Privalov_S_A_Dissertatsia_Svoboda_massovoy_informatsii_v_Rossiyskoy_Federatsii_i_Federativnoy_Respublike_Germania_sravnitelno

81

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование свободы массовой информации в Российской Федерации и Федеративной Республике Германия

§2.1. Свобода массовой информации в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации и Федеративной Республики Германия

Основы регулирования свободы массовой информации в Российской Федерации и в Федеративной Республике Германия заложены в конституциях данных стран. Постулатом данной свободы в России является ч. 5 ст. 29

Конституции РФ151. При этом, поскольку отечественной доктриной свобода массовой информации воспринимается как часть свободы информации, то положения ч. 4 данной статьи также будут относиться и к рассматриваемой свободе. Аналогичным образом в Германии базисной нормой для свободы массовой информации является аб. 1 ст. 5 Основного закона ФРГ152.

При этом, согласно п. «в» ст. 71 Конституции России, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации153. Однако данную норму следует рассматривать в ее неразрывной связи с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции России,

который относит защиту прав и свобод человека и гражданина к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов154. Как указывает Н.С. Бондарь данное конституционное положение предполагает осуществление субъектами Российской Федерации законодательного

151Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. : в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.

152Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland: vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 15. November 2019 (BGBl. I S. 1546).

153Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. : в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.

154Там же.

82

регулирования в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина с соблюдением при этом норм федерального права155.

Дальнейшая детальная конкретизация закрепленных в конституционных нормах общих правил, гарантирующих свободу массовой информации,

осуществляется соответствующим специальным законодательством рассматриваемых стран. Стоит отметить, что конкретное регулирование свободы массовой информации, как в России, так и в Германии осуществляется сложной совокупностью разнородных актов,

осуществляющих точечное регулирование отдельных аспектов реализации и защиты свободы массовой информации. Для выявление общих и различных черт данных систем, следует провести сравнительный анализ законодательства рассматриваемых стран.

Необходимо отметить, что в силу «дробления» немецкой правовой доктриной свободы массовой информации на отдельные свободы-элементы

(свободу печати, свободу вещания и так далее), немецкое специальное законодательство, регулирующее данную свободу, имеет достаточно сложную, разветвленную систему. Создаются разного рода и уровня акты,

регламентирующие отдельные структурные части свободы массовой информации. Российская доктрина воспринимает свободу массовой информации как субъективную свободу в целом. Однако единого акта,

который регламентировал бы данную конституционную свободу во всех аспектах ее проявления в российской законодательной практике так же не существует. Более того, отдельные аспекты реализации свободы массовой информации регулируются исключительно федеральным законодательством,

другие, имеющие косвенный характер, – федеральным и региональным.

В настоящее время в Российской Федерации сложился целый комплекс нормативно-правовых актов, которые объединены общим предметом регулирования общественных отношений, направленных на организацию

155 Бондарь Н.С. Пункт «в» статья 71 // Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. 3-е изд. пересмотр. М : Норма : ИНФРА-М, 2013. С. 576.

83

деятельности средств массовой информации и работы журналистов, регламентируют таким образом свободу массовой информации156.

Основным актом, осуществляющим регламентацию в рассматриваемой сфере, является Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124- 1 «О средствах массовой информации». Важно отметить – согласно ст. 5

данного акта, законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации157. Из этого следует, что федеральный законодатель не предусматривает регионального нормотворчества в сфере деятельности СМИ.

Рассматриваемый закон, регулируя порядок создания и функционирования средств массовой информации, а также их правовой статус, закономерно регулирует и необходимое для этого условие – свободу обращения информации в России. При этом, стоит отметить, что закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» не дает четко сформулированного определения данной свободы, ограничиваясь перечислением детерминируемых ею следствий. Так, из смысла ст. 1

указанного закона, именуемой как «Свобода массовой информации», следует, что под ней понимается совокупность следующих действий: поиск, получение, производство и распространение массовой информации; учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими; изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации158. Тем не менее, стоит отметить, что с практической точки зрения подобного рода замена не

156Храбровская Ю.Р., Фастович Г.Г., Бузурная Н.Б. Информационно-правовое регулирование деятельности СМИ В России // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. С. 207-208.

157Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 : в ред. Федерального закона от 1 июля 2021 г. № 290-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) – 01.07.2021.

158Там же.

84

влечет за собой негативных последствий, создавая, в тоже время, с

теоретической стороны базис для развития идей касательно соответствующей терминологии.

Помимо этого, Закон РФ «О средствах массовой информации» в ст. 2

дает определения и таким значимым терминам как «массовая информация», «средство массовой информации», «журналист» и так далее159.

Однако, по утверждениям некоторых современных ученных,

закрепленный в статье Закона РФ «О средствах массовой информации» понятийный аппарат, сильно устарел и нуждается в обновлении. Так, по мнению Л.А. Погребинской, определение «массовой информации», даваемой в рассматриваемом законе – предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы – не согласуется в полной мере с определением «информации», даваемой в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», и как следствие нуждается в корректировке160.

По мнению Л.Г. Свитич, определение «средства массовой информации»,

даваемой в Законе РФ «О средствах массовой информации» – периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма,

радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием) –, не отображает всей широты содержания понятия «средств массовой информации», используемого в современной российской практике161.

159 Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 : в ред. Федерального закона от 1 июля 2021 г. № 290-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) – 01.07.2021.

160Ванян К.Д., Бойко Н.А., Цатурян Т.В. Конституционно-правовые основы свободы массовой информации в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 4. С. 72.

161Свитич Л.Г. Современная периодика: поле понятий и терминов // Вестник Московского университета. Серия 10. Журналистика. 2014. № 1. С. 22.

85

Как и ч. 5 Конституции России, данный закон, в ст. 3 содержит запрет цензуры, более того, он дает ее легальное определение, в соответствии с которым под цензурой понимается требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов,

организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым, а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей162. Более подробно запрет цензуры будет рассмотрен в следующем параграфе.

Важным положением является закрепленный в ст. 4 рассматриваемого закона запрет злоупотребления свободой массовой информации. В

соответствии с ней не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а

также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости, и материалов, содержащих нецензурную брань163. Корни данного запрета произрастают еще из Конституции Российской Федерации. Так, ч. 2

ст. 29 Конституции не допускает пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а

также пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства164. Безусловно данный конституционный запрет распространяется и на агитацию и пропаганду подобного рода посредством

162 Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 : в ред. Федерального закона от 1 июля 2021 г. № 290-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) – 01.07.2021.

163Там же.

164Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. : в ред. Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.

86

масс-медиа, раскрываясь в обозначенной выше статье Закона РФ «О средствах массовой информации».

Среди последующих статьей данного закона наиболее важными представляются регулирующие и конкретизирующие правовой статус журналиста, как субъекта свободы массовой информации. Понятие,

раскрывающее сущность данного субъекта дается в ст. 2 Закона РФ «О

средствах массовой информации», согласно которому под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию165. Так, ст. 52 указанного закона, наделяет журналиста специальным статусом, который раскрывается в его правах – ст. 47, и

обязанностях – ст. 49166. Указанные статьи регламентируют порядок реализации свободы массовой информации журналистом. Данная регламентация осуществляется посредством предоставление ему таких прав как: искать, запрашивать, получать и распространять информацию; получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов,

содержащих сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью и так далее, с одной стороны, и возложением на него таких обязанностей как: проверять достоверность сообщаемой им информации;

удовлетворять просьбы лиц, предоставивших информацию, об указании на ее источник, а также об авторизации цитируемого высказывания, если оно оглашается впервые; сохранять конфиденциальность информации и (или) ее

165 Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 : в ред. Федерального закона от 1 июля 2021 г. № 290-ФЗ // Официальный интернет-портал

правовой информации (www.pravo.gov.ru) – 01.07.2021. 166 Там же.

87

источника и так далее, с другой167. При этом, важное значение имеют правила,

не допускающие злоупотребление правами журналиста, которое может выражаться в: сокрытии, фальсификации общественно значимых сведений;

распространении слухов под видом достоверных сообщений; сборе информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся средством массовой информации; распространении информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка,

отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями168. Таким образом, указанные нормы,

регулирующие правовой статус журналиста, имеют своей целью превращение его в одного из важнейших созидателей демократического режима. С одной стороны, они предоставляют ему возможность беспрепятственно собирать,

производить и распространять общественно значимые сведения, что благоприятным образом сказывается на информационном плюрализме, а с другой – создают правовые барьеры для использования данной возможности в целях политической и иной борьбы.

Кроме того, ст. 19 Закона РФ «О средствах массовой информации»,

гарантирует редакциям СМИ осуществление деятельности на основе профессиональной самостоятельности169. Однако, как указывают некоторые исследователи, высокий уровень профессиональной (редакционной)

самостоятельности носит преимущественно формальный характер170.

В тоже время, в ФРГ не существует единого нормативно-правового акта регламентирования реализации свободы массовой информации посредством деятельности СМИ. Основным актом, в соответствии с которым в Германии

167 Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.1991 № 2124-1 : в ред. Федерального закона от 1 июля 2021 г. № 290-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) – 01.07.2021.

168Там же.

169Там же.

170Казанская И.Г. Свобода СМИ – основной принцип правового регулирования в сфере массовой информации // Вестник Московского университета МВД России. 2009. С. 101.

88

осуществляется радио- и телевещание является Государственный договор о радио- и телевещании (Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien)171. Данный договор был заключен между всеми федеральным землями Германии и сегодня именно он определяет общефедеральные правила немецкого радио- и

телевещания. Стоит обратить внимание на природу рассматриваемого акта. По своей сути данный Государственный договор представляет собой разработанный и принятый на уровне федеральных земель без участия федерации нормативно-правовой акт. Указанный договор является не единственным актом в «вещательном» праве Германии. Достаточно важным актом в данной сфере представляется Государственный договор о финансировании вещания (Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag)172. Важными государственными договорами являются Государственный договор об АРД

(ARD-Staatsvertrag) и Государственный договор о ЦДФ (ZDF-Staatsvertrag),

учредившие Ассоциацию вещателей Германии и второе немецкое телевидение соответственно, а также ряд иных государственных договоров между федеральными землями. Также следует отметить существование таких нормативно-правовых актов ФРГ как Закон о телекоммуникациях

(Telekommunikationsgesetz) и Закон о телемедиа (Telemediengesetz). Однако,

следует отметить, что данная система актов, как и сам Государственный договор о радио- и телевещании, регулирует не столько вопросы свободы массовой информации, сколько порядок организации и осуществления теле- и

радиовещания в ФРГ.

В свою очередь свобода печати регламентируется в Германии на уровне федеральных земель. Ее нормативно-правовая основа будет рассмотрена позже.

171Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag - RStV) vom 31. August 1991, in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge : in Kraft seit 1. Mai 2019.

172Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Januar 2001 (SächsGVBl. S. 58), der zuletzt durch Artikel 3 des Staatsvertrages vom 16. Dezember 2016 (SächsGVBl. 2017 S. 339) geändert worden ist.

89

Поскольку в российской правовой доктрине свобода массовой информации и свобода информации соотносятся как часть и целое соответственно, то все отечественное законодательство, относящееся к первой свободе будет относиться и ко второй. В свою очередь, так как конституционно-правовая теория Германии рассматривает свободу информации и свободу массовой информации как два взаимосвязанных, но независимых друг от друга явления, акты регламентирующие первую не будут затрагивать вторую, как в России. Следовательно, российский Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», регулирующий всю полноту общественных отношений, складывающихся вокруг информации, будет относится и к регулированию массовой информации. Также, как и Закон Российской Федерации «О свободе массовой информации», рассматриваемый ФЗ определяет нормативной базу регулирования отношений, предметом которых являются информация, информационные технологии и защита информации – согласно ч. 1 ст. 4 данного закона она состоит из указанного Федерального закона и других регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов173.

В связи с тем, что свобода информации носит общий характер в соотношении со свободой массовой информации, положения Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» носят более пространный характер в сравнении с Законом РФ «О средствах массовой информации». Так, в ст. 2 Федерального закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» дается определение более общих, но не менее важных понятий, таких как

173 Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 8 июля 2006 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 июля 2006 г. : в ред. Федерального закона от 30 декабря 2021 г. № 441-ФЗ // «Российская газета». 2022. № 1.

90

«информация», «обладатель информации», «доступ к информации» и так далее174.

В ст. 3 рассматриваемого закона нашли свое нормативное закрепление принципы правового регулирования информационных отношений, которые играют большое значение в свободной циркуляции массовой информации в России. Среди наиболее важных принципов можно отметить такие как:

свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральными законами; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; достоверность информации и своевременность ее предоставления; неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора,

хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия175. Данные принципы представляют собой базисные положения, необходимые для создания правовой основы режима информационного плюрализма в России, в том числе и в сфере обращения массовой информации. Именно они выводят на новый, более конкретный уровень положения ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ.

Как и Закон РФ «О средствах массовой информации», Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» содержит правила запрещающие распространение определенного рода информации. Соответствующие запреты закреплены в ст. 10 указанного закона. Так, уже ч. 1 данной статьи устанавливает, что в Российской Федерации распространение информации осуществляется

174 Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 8 июля 2006 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 14 июля 2006 г. : в ред. Федерального закона от 30 декабря 2021 г. № 441-ФЗ // «Российская газета». 2022.

№ 1.

175 Там же.