Текст диссертации. На сайте с 29.04.19
.pdf
81
пропорционально. При этом необходимо отдавать приоритет мерам наименьшего вмешательства и стараться использовать точечное регулирование вместо абсолютного запрета собрания. Например, полный запрет проводить публичные мероприятия в ночное время или разрешать проводить мероприятия только в специально отведенных местах будет не пропорциональным, нарушит сущность свободы собраний207. Государство должно в каждом конкретном случае рассматривать необходимость вводимых ограничений.
Ограничение легитимно только в интересах демократии. Данный принцип предполагает, что любые вводимые ограничения свободы собраний возможны только в интересах демократического общества.
Так, в деле «Христианская демократическая народная партия против Молдовы» Европейский суд по правам человека отметил, что установление ограничений исключительно в интересах демократии продиктовано не только тем, что европейские государства разделяют ее ценности, а тем, что сама Конвенция была разработана с одной лишь целью развития и поддержания демократических начал общества. Поэтому вмешательство в свободу собраний оправдано только в интересах демократического общества208.
Недискриминация. В соответствии с международными договорами запрещена какая-либо дискриминация, в том числе по мотивам расы, национальности, пола, языка, убеждений, вероисповедания, происхождения, имущественного положения или по иным основаниям и признакам209.
207См., например: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. § 43-44. С. 45-46. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
208См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Баранкевич против России» от 26 июля 2007
года (Barankevich v. Russia) (Жалоба № 10519/03) § 63 [Электронный документ] // URL:
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-81950%22]} (дата обращения: 01.10.2018).
209 См.: ст. 26 Международного Пакта о гражданских и политических правах (Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г ода) (ред. от 13.05.2004 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
82
В деле «Баранкевич против России» ЕСПЧ рассматривал законность отказа администрации города Чехова в проведении публичного мероприятия организации «Благодать Христова», последователи которой являются религиозным меньшинством относительно всего населения. Суд в своем решении отметил, что является недопустимым, когда реализация одного из основополагающих прав человека привязывается к одобрению большинства. Иначе любые меньшинства, в том числе религиозные, национальные, не смогут на практике реализовывать свои права210.
Государство должно гарантировать свободу проведения собрания всем без исключения лицам. Не допускается запрещать собрание по каким-либо дискриминационным основаниям. Государство также обязано гарантировать отсутствие дискриминации со стороны частных лиц, иначе это будет нарушением данного принципа.
На международном уровне сложился двойственный подход к вопросу обладания иностранцами свободой собраний. Хоть Всеобщая декларация прав человека211, Международный пакт о гражданских и политических правах212 устанавливают гарантии свободы собраний за каждым человеком, на региональном уровне в странах постсоветского пространства международные договоры о правах человека зачастую не исключают возможности ограничения политической деятельности иностранцев213. Однако Руководящие принципы указывают, что свобода собраний должна предоставляться лицам без гражданства, иностранцам, лицам, ищущим
210 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Баранкевич против России» от 26 июля 2007
года (Barankevich v. Russia) (Жалоба № 10519/03) § 31 [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-81950%22]} (дата обращения: 01.10.2018).
211См.: ст. 20 Всеобщей декларации прав человека (Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеей ООН от 10 декабря 1948 года) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
212См.: ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
213См.: ст. 16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 года) (ред. от 13.05.2004 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; ст. 30 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в Минске 26 мая 1995 года) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
83
убежища, мигрантам, туристам214, а ограничение иностранцев в политических правах должно иметь место только в тех случаях, когда их деятельность подрывает национальную безопасность государства215.
Более того, на сегодняшний день на международном уровне на лицо явная тенденция к предоставлению свободы собраний иностранным гражданам. Так, Совет Европы еще в 1977 году принял рекомендацию, в которой констатирована необходимость предоставления иностранным гражданам такого фундаментального права, как свобода собраний216. В 1992 году была принята Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения, закрепившая свободу собраний за иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории другого государства217.
Еще одной особой категорией, чьи права на свободу собраний могут быть дискриминированы и которые подлежат более тщательной защите, являются дети. На международном уровне действует Конвенция от 20 ноября 1989 года «О правах ребенка», которая предусматривает гарантии свободы собраний детям. В Руководящих принципах также отмечена необходимость гарантий свободы собраний несовершеннолетним, однако указывается на право государств устанавливать минимальный возраст организаторов собраний с учетом их развития218. Вместе с тем это не означает, что дети вовсе не могут быть организаторами публичных мероприятий.
Совет по правам человека ООН особо указывает, что молодежь наряду с женщинами, коренными жителями, инвалидами, активистами и другими
214 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf. 2007, С. 50. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
215Там же.
216См.: Рекомендация Парламентской Ассамблеи Совета Европы № 799 (1977) «О политических правах и положении иностранцев» // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
217См.: п. «b», ст. 3 Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ETS № 144) (Заключена в г. Страсбурге 05 февраля 1992 года) // Доступ из справочно- правовой системы «КонсультантПлюс».
218См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. § 5758. С. 51-52. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения:
01.10.2018).
84
часто ущемляемыми субъектами не должна подвергаться дискриминации в вопросах обладания свободой собраний219.
Надлежащая администрация и ответственность административного
органа. Государствам в своем законодательстве необходимо четко определить административный орган, осуществляющий регулирование и обеспечение организации и проведения публичных мероприятий. Этот орган должен иметь исчерпывающие права и обязанности, информация о его деятельности должна быть доступной и открытой, взаимодействие с ним должно осуществляться без каких-либо препятствий.
Должностным лицам указанного органа надлежит знать основные положения организации и проведения публичных мероприятий, для чего им необходимо повышать квалификацию в области свободы собраний. Хозяйственная и финансовая база административного органа должна позволять ему справляться с задачами успешного проведения публичных мероприятий.
В законодательстве стран необходимо предусмотреть наличие дисциплинарной, гражданской, административной и уголовной ответственности должностных лиц административных органов за нарушение прав манифестантов, поскольку наличие ответственности будет способствовать эффективному для публичных мероприятий принятию соответствующих решений. Совет по правам человека ООН также отмечает, что наличие соразмерной ответственности должностных лиц административных органов за нарушение прав манифестантов, за применение чрезмерной силы является передовой практикой законодательства соответствующих стран220.
219 См.: пп. «b», п. 84 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя от 21 мая 2012 года A/HRC/20/27. С. 24. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-27_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2018).
220 См.: п. 78 Доклада Специального докладчика по вопросу о праве на свободу мирных собраний и праве на свободу ассоциации Майна Кайя от 21 мая 2012 года A/HRC/20/27. С. 23. [Электронный документ] // URL: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-27_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2018).
85
Как было отмечено в предыдущем параграфе, свобода собраний не является абсолютным правом. На международном и региональном уровнях предусмотрены исчерпывающие основания ограничения свободы собраний.
К ним относятся государственная (национальная) или общественная безопасность, общественный порядок, охрана здоровья и нравственности населения, защита прав и свобод других лиц221, а также военное или чрезвычайное положение222.
Европейский суд по правам человека в деле «Гайд-парк против Молдовы» указал, что государства не должны расширительно толковать основания ограничений223. Предусмотренные ограничения являются исключениями и должны вводиться правомерно, на основании доказанных властями аргументов. Далее будет рассмотрена международная практика допустимости вводимых ограничений.
В Руководящих принципах отмечено, что вопросы государственной (национальной) безопасности во время организации и проведения публичных мероприятий в большинстве случаев трактуются слишком широко224.
Для ограничения прав и свобод, в том числе свободы собраний, в целях защиты национальной безопасности на международном уровне были выработаны определенные принципы. К ним относятся Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений
221См.: ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 года) (ред. от 13.05.2004 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; ст.
12Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в Минске 26.05.1995 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
222См.: ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах (Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 года) (ред. от 13.05.2004 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»; ст.
35Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в Минске 26.05.1995 г.) // Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
223См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Гайд-парк против Молдовы» от 30 июня
2009 года (Hyde Park and others v. Moldova) (Жалоба № 33482/06). § 28. [Электронный документ] // URL:
http://hudoc.echr.coe.int/rus#{%22itemid%22:[%22001-91936%22]} (дата обращения: 01.10.2018).
224 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. – Варшава: Sungraf, 2007. С. 61. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true. (дата обращения: 01.10.2018).
86
Международного пакта о гражданских и политических правах225, а также Йоханнесбургские принципы национальной безопасности, свободы выражения мнения и доступа к информации226. В частности, в Сиракузских принципах указано на то, что оправдание ограничений возможно лишь в тех случаях, когда такие меры являются единственными для защиты государственной целостности или политической независимости, существования государства. При этом угроза государству должна распространяться на весь его правопорядок и безопасность227. Особо отмечается, что необоснованные вопросы национальной безопасности не должны быть предлогом для ограничения свободы собраний и репрессий в отношении инакомыслящих.
Борьба с терроризмом в рамках защиты национальной безопасности не может оправдывать необоснованные ограничения свободы собраний. Как правило, под предлогом борьбы с терроризмом вводятся запреты относительно времени, места проведения собраний, ужесточается ответственность за нарушения, проверяется содержание и тематика собраний. Все ограничения должны быть логичными, доказательными и базироваться на подтвержденных фактах228.
Кроме вопросов защиты национальной безопасности требуют серьезного обоснования ограничения, налагаемые на свободу собраний во время военного или чрезвычайного положения. В этих случаях свобода
225См.: Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах. Приложение к резолюции ООН E/CN.4/1985/4 (1985) // Доступ из справочно-правовой системы «Континент» http://continent-online.com.
226См.: Йоханнесбургские принципы «Национальная безопасность, свобода выражения мнения и доступ к информации» (приняты в Йоханнесбурге 01 октября 1995 года) [Электронный ресурс] // URL:
http://hrlibrary.umn.edu/instree/Rjohannesburg.html (дата обращения: 01.10.2018).
227Там же, § 29.
228См., например: Постановление Европейского суда по правам человека «Махмудов против России» от 26
июля 2007 года (Makhmudov v. Russia) (Жалоба № 35082/04). § 64. [Электронный документ] // URL:
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"fulltext":["Makhmudov"],"documentcollectionid2":["GRANDCHAMBER","CHA MBER"]}. (дата обращения: 01.10.2018); Постановление Европейского суда по правам человека «Адал против Турции» от 31 марта 2005 года (Adaly v. Turkey) (Жалоба № 38187/97). § 267. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-68670"]} (дата обращения: 01.10.2018).
87
собраний подлежит легитимному ограничению лишь при наличии угрозы целостности всего общества, государства, экономики229.
Особо отмечается, что ограничения на свободу собраний не должны налагаться в связи с общественными беспорядками, локальными экономическими трудностями. Международные источники указывают на то, что государства обязаны официально вводить чрезвычайное или военное положение в случаях, когда им необходимо ограничить свободу собраний, и сообщить об этом другим государствам230.
Ограничения свободы собраний для защиты общественного порядка возможны исключительно тогда, когда государство располагает подтвержденными фактами незаконного поведения манифестантов. Государственные органы не должны вводить ограничения лишь по косвенным сведениям о планируемых противозаконных действиях или когда манифестанты выходят с протестным настроем.
Так, в деле «Махмудов против России» Европейский суд по правам человека отметил, что разумное подозрение в противоправных действиях должно подкрепляться фактами, которые могут убедить независимого наблюдателя в намерении совершить подозреваемым лицом преступление231. Недопустимо запрещать публичное мероприятие лишь на основании подозрения в совершении нарушения232. Главная обязанность государства – обеспечить проведение публичного мероприятия мирным способом.
Неоднократно отмечалось, что спорадические вспышки насилия не являются основанием для прекращения собрания233, поскольку государство
229 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 63. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
230Там же, С. 63.
231См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Махмудов против России» от 26 июля 2007
года (Makhmudov v. Russia) (Жалоба № 35082/04). § 80. [Электронный документ] // URL:
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"fulltext":["Makhmudov"],"documentcollectionid2":["GRANDCHAMBER","CHA MBER"]} (дата обращения: 01.10.2018).
232Там же, § 72.
233См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 02 октября 2001 года «Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии» (Stankov and the United Macedonian Organisation «Ilinden» v. Bulgaria). (Жалобы №№ 29221/95, 29225/95). § 94. [Электронный документ] // URL:
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-59689"]} (дата обращения: 01.10.2018).
88
обязано принять все меры к прекращению единичных противоправных действий и расследовать их после завершения публичного мероприятия. В таких случаях участники имеют право на проведение и завершение публичного мероприятия.
С общественной безопасностью тесно связаны вопросы проведения публичных мероприятий на автотранспорте и в ночное время. На государстве в первую очередь лежит обязанность обеспечивать общественную безопасность, и недопустимо запрещать подобные мероприятия234.
Спорным моментом является желание манифестантов надевать на лица различную атрибутику. В таких случаях государство опасается, что некоторые участники воспользуются данной возможностью для совершения преступления, поскольку будут уверены, что их не идентифицируют. Однако практика показывает, что манифестанты часто используют маски и другую атрибутику для выражения своего мнения. Например, в постановлении от 23 ноября 2015 года № 28 «О контроле за конституционностью некоторых положений ст. 1 Закона № 54 от 21 февраля 2003 года О противодействии экстремистской деятельности» Конституционный суд Республики Молдова связал использование манифестантами незапрещенной атрибутики для выражения мнений со свободой собраний235.
В Руководящих принципах отмечено, что маски зачастую являются атрибутом выражения мнения манифестантов и не стоит запрещать их до тех пор, пока не будет уверенности, что под ними может быть скрыта личность, имеющая своей целью совершение преступления236.
Ограничение свободы собраний по основаниям охраны здоровья населения возможно, однако до введения таких ограничений должны быть
234 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 58. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
235 См.: Постановление Конституционного суда Республики Молдова от 23 ноября 2015 года № 28 «О контроле за конституционностью некоторых положений ст. 1 Закона № 54 от 21 февраля 2003 года О противодействии экстремистской деятельности» [Электронный документ] // URL: http://cis-
legislation.com/document.fwx?rgn=84357 (дата обращения: 01.10.2018). 236 Там же, § 98, С. 66.
89
установлены в общественных местах карантины с целью недопущения распространения эпидемий237. Кроме того, ограничения пропорциональны лишь при явной угрозе здоровью и манифестантов, и других лиц. Например, в деле «Сиссе против Франции» Европейский суд по правам человека признал допустимым вмешательство властей в свободу собраний и принудительное прекращение голодовки заявительницы, у которой по прошествии двух месяцев существенно испортилось здоровье и которая все это время находилась в антисанитарных условиях238.
Не должны в целях защиты нравственности запрещаться собрания, которые являются оскорбительными для некоторых лиц; легитимны лишь такие ограничения, которые установлены законодательством239. При всем при этом установленные ограничения необходимо проверять на пропорциональность, поскольку представления о недопустимой тематике, нормах морали, как правило, не статичны, им присущи изменения. Кроме того, нередки случаи, когда реальные ограничения являются надуманными, не соответствуют установленным целям.
Важно понимать и то, что свобода собраний защищает отличающиеся от общепризнанных общественные представления, идеи. Например, в деле «Сергей Кузнецов против Российской Федерации» Европейский Суд по правам человека отметил, что действия властей, ограничивающие свободу собраний на том основании, что они неприемлемы или шокируют других, отрицательно сказываются на демократии. Ограничению подлежат только публичные мероприятия, связанные с разжиганием насилия или подрывом демократических основ. В современном демократическом обществе, которое основано на принципах законности, гласности, должна гарантироваться
237Там же, С. 57.
238См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 09 апреля 2002 года «Сиссе против Франции» (Cisse v. France). (Жалоба № 51346/99) [Электронный документ] // URL:
https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22tabview%22:[%22document%22],%22itemid%22:[%22001-60413%22]} (дата обращения: 01.10.2018).
239 См.: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. – Варшава: Sungraf, 2007. С. 57. [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
90
возможность высказать иные мнения, идеи, порой и не соответствующие общепризнанным240.
Обеспечение баланса прав собравшихся и других лиц во время проведения публичного мероприятия – одна из главных задач государства. Так, в ходе собрания ограничиваются интересы других граждан в сферах торговли, движения, спокойствия, тишины. Вместе с тем манифестантам необходимо публичное пространство для выражения своего мнения241.
При проведении публичного мероприятия государство должно отдавать приоритет манифестантам в предоставлении публичного пространства, что может привести к ограничениям движения автотранспорта, пешеходов. Так, в деле «Баракко против Франции» Европейский суд по правам человека отметил, что властям необходимо испытывать определенную терпимость, если публичное мероприятие создает неудобства другим гражданам, даже такие, как срыв перевозок, иначе свобода собраний будет лишена своего смысла, поскольку участники публичного мероприятия не смогут выразить свое мнение242.
Более того, государство должно предоставлять возможность проводить публичные мероприятия вблизи важных государственных объектов. Совет по правам человека ООН по этому поводу отметил, что общественными местами, на которых манифестанты имеют право проводить собрания, являются резиденции глав государств, парламенты, иные важные государственные здания, памятники. В том случае, если необходимо
240 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Сергей Кузнецов против России» от 23
октября 2008 года (Sergey Kuznetsov v. Russia) (Жалоба № 10877/04). § 45. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"tabview":["document"],"itemid":["001-89066"]} (дата обращения: 01.10.2018).
241 См., например: Руководящие принципы по свободе мирных собраний. 2-е изд. Варшава: Sungraf, 2007. С. 58-60 [Электронный документ] // URL: http://www.osce.org/ru/odihr/83237?download=true (дата обращения: 01.10.2018).
242 См.: Постановление Европейского суда по правам человека «Баракко против Франции» от 05 марта 2009
года (Barraco v. France) (Жалоба № 31684/05). § 43. [Электронный документ] // URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-117194"]} (дата обращения: 01.10.2018).