Нормативно-правовые предписания в Российском законодательстве - Давыдова М.Л.
.pdfа) влияние общего содержания ПН одного вида актов на содержание ПН другого вида;
б) воспроизведение и развитие в актах содержания конкретных ПН 199.
В рамках второй формы возможно:
- воспроизведение НПП одного вида актов без существенного изменения их содержания и формы в нормативно-правовых актах другого вида;
- опосредование ПН одного вида актов в другом путем существенной переработки и преобразование их как по содержанию, так и по форме изложения.
В результате в нормативном акте могут быть обнаружены следующие виды НПП:
1)ПН, изданные в порядке реализации собственной компетенции в соответствии и с учетом общих идейно-содержа- тельных положений, принципов, целей, и задач, сформулированных в актах того же или иного вида, т. е. первичные ПН (ст. 922 ГК РФ);
2)ПН, дословно воспроизводящие НПП ранее изданных нормативно-правовых актов того же вида (ч. 1 ст. 422 ГК РСФСР;
÷.1 ñò. 886 ÃÊ ÐÔ);
3)ПН, которые воспроизводят в измененном виде содержание НПП, сформулированных в принятых ранее нормативных актах того же вида (ст. 5 Закона РФ «О залоге»; ст. 338 ГК РФ; ст. 4 Закона РФ «О предприятиях и предпринимательской деятельности»; ст. 132 ГК РФ);
4)рецепированные в порядке «генерализации» НПП, содержавшиеся ранее в нижестоящих видах нормативно-пра- вовых актов (ст. 3 Положения о чеках; ст. 878 ГК РФ);
5)рецепированные в порядке «трансформации» НПП, содержащиеся ранее в вышестоящих видах актов (ч. 2 ст. 20 Конституции РФ; ст. 59 УК РФ);
6)НПП, конкретизирующие, детализирующие и развивающие НПП, содержащиеся в актах с более высокой правовой силой (ст. 36 Конституции РФ; ст. 260 ГК РФ; ч. 1 ст. 118 Конституции РФ; ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О судебной системе РФ»; ст. 114 Конституции РФ; ст. ст. 14—21 Федерального закона «О Правительстве РФ»);
–51 –
7) ПН, обобщающие НПП, сформулированные в актах более низкой правовой силы 200 (ст. 4 Закона РФ «О статусе судей»; ст. 119 Конституции РФ).
Все названные виды НПП, кроме первого, следует счи- тать вторичными. Под «первичной» ПН С.В. Поленина понимает лишь такую, которая регулирует отношение, ранее не регламентированное:
а) НПП, установленным вышестоящим органом; б) правилом, изданным тем же органом;
в) ПН, принятой нижестоящим органом государства 201. Практическое значение рассматриваемой категории состоит в том, что в процессе правотворчества законодатель должен
соблюдать оптимальное соотношение первичных и вторичных НПП, чтобы, с одной стороны, правовой акт не был загружен излишними повторениями, а с другой, — не был переполнен ссылками и бланкетными ПН. Для этого необходимо включать в каждый новый нормативный акт (или издавать в виде самостоятельного акта) достаточное количество оперативных НПП, указывающих, какие НПП теряют силу в связи с принятием данного, какие должны быть приняты нижестоящими органами, какие изменения вносятся в другие акты 202. Тогда НПП, содержащиеся в различных нормативно-правовых актах будут дублировать друг друга только в том случае, если это обусловлено требованиями успешного правового регулирования (например, при различной отраслевой принадлежности одинаковых НПП).
Таким образом, исследование проблемы классификации НПП дает возможность показать особенности законодательного оформления различных правовых положений, проследить процесс «преломления» ПН в системе законодательства, обосновать необходимость применения тех или иных приемов юридической техники при изложении в законе определенных видов ПН 203.
–52 –
НОРМАТИВНОЕ ПРЕДПИСАНИЕ И ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ПРАКТИКА
Итак, нами были рассмотрены основные виды НПП, существующие в российском законодательстве. Каждый из них, точнее, правовые категории, им соответствующие, занимают особое место в системе права (см. примечание). Так, принципы пронизывают все право в целом, обеспечивают единство системы права, взаимосогласованность отдельных его частей (отраслей, институтов, ПН)204. Правовые дефиниции формируют понятийный аппарат системы права, без которого невозможно единообразное понимание ПН. Декларации привносят в право элементы моральных, политических, идеологических установок, определяя конечные цели правореализации. ÏÍ выполняют основную функцию права, осуществляя регулирование общественных отношений и охрану правовых велений от нарушения. Будучи изложенными в нормативном акте, все эти правовые положения не только занимают определенные конкретные места, формируя структуру этого акта, но и образуют особые внутрисистемные связи. В результате НПА выступает как
система НПП различной степени общности, объединенных по предмету регулирования и характеризующихся единством понятийного аппарата, а также целей и задач в правовом регулировании. Внутрисистемные отношения между НПП не только укрепляют нормативный акт «изнутри», но и связывают его с другими актами в рамках системы законодательства. Все это дает основания говорить о последней как о целостном правовом образовании. Как подчеркивает Д.А. Керимов: «Целостное правовое образование — это не только совокупность его частей, определенным образом взаимодействующих между собой. В сложном переплетении частей целостного правового образования возникает своеобразный комплекс функциональных связей, характерный только для этого целого и вне его не существующий. Именно это своеобразие целого видоизменяет характер его составных частей, превращая их из отдельных правовых явлений в организованную правовую систему»205. В результате в праве возникают определенные внутренние механизмы, призванные обеспечить взаимосогласованность, взаимодействие составных частей системы, позволяющие ей, не изменяясь по содержа-
–53 –
нию, в какой-то мере приспосабливаться к развивающимся общественным отношениям. К таким механизмам, прежде всего, относятся основные принципы права, система правовых дефиниций, коллизионные и оперативные ПН, институты аналогии закона, аналогии права, субсидиарного применения ПН 206. И хотя в литературе не принято относить право и законодательство к разряду саморегулирующихся систем 207, существование таких механизмов позволяет говорить о них, как
îживых действующих системах.
Àдля любой такой системы важны все элементы и все связи, существующие между ними. Поэтому для системы законодательства одинаково большое значение имеет и качество самих НПП и наличие у них четких связей. Отсутствие любого элемента или связи неминуемо повлечет за собой пробелы и нарушения в работе всей системы.
Именно такое видение проблемы должно лежать в основе всего комплекса правил законодательной техники, потому что формулирование НПП, максимально точно отражающего суть замысла законодателя, расположение его в тексте закона таким образом, чтобы создать оптимальные условия для его реализации, четкое обозначение всех его связей с другими НПП в рамках системы законодательства является своеобразной гарантией того, что ПН не будут искажены или проигнорированы в процессе правореализации и что нарушений, «сбоев» в работе системы не произойдет.
Сказанное позволяет объединить все технические требования в три группы:
1) требования, которые необходимо учитывать при формулировании каждого НПП;
2) требования в отношении размещения связанных по смыслу велений в рамках одного правового акта;
3) требования, касающиеся обозначения связи между НПП, изложенными в разных нормативных актах.
Такая группировка правил законодательной техники позволяет обратить внимание правотворческих органов на те компоненты системы законодательства, без которых она работать не будет.
Первая группа, прежде всего, содержит требования к языку изложения НПП и, соответственно, включает все правила
–54 –
законодательной техники, связанные с особенностями правового языка (точность, четкость, недвусмысленность, лаконич- ность, ясность, доступность и т. д.)
Примеров нарушения этих требований в законодательстве множество. Даже формулировки конституционных статей не лишены недостатков. В частности, по смыслу статей 2 и 6 Конституции РФ наличие обязанностей характеризует только правовой статус гражданина РФ. Действительно, в ст. 2 говорится: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». А согласно ч. 2 ст. 6, «Каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ».
С другой стороны, применяя грамматическое толкование 208 текста большинства статей Конституции, можно сделать вывод о том, что исключительно гражданской обязанностью является только защита Отечества (ст. 59), остальные же обязанности в равной мере относятся ко всем лицам, находящимся на территории РФ. Вывод этот основывается на том, что в статьях закона, относящихся к правовому статусу личности используются слова «каждый», «все», «никто», «личность», «человек»; если же речь идет о правах или обязанностях гражданина, то в тексте дается соответствующее указание (например, ст. ст. 31— 33, 36, 60—62 Конституции РФ). НПП, излагающие обязанности, формулируются следующим образом:
-ст. 57: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы»;
-ст. 58: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам»;
-ст. 44: «Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры».
И только в ст. 59 говорится: «Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина РФ».
Кроме того, ч. 3 ст. 62 прямо указывает на то, что «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ...». Подобная несогласованность НПП Конституции способна отрицательно повлиять на практику реализации прав, свобод и обязанностей. Ссылаясь на текст ст. 2 и ч. 2 ст. 6, многие авторы призна-
–55 –
ют обязанности только специфической чертой статуса гражданина 209. Тем самым все неграждане как бы освобождаются от обязанностей платить налоги, бережно относиться к историческим и культурным ценностям, окружающей среде. Такое заблуждение может негативно отразиться на режиме законности и правопорядка, так как выполнение обязанностей служит одной из важных предпосылок реализации прав и свобод 210.
Многочисленные неточности, несогласования, лексикограмматические ошибки встречаются, например, в тексте Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В результате элементарная небрежность законодателя, пренебрежение любыми правилами законодательной техники приводят порой к тому, что значение многих статей сводится на нет, а замысел законодателя не раскрывается 211.
Вторая группа требований относится к формированию структуры нормативного акта, расположению в нем различных видов НПП. Многие из этих правил уже упоминались:
1)определение места общих НПП (декларации — в преамбуле, принципы — в начале правового акта, дефиниции — в одной статье в разделе «Общие положения» либо в начале главы, в любом случае, не дальше первого использования соответствующего термина);
2)расположение различных видов НПП в рамках ассоциации НПП (конкретизирующие НПП помещаются в самостоятельную часть статьи или вместе с генеральным НПП, если они неразрывно связаны по содержанию);
3)обозначение связей между НПП, выражающими ПН (общими и специальными, материальными и процессуальными, регулятивными и охранительными и т. д.)
Например, в главе Конституции РФ, регулирующей права и свободы человека и гражданина, можно обнаружить различные законодательные веления, относящиеся к одному праву:
- НПП, в которых изложено само право (ч. 1 ст. 35; ч. 1 ст. 41; ч. 1 ст. 43 Конституции РФ);
- НПП, содержащие процедурные требования к порядку реализации права (ч. 2 ст. 41; ч. 4, 5 ст. 43 Конституции РФ);
- НПП, устанавливающие случаи и способы ограничения прав (ч. 3 ст. 35, второе предложение);
–56 –
-НПП, определяющие гарантии, в том числе меры ответственности обязанных лиц (ч. 4 ст. 35; ч. 3 ст. 41
Конституции РФ).
Непосредственно в статье Конституции названные разновидности НПП могут быть изложены в разных комбинациях. Но, независимо от конкретного состава данной ассоциации НПП, только ознакомление со всеми законодательными велениями, имеющими отношение к данному праву, даст возможность реализовать его в полной мере. Поэтому и расположение соответствующих НПП в рамках одной или нескольких статейассоциаций должно быть таким, чтобы их логическая связь не вызывала сомнений, а изучение и использование отвечало бы требованиям удобства. Именно этим должен руководствоваться законодатель при формулировании НПП и изложении их в тексте правового акта.
Для демонстрации связей между НПП используются отсылочный и бланкетный способы изложения ПН 212. Техникоюридическое значение их настолько велико, что, возможно, есть основания говорить о существовании особых разновидностей НПП (отсылочных и бланкетных), ориентирующих правоприменителя в поиске недостающих законодательных велений. Их функция заключается в том, что они помогают полу- чить необходимое представление о содержании ПН в случае, когда ее элементы:
а) расположены в разных частях одного нормативного акта (отсылочные). Например, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ;
б) помещаются в нескольких правовых актах (бланкетные). Например, ст. 28 Закона РФ «О страховании».
В этом случае названные разновидности НПП следовало бы включить в число внутренних механизмов, обеспечивающих единство системы законодательства, взаимосогласованность
ååчастей.
Ñданным вопросом связана и третья группа требований, касающаяся обозначения связей между нормативными актами. Проблема эта включает два аспекта. С одной стороны, закон должен содержать указания (по возможности конкретные) на те правовые акты, в которых содержатся недостающие элементы ПН.
Ñдругой стороны, эти акты, во-первых, должны быть изданы, иначе отсылка окажется безадресной и потеряет смысл. Например, статья 36 Конституции РФ, закрепляющая право частной собственности на землю, в части 3 устанавливает, что
–57 –
«условия и порядок пользования землей определяются на основе Федерального закона». Этот закон (Земельный кодекс РФ) в настоящее время не принят, а значит, фактически не реализуется не только ст. 36 Конституции РФ, но и глава 17 ГК РФ, регламентирующая право собственности на землю 213. Таким образом, отсутствие всего одного закона, указанного в бланкетном предписании, повлекло за собой не только существование большой сферы общественных отношений, в достаточ- ной степени неурегулированных правом, но и появление множества «мертвых» норм, функционирование которых невозможно из-за разорванных связей внутри системы законодательства.
Во-вторых, в нормативных актах, на которые ссылаются бланкетные НПП, должны содержаться НПП, указанные в отсылке. Например, ст. 85 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» предусматривает уголовную ответственность за экологические правонарушения. Однако УК РСФСР, действовавший до 1997 г., не содержал подобного понятия и включал лишь несколько статей, касающихся защиты окружающей среды (ст. ст. 163, 164, 166, 169 и некоторые другие) и размещенных в главе «Хозяйственные преступления». Таким образом, многие ПН закона были лишены санкции, что значительно ослабляло, а иногда сводило на нет их регулятивную роль. Только после того как вступил в действие УК РФ, содержащий специальную главу «Экологические преступления» (ст. ст. 246—262), многие из этих ПН начали действовать реально.
И, в-третьих, искомые НПП должны быть изложены так, чтобы их обнаружение не составляло сложностей. Одним из вспомогательных приемов здесь является помещаемое в преамбулу закона указание на отношения, регулируемые им; нормативные акты, в соответствие с которыми он принят; права че- ловека, в защиту которых он издан. Все это поможет более четко продемонстрировать логические связи внутри системы законодательства.
Игнорирование правил законодательной техники на практике приводит к большим сложностям из-за несогласованности НПП, неточности терминологии, отсутствия каких-либо велений или противоречия одних велений другим. В литературе можно встретить описание множества подобных ситуаций 214.
Чтобы избежать этого, законодатель должен иметь четкое представление о многообразии НПП, содержащихся в правовых актах, регулятивной роли различных их видов, о структуре ПН,
–58 –
правилах ее изложения в тексте закона и о роли каждого НПП для слаженной работы всей системы законодательства и для максимально точного отражения в нем системы права. В этой связи есть основания говорить об ином аспекте проблемы соотношения права и закона. Из общефилософской плоскости (соответствие или несоответствие закона идеям справедливости, свободы, естественного права) проблема переходит в техникоюридическую сферу (адекватное изложение содержания права в законодательной форме, которое предполагает согласованность различных видов НПП, непротиворечие ПН принципам права, терминологическую точность, соответствие содержания нормативного акта целям и задачам, обозначенным в его преамбуле). И если критика закона с точки зрения его несправедливости в правоприменительной практике не только затруднительна, но и вредна для обеспечения правопорядка 215, то обоснование несоответствия ПН, изложенных в законе, правовым принципам, закрепленным в этом же или в другом законах, не только допустимо, но и полезно, так как, с одной стороны, дает возможность поиска ПН, реально отвечающей требованиям той или иной жизненной ситуации, а с другой стороны, стимулирует законодателя разъяснять, изменять, отменять спорные, «неудавшиеся» НПП, то есть совершенствовать систему законодательства как форму выражения права 216.
Именно в этом аспекте рассматривает данную проблему О.Э. Лейст в своей статье «Актуальные проблемы соотношения права и закона»217, анализируя негативное влияние, которое оказывают на процесс правореализации различные «вкрапления» неюридического характера (рекомендации, правила общежития, морально-политические нормы), помещенные в нормативный акт вперемешку с НПП.
Таким образом, конечной целью выполнения всех правил законодательной техники является уменьшение разрыва между системой права и законодательства, их сближение в плане соответствия 218. Достижение этой цели позволило бы значительно сократить число нарушений ПН, возникающих из-за недостатков, неточностей, противоречий в законодательстве, что, безусловно, позитивно отразилось бы на режиме законности. Все это позволяет говорить о технико-юридических гарантиях законности и правопорядка. Таковыми следует считать соответствие текста нормативного акта формальным, техническим
–59 –
требованиям, соблюдение которых дает возможность максимально точно донести замысел законодателя до субъекта, осуществляющего реализацию права.
В литературе часто встречается перечисление законодатель- но-технических требований к нормативным актам. Указывается, например, что законодатель должен добиваться:
1)полноты нормативного регулирования определенных отношений, ликвидации пробелов и упущений при изложении НПП;
2)конкретности, достаточной определенности правового регулирования;
3)логической последовательности изложения НПП, помещаемых в правовых актах и четкой связи между ними;
4)отсутствия противоречий как в нормативном акте, так
èво всей системе законодательства;
5)единообразия и определенности формулирования НПП;
6)ясности и доступности изложения, точности формулировок и терминов нормативного акта 219.
Если в данном случае требования, критерии эффективности закона просто перечислены, то предлагаемая нами классификация позволяет, кроме всего прочего, продемонстрировать механизм совершенствования системы законодательства, обосновать необходимость выполнения тех или иных требований, правил законодательной техники с точки зрения того значе- ния, которое они будут иметь для улучшения ее работы, связать особенности законодательного оформления права с той ролью, которую каждый из видов НПП играет в обеспечении функционирования всей системы.
Сформировать же такое представление, как и сформулировать конкретные правила законодательной техники, можно только основываясь на изучении НПП как основной формы выражения замысла законодателя. И в этом, прежде всего, состоит огромное практическое значение глубокого теоретического исследования категории НПП, их основных видов, признаков, функций, роли в правовом регулировании.
–60 –