местное самоуправление в России находится на начальной стадии своего развития и российская модель самоуправления ни в организационном, ни в правовом плане окончательно еще не сформирована. Но в любом случае, необходимо помнить, что эффективное функционирование системы местных сообществ будет достигнуто лишь в том случае, если за основу их деятельности будут взяты закономерности внутреннего развития общества, причем достижение максимального синергетического эффек-
1 Европейская Хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник. М., 1998. С. 22 – 27.
2Новикова Л.А. Соответствие российского законодательства о местном самоуправлении международным (европейским) стандартам
//Местное самоуправление: Труды Академии управления. М., 1998. С. 124.
3 О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
1 Местное самоуправление в Российской Федерации // Сборник нормативных актов. М., 1998. С. 497 – 510.
2 См. напр.: Лежикова Ю.Г. Правовое закрепление экономической функции местного самоуправления // Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 64.
3 Необходимо отметить двойственную, не четкую позицию по данному вопросу Ю.Г. Лежиковой, которая призывает обратиться к дореволюционной литературе, к забытым комплексным институтам и, в частности, к нормам фидуциарного права, успешно регулировавших местное управление (указ. работа с. 64), но затем отмежевывается от своей первоначальной позиции и отмечает, что данные утверждения весьма спорны (с. 65).
та возможно лишь исходя из логической цепочки: хозяйственная самостоятельность – самоуправление – правовое обеспечение самоуправления1.
Правовое обеспечение местного самоуправления подразумевает принятие таких законодательных актов или рамочных законов, исполнение и строгое соблюдение которых в максимальной мере создает условия для эффективного развития местных сообществ, устанавливает правовой барьер от посягательства на их права, свободы и законные интересы. Действие принципа законности, применительно к проблеме местного самоуправления, необходимо рассматривать с позиций различных уровней: соответствие принципу законности в правовых актов, принимаемых федеральными органами власти; законность правовых актов государственных органов субъектов Российской Федерации; обеспечение законности в принимаемых нормативных и правоприменительных актах органами местного самоуправления. К сожалению, еще раз приходится констатировать, что процесс становления, организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации сопровождается многочисленными нарушениями законности, происходящими на всех трех вышеназванных уровнях власти.
На федеральном уровне нарушения законности в организации местного самоуправления являются результатом нормотворческих ошибок и пробелов, допускаемых высшим законодательным органом страны, а также несогласованностью издаваемых указов Президента Российской Федерации с отдельными положениями законодательных норм2.
Принятие в последние годы Государственной Думой Российской Федерации блока федеральных законов по различным аспектам деятельности местного самоуправления частично устранили имеющиеся коллизии в муниципальном законодательстве. Вместе с тем, следует учитывать, что нормы муниципального права – как комплексной отрасли российского права, специфичны. Их особенностью, отмечают некоторые ученые, является то обстоятельство, что в своей совокупности данные нормы вторичны, производны и обращены к законодательным актам более высокого уровня – т.е. к правовым нормам конституционного, административного, гражданского и иных отраслей права1. Таким образом, с особой актуальностью встает вопрос о непротиворечивости муниципально-правовых норм, их гармоничном сочетании и взаимодействие с общей системой права.
С.В. Рыбакова
Доцент кафедры гражданского права и процесса Института права ТГУ им. Г.Р. Державина, кандидат юридических наук
СОЦИАЛЬНОЕ ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО БАНКОВСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, КАК ГАРАНТОВ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ
Категории "банковская деятельность" и "банковская система", как правило, сообразуются с функционированием крупных финансовых центров, а категория "банковское законодательство" – с совокупностью законов, которые его регулируют. Вряд ли когда при том или ином применении указанных терминов нам приходится соотносить их с неотъемлемыми правами человека.
Как представляется, эффективная деятельность банковской системы является гарантом обеспечения экономических прав граждан на безопасное хранение в банках свободных денежных средств, на своевременное осуществление расчетов и денежных переводов, на получение кредита, на стабильность национальной валюты. Эта сфера неотъемлемых прав человека должна обсуждаться с позиций их неприкосновенности и гарантированности государством, так как именно они наряду с правом собственности обеспечивают экономическую безопасность личности.
1 См.: Венгеров А.Б. Синергетика, юридическая наука, право / Советское государство и право. № 10. 1986. С. 36.
2 В качестве примера можно привести рассмотренное выше коллизионное положение норм федерального закона и Указа Президента РФ, назначившие разные сроки проведения выборов глав муниципальных образований.
1 См., напр.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 14; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 6; Муниципальное право: Учебник / Под ред. А.И. Коваленко. М., 1997. С. 6 и др. Вместе с тем, этот вопрос можно считать спорным и автор поддерживает позицию тех ученых, которые не относят муниципальное право к вторичным отраслям, ибо все отрасли права равнозначны, а имеются различия только в юридической силе различных актов.