К занятиям 29.11.2019

Конвенции, как правило, предполагают официальные спо­собы взаимодействия через уполномоченные органы. В то же время особенности оперативно-розыскной деятельности часто требуют оперативного решения вопросов, касающихся получе­ния из других стран информации о криминальной деятельности определенных лиц и организаций. Понимая эту особенность, страны — участницы Конвенций предусматривают возможность получения в экстренных случаях без предварительного запроса информации, могущей оказать помощь другому государству в расследовании или в возбуждении уголовного судо­производства. Такая форма сотрудничества обеспечивает оперативность и эффективность уголовного преследования лиц, совершивших преступления коррупционной направленности.

В силу транснационального характера коррупционных преступлений часто возникают ситуации, когда следственные органы, расследующие факты коррупции на своей территории, обнаруживают факты совершения преступления и на территории других стран. Предполагается зафиксировать их право по своему усмотрению информировать соответствующие органы этих стран (ст. 28 Европейской конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию»).

Также предусматривается возможность осуществления прямых контактов между судьями и прокурорами в неотлож­ной ситуации для оказания правовой помощи. Степень неотложности определяет сам судья или прокурор. Копия запроса направляется государственному органу, осуществляющему официальные контакты с другими государствами по вопросам правовой помощи (ст. 30 Европейской конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию»).

Следующим шагом в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией видится унификация представления доказательственной базы по делам о коррупции и заключение многосторонних договоров и соглашений о совместной оперативно-розыскной деятельности по выявлению и раскрытию коррупционных преступлений.

ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОРРУПЦИИ ЕЕ ПРЕСТУПНЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ

Действенная и эффективная программа борьбы с коррупцией может быть только комплексной и реализовываться одновременно на различных социально-экономических и политических уровнях: имея единую цель, решать разные задачи. Меры противодействия должны быть направлены не только на пресечение ее криминальных последствий. В первую очередь они должны быть нацелены на реальное ограничение масштабов функционирования криминогенной теневой экономической деятельности, обусловливающей существование коррупции, и ее предупреждение.

Поскольку коррупция рассматривается как социально-негативное явление, главным направлением стратегии противодействия ей является воздействие на порождающие ее факторы. Поэтому помимо действий, направленных на выявление и пресечение криминальных проявлений коррупции, необходи­мо осуществлять программу действий по уменьшению мас­штабности коррупционных деяний.

Эффективность противодействия коррупции в значительной степени определяется набором средств и способов воздействия на нее как на социальное явление. Непродуманное, эпизодическое, недостаточно обеспеченное материально-техническими ресурсами воздействие на детерминанты корруп­ции может дать лишь мнимую результативность, создать видимость позитивных результатов. При подобном воздействии коррупция способна приобрести новые проявления, приспособившись к изменившимся условиям. В такой ситуации мо­гут измениться схема и способ посягательства, могут быть задействованы новые средства и инструменты, внесены изменения в служебную деятельность должностных лиц и т. д.

При определении стратегических задач предупреждения коррупции должны быть обозначены:

— классификация объективных и субъективных детерминантов формирования ее как системного явления;

— совокупность социальных, экономических, политических, идеологических и морально-этических последствий существования и развития этого явления;

— комплекс причин и условий, обусловивших недостаточную эффективность ранее применявшихся мер борьбы;

— оценка реальных возможностей финансового, материально-технического и организационного характера для каждого определенного периода со стороны государства в целом и отдельных его институтов.

Разработанные с соблюдением указанных условий предло­жения по противодействию коррупции должны составить, по нашему мнению, основу государственной Программы борьбы с коррупцией, имеющей статус Федерального закона. Программа должна содержать положения по противодействию коррупции и одновременно организованной экономической преступности, которая является основной питательной средой коррупции. Для этого целесообразно использовать комплекс мер: институциональных, политических, экономических, законодательных, воспитательных и др.

Реформаторские устремления, направленные на сокращение коррупции, должны сочетаться с реально определяемыми конкретными целями и задачами борьбы с ней. С позиции политики — это ясно выраженная политическая воля высших должностных лиц и согласие самим стать объектом проверок; с позиции экономики — это определение сфер деятельности правительства и четкое регулирование экономических отношений без передачи должностным лицам права принятия решений по собственному усмотрению; с позиции права — со­вершенствование правовой системы не только в области уголовно-правового регулирования, но и гражданского, адми­нистративного и т. д. С позиции уголовного преследования борьба с коррупционной деятельностью имеет еще более конкретизированные цели:

— определение форм противоправного проявления коррупционной деятельности и ее общественно опасных последствий;

— усовершенствование законодательной техники, низкий уровень которой особенно проявляется в формулировках статей о преступлениях против интересов государственной службы, службы в коммерческих организациях, преступлениях в сфере экономики, результатом чего является появление «мертвых» статей Уголовного кодекса, которые на протяжении всего его существования в течение 8 лет практически не работают, как, например, ст. 287, 289, 202, 170, 174, 174-1, 178, 184 и др. УК РФ;

— декриминализация отдельных составов преступления, не представляющих большой общественной опасности, и введение за них гражданско-правовой или административной ответственности;

— повышение эффективности организации деятельности правоохранительных органов;

— разработка частных методик выявления, расследования и предупреждения коррупционных преступлений.

Общесоциальные меры предусматривают деятельность государства, общества, их институтов, направленную на разре­шение противоречий в сфере экономики, а также в социальной, политической и нравственно-духовной областях. Программа общесоциальных мер должна осуществляться различными органами государственной и муниципальной власти и управления, для которых эта деятельность является главной или профессиональной, а также общественными организациями в области просвещения, культуры, искусства и т. д.

Программа общесоциальных мер по борьбе с коррупцией должна включать:

— декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем передачи ряда социальных услуг институтам гражданского общества при законодательном установлении механизма деятельности и ответственности;

— механизмы обеспечения подотчетности и гласности в ходе осуществления демократических процедур — выборов, парламентской деятельности, принятия обще­ственно значимых решений;

— разработку механизмов принятия реальных бюджетов всех уровней и их расходования;

— введение по-настоящему открытых конкурсов на государственные заказы и закупки;

— введение гласности в процедуры предоставления льгот, привилегий, повышения в должности, четкая регламентация критериев наложения взысканий и объявления поощрений;

—сокращение полномочий должностных лиц по принятию решений по своему усмотрению, введение четких процедур принятия не только коллегиальных, но и лич­ных решений должностного лица;

— введения контроля за деятельностью должностного лица со стороны независимых организаций;

— проведение в жизнь общесоциальной программы посредством реализации государственных планов экономического и социального развития;

— разработку нравственно-идеологической модели развития государства и общества. Недопущение дальнейшего искажения и восстановление деградировавших элементов системы морально-этических ценностей общества. За счет подобного разделения возможно противопоставление коррупционеров и «экономических преступников» остальной части законопослушных граждан и формирование на этой основе в обществе нравственно-этических норм, осуждающих коррупционные деяния. К сожалению, реалии сегодняшней жизни таковы, что посягательства коррупционной направленности не всегда вызывают негативную оценку со стороны граждан ввиду того, что большинство членов общества в той или иной мере устраивает такое положение, когда за плату можно получить благо, в том числе и вопреки закону.

Важную роль в противодействии коррупции играет национальное законодательство, соответствующее установленным международным нормам, определяющим тенденцию развития усилий мирового сообщества по преодолению коррупции. Для противодействия коррупции должны разрабатываться и приниматься законы, регулирующие различные отрасли экономической деятельности: внешнеэкономические операции, кредито­вание, банковскую деятельность, регистрацию юридических лиц, лицензирование и пр., чтобы исключить произвол и злоупотребления должностных лиц, осуществляющих контрольные, разрешительные, управленческие функции. Повышение уровня законодательного регулирования экономических отношений, несомненно, будет способствовать уменьшению масштабов коррумпированности чиновничьего аппарата. Субъекты экономических отношений, как юридические лица, так и граждане, смогут рассчитывать на предсказуемое поведение чиновников, что облегчит обжалование их неправомерных действий и снижение коррупционности.

Одновременно возникает проблема применения действую­щего законодательства. Установленные законом ограничения для государственных и муниципальных служащих, бесспорно, должны были бы свести к минимуму коррупцию. Тем не менее на практике приходится убеждаться в том, что государственные и муниципальные служащие весьма ловко обходят запреты и пополняют свой бюджет за счет авторитета занимаемой должности. Федеральными законами «Об основах государственной службы РФ» от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ в редакции от 27.05.2003 г. (ст. 11) и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8.01.1998 г. № 8-ФЗ в редакции от 25.07.2002 г. (ст. 11) предусмотрены ограничения для государственных и муниципальных служащих, часть из которых прямо направлена на превенцию коррупции. Например, государственные и муниципальные служащие не вправе:

— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

— состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федераль­ным законом и законами субъектов Российской Феде­рации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

— быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе или в органе местного самоуправления, в котором он состоит на государственной или муниципальной службе, либо который непо­средственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

 — использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

— получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного или муниципального служаще­го;

— получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

— выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с го­сударственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

— государственные и муниципальные служащие обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом.

Таких мер было бы достаточно при соблюдении их самими служащими. Однако сложившиеся преступные традиции, противоправное поведение вышестоящих должностных лиц, недостаточное материально-техническое обеспечение служебной деятельности и др. влекут совершение коррупционных проступков и преступлений. Отсутствие службы, контролирующей соблюдение ограничений внутри органа, способствует противоправному поведению. В то же время до настоящего времени отсутствует прозрачность при принятии решений и расходовании бюджетных средств соответствующих уровней.

Население не имеет доступа к информации о деятельности го­сударственных и муниципальных служащих. Все это способствует уклонению от безупречного исполнения служебного долга и не выполнению ограничений.

В связи с этим в качестве мер по реформированию государственной и муниципальной службы видятся следующие:

— существенное увеличение денежного содержания служащих на фоне сокращение льгот;

— внедрение общественного контроля за деятельностью служащих на основе широкого доступа к информации и прозрачности принятия решений;

— строгое разграничение компетенции между служащими, сокращение сферы принятия решений по личному усмотрению;

— принятие кодексов чести, разработка и внедрение этических норм государственной и муниципальной службы;

— повышение престижа государственной и муниципаль­ной службы.

Специальные меры противодействия коррупции должны быть направлены на устранение ее криминогенных факторов, прежде всего таких, как теневая экономика и организованная преступность, а также на пресечение и уголовное преследова­ние ее криминальных проявлений — злоупотреблений, взя­точничества, преступлений экономической направленности, особенно организованных или совершенных совместно с преступниками общеуголовной корыстно-насильственной направленности.

Реализация указанных мер возложена на специализированные субъекты, обладающие соответствующими полномочиями по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений коррупционной направленности.

Специальные меры характеризуются прямой формой воздействия. Для повышения их эффективности необходимо, чтобы их отличала:

— структурная конкретизация деятельности органов, реализующих превентивные меры;

— расширенная правоспособность субъектов, осуществляющих превентивное воздействие;

— процессуальная независимость и самостоятельность в принятии решений.

Поскольку обязанности по предупреждению, пресечению и уголовному преследованию коррупции возложены в настоящее время на целый ряд органов законодательной и исполнительной власти, полагаем, что в такой ситуации незаменимым явилось бы создание единого информационно-аналитического центра, проводящего постоянный и многопрофильный мониторинг деятельности органов государственной и муниципальной службы, а также хозяйствующих субъектов по основным направлениям экономической деятельности. Именно по отклонениям в экономической деятельности можно судить о криминалистических признаках коррупции. Такая работа может быть начата уже сейчас, если объединить имеющиеся в стране официальные и оперативные учеты по различным показателям и разработать программное обеспечение, позволяющее прослеживать тенденции поведения и развития хозяйствующих субъектов путем выборок по интересующим аспектам. Суще­ствующая в различных органах и учреждениях информация, которая могла бы быть полезной при раскрытии и расследовании преступлений, а равно их предупреждении, «лежит на поверхности», но не доступна оперативным службам в настоя­щее время, что часто делает тщетными усилия по раскрытию преступлений.

Формальный подход к осуществлению работы по взаимным запросам и материалам, переданным по подследственности для принятия решения, часто сводит на «нет» усилия коллег. Несогласованность и незаинтересованность в продолжении дела, начатого сотрудником другого органа, является причиной того, что результаты, полученные в ходе проведенных оперативных мероприятий, не реализуются; в итоге это приводит к нарушениям процессуальных сроков исполнения и необоснованной мотивировке принимаемых решений.

В настоящее время структурное построение органов предварительного следствия, качественный состав следственных кадров и организация их деятельности явно не соответствует объему и сложности решаемых ими задач. Эта проблема еще более усложнилась в связи с принятием нового УПК РФ. При очевидном в духе времени стремлении законодателя реализо­вать прогрессивные положения, направленные на демократизацию российского судопроизводства, в самом законе не соблюден баланс прав и обязанностей сторон. Значительно расширены права защиты, подозреваемых, обвиняемых, и в то же время существенно ограничена самостоятельность следователя. В результате система судопроизводства, на наш взгляд, потеряла определенную устойчивость, что не замедлило отразиться на эффективности ее функционирования.

Реализация новелл УПК РФ увеличила и без того чрезмерную нагрузку на следователей, чей профессиональный уровень невысок, а средний стаж следственный работы не превышает 3 лет. Настоятельной задачей данного момента является самое кропотливое обобщение, анализ и систематизация ма­териала о преступлениях коррупционной направленности и разработка на основе полученных результатов исследований эффективных методик расследования в условиях нового уголовно-процессуального законодательства.

Негативным образом влияет на качество следствия по уголовным делам недостаточное материально-техническое обеспечение следственных органов в условиях слабого взаимодействия с оперативными службами. Этот факт обусловливает настоятельную необходимость совершенствования организации работы следователей.

В то же время наши наблюдения показывают, что резервы улучшения качества следствия кроются также в устранении причин субъективного характера. Прежде всего, это негативные обстоятельства, относящиеся непосредственно к поведе­нию следователя, его умению принимать обоснованные и взвешенные решения. Из всех влияющих на качество следствия причин, обусловленных деятельностью самих следователей, следует выделить:

— отсутствие необходимых профессиональных знаний и навыков;

— недостаточно уважительное отношение к требованиям уголовно-процессуального закона, деление норм УПК на «обязательные к исполнению» и те, которыми можно пренебречь;

— не критичность в оценке доказательств и при принятии процессуальных решений;

— не всегда надлежащее исполнение своих служебных обязанностей, недобросовестное отношение к порученному делу.

Недостатки следствия, о которых шла речь выше, могут быть устранены только при условии постоянного, регулярного обновления знаний, повышения уровня правовой культуры следственных работников.

Необходимо поднять престиж следователя как государственного служащего. Нам представляется, что давно назрела необходимость осуществления продуманной и взвешенной реформы следственных органов. Прежде всего, она должна предусмотреть закрепление в законодательстве высоких социальных гарантий следственным работникам наряду с жестким механизмом их юридической ответственности за деяния коррупционного характера. Необходимо возрождение элитарности кадрового корпуса следователей.

Все перечисленные меры могут дать эффект лишь при условии их комплексного осуществления. Без активной позиции в этом вопросе Государственной Думы РФ, Совета Федерации РФ и Президента уменьшение масштабов коррупционной преступности немыслимо. Коррупция хотя и многолика, но в целом как социальное явление она едина. Для нее не существует ни государственных границ, ни территориальной, ни ведомственной подследственности. Следовательно, ей необходимо противопоставить сбалансированную во всех отношениях (законодательно, процессуально, организационно, материально обеспеченную) единую систему органов, призванных вести с ней борьбу.

Значение превенции преступлений коррупционной направленности осознает и мировое сообщество. Палермская конвенция ООН предлагает конкретные меры по предупреждению организованной транснациональной преступности, в том числе и коррупции. Превентивные меры предполагается сосредоточить на:

— укреплении сотрудничества между правоохранительными органами или органами прокуратуры и соответствующими частными организациями, в том числе из различных секторов экономики;

— содействии разработке стандартов и процедур, предназначенных для обеспечения добросовестности в работе публичных и частных организаций, а также кодексов поведения для представителей соответствующих профессий, в частности, адвокатов, нотариусов, консультантов по вопросам налогообложения и бухгалтеров;

— предупреждении злоупотреблений со стороны организованных преступных групп процедурами торгов, проводимых публичными органами, субсидиями и лице­нзиями, выдаваемыми публичными органами для осуществления коммерческой деятельности;

— предупреждении злоупотреблений со стороны организованных преступных групп юридическими лицами, в частности:

— создание публичного реестра юридических и физических лиц, участвующих в учреждении юридических лиц, управлении ими и их финансировании;

— создание возможности лишения по решению суда или с помощью других надлежащих способов на разумный период времени лиц, осужденных за преступления, охватываемые настоящей Конвенцией, права занимать должности руководителей юридических лиц, зарегистрированных в пределах их юрисдикции;

— создание национального реестра лиц, лишенных права занимать должности руководителей юридических лиц;

— обмен информацией, содержащейся в указанных реестрах, с компетентными органами других стран.

Большое значение в профилактике имеют тесные связи правоохранительных органов, осуществляющих совместные меры по противодействию коррупции. Для облегчения взаимодействия государства — участники Конвенции сообщают Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций название и адрес органа или органов, которые могут оказывать другим участникам помощь в разработке мер по предупреждению транснациональной организованной преступности. Государства-участники сотрудничают друг с другом и с соответствующими международными и региональными организациями в разработке и содействии осуществлению превентивных мер. Они участвуют в международных проектах, направленных на предупреждение транснациональной организованной преступности, например, путем улучшения усло­вий, которые определяют уязвимость групп населения, находящихся в неблагоприятном социальном положении.

Государства-участники стремятся содействовать углублению понимания обществом факта существования, причин и опасного характера транснациональной организованной пре­ступности, а также создаваемых ею угроз. Соответствующая информация включает сведения о мерах по содействию участию населения в предупреждении такой преступности и борьбе с ней и может распространяться в надлежащих случаях че­рез средства массовой информации (СМИ).

Важное значение СМИ в превенции коррупции трудно пе­реоценить. Национальные и международные средств массовой информации зачастую играют ведущую роль в деле разоблачения коррупционеров. Независимые СМИ и так называемая следственная журналистика служат орудием в борьбе с кор­рупцией благодаря тому, что они:

— способствуют расследованию деятельности, отставке, импичменту или уголовному преследованию коррумпированных должностных лиц;

— предпринимают собственные расследования и публикуют их результаты либо результаты и (или) рекомендации наблюдательных и пропагандистских групп;

— усиливают политический плюрализм, способствуют развитию принципов взаимозависимости и взаимоограничений в рамках системы;

— повышают чувство ответственности государственных учреждений путем обнародования и вынесения на суд общественности результатов их деятельности.

Существует мнение, что чем больше независимости у СМИ в стране, тем ниже проявления коррупции. В качестве примера приводятся постсоциалистические страны Центральной и Южной Европы: Польша, Болгария, Чехия. У нас такие кате­горичные выводы вызывают сомнения, хотя отчасти это надо признать справедливым. Обстановка в самих СМИ, в том числе случаи подкупа журналистов, небескорыстное использование прессы и телевидения в политических баталиях, заставляет нас усомниться в возможности существования абсолютно объективных и принципиальных СМИ. Они всегда будут являться проводником идей определенного круга лиц. Кроме того, страны со свободными СМИ, как принято считать, также не свободны от проявлений коррупции.

Тем не менее, на наш взгляд, заслуживают внимания проб­лемы скорейшего принятия и эффективного выполнения пакета реформ по доступу населения к информации в соответствии с лучшими достижениями демократических стран. Для этого можно использовать возможности широко развитых глобальных сетей, особенно Интернета, благодаря которому общество может получать доступ к национальной и международной информации небывало большого объема. По нашему глубокому убеждению, большая часть правительственной информации должна быть открытой. Главная цель таких мер — ослабить обстановку секретности и возникающую на ее основе самоцензуру. Особое внимание должно быть сосредоточено сейчас на разработке правовых, экономических, политических и социальных обоснований принятия и выполнения законов о доступе населения к информации. Только так власть сможет стать более прозрачной, а значит, менее коррумпированной.