Шахрай и Клишас

Раздел VI

Конституция Российской Федерации в пятой главе регламентирует полномочия и основные формы деятельности Федерального Собрания, коллегиально осуществляющего представительные и законодательные функции. Специальных норм, за небольшим исключением, о правах и обязанностях депутатов Конституция не содержит, исходя из того, что они совместно, весь депутатский корпус, коллегиально реализуют полномочия российского парламента. В силу этого депутаты наделяются такими правами и обязанностями, которые дают им возможность наилучшим образом осуществлять полномочия самого парламента, вести законодательную работу.

Полномочия членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы начинаются со дня их избрания и заканчиваются с началом работы парламента нового созыва. Конституционный срок полномочий депутатов четыре года, парламент первого созыва был избран 12 декабря 1993 г. на два года.

Полномочия парламентария Федерального Собрания прекращаются досрочно по инициативе самого депутата, в случае утраты им гражданства Российской Федерации, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата, признание его в установленном законом порядке недееспособным, объявление умершим, смерти депутата.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно также в случаях избрания его депутатом иного представительного органа государственной власти или местного самоуправления, поступления на государственную службу, занятие им другой оплачиваемой деятельностью не совместимой со статусом депутата. Полномочия депутата прекращаются досрочно и в случае роспуска Государственной Думы.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью кроме преподавательской, научной и иной творческой работой. Для депутатов Государственной Думы первого созыва из этого правила переходными положениями Конституции было предусмотрено исключение — они могли одновременно являться членами Правительства Российской Федерации, а депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Рассматривая полномочия парламентариев, необходимо выделить основные сферы их деятельности: 1) работа непосредственно в парламенте и в образуемых им органах; 2) работа депутатов Государственной Думы во фракциях и депутатских группах; 3) работа с избирателями. Все направления работы депутатов должны служить главному предназначению парламента — законодательной деятельности. Исходя из этого, закон о статусе депутатов определяет формы депутатской работы, закрепляя права и обязанности, которые обеспечивают депутатам активную и полноценную деятельность в коллегиальном органе — парламенте.

Они участвуют в заседаниях соответственно Совета Федерации и Государственной Думы, в совместных Собрания палат Федерального Собрания. Парламентарии пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатой, в которой они работают. Каждый из них вправе участвовать в прениях, вносить предложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагать кандидатуры и высказывать свое мнение при избрании, назначении или утверждении палатой должностных лиц, задавать вопросы, давать справки. Парламентарий может быть избран в качестве любого должностного лица парламента. Парламентарии одной палаты вправе присутствовать на заседаниях другой палаты. О невозможности присутствовать на заседании палаты по уважительной причине парламентарий заблаговременно ставит об этом в известность Председателя палаты.

Парламентарии обладают правом законодательной инициативы. Они могут вносить в Государственную Думу законопроекты и поправки к ним, законодательные предложения о разработке и принятии новых законов, о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании их утратившими силу.

Группа численностью не менее одной пятой Совета Федерации или Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации.

Законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ предусмотрен депутатский запрос. Данное право (интерпелляция) известно некоторым парламентам более двухсот лет. В Англии, например, оно существует с 1721 г., о нем упоминается в регламенте французского парламента 1791 г. Этот институт укоренился в мировой парламентской практике и законодательстве. Конституция же Российской Федерации 1993 г. о нем не говорит, но он отражен в законе о статусе депутатов. В ст. 13 данного правового акта го-

Раздел VI

ворится, что депутат, группа депутатов каждой из палат вправе обратиться с запросом к Правительству Российской Федерации, генеральному прокурору, Председателю Центрального банка России, руководителям исполнительных органов в центре и на местах по вопросам, входящим в их компетенцию.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Тот, к кому он обращен, должен дать ответ на заседании палаты в устной либо в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней, после его получения или в иной срок, установленный палатой. Запрос и ответ на него оглашается председательствующим на заседании палаты или доводится до сведения депутатов иным путем.

Депутатский запрос не следует путать с вопросами к членам Правительства. Каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится «правительственный час». На это время приглашается не более двух членов Правительства Российской Федерации, которые после краткой информации о работе своего ведомства отвечают на вопросы депутатов.

Получила распространение такая форма работы, как парламентские слушания, предусмотренные ч. 3 ст. 101 Конституции Российской Федерации. На парламентских слушаниях обсуждаются концепции законопроектов, выясняются спорные позиции, идет поиск оптимальных вариантов решения принципиальных вопросов. Предметом парламентских слушаний могут быть международные договоры, подлежащие ратификации; проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

Парламентарии участвуют как в открытых, так и в закрытых слушаниях, выступают, полемизируют, задают вопросы. На слушания приглашаются специалисты, эксперты, научные работники, иные заинтересованные лица, не являющиеся депутатами. Слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу путем одобрения большинством участвующих в них депутатов.

Парламентарии работают в комитетах и комиссиях плат, в согласительных комиссиях, создаваемых обеими палатами. Каждый депутат, за исключением председателей палат и их заместителей, руководителей депутатских объединений и депутатов Государственной Думы — членов Правительства Российской Федерации, обязан работать в одном из комитетов.

Заседания комитетов и комиссий правомочны, если на них присутствует более половины депутатов, состоящих в них.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Присутствие депутатов на заседаниях является обязательным. Если кто-нибудь из них по уважительным причинам не имеет возможности участвовать в заседании, он должен заблаговременно информировать об этом Председателя комитета или комиссии. В заседаниях с правом совещательного голоса могут принимать депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии. В комитетах могут создаваться подкомитеты и рабочие группы. Все эти образования имеют цель способствовать законодательной деятельности парламента, готовить и обсуждать законопроекты, формировать систему российского права.

Важное место в деятельности депутата отводится его работе с избирателями. Десятилетия существования в нашей стране на всех уровнях представительной власти наказов избирателей, отчетности депутатов и права их отзыва приучили избирателей и депутатов к необходимости и полезности их взаимной постоянной связи.

Этот стереотип поведения не должен быть разрушен. Он целесообразен, но из плоскости правовой в большей мере должен перейти в нравственную сферу, в область этических отношений между теми, кто осуществляет законодательную власть и теми, кто вручает им мандат на эту деятельность.

Взаимоотношения депутатов с избирателями определены законом о статусе парламентариев. Они призваны поддерживать постоянную связь с населением, избирателями округов, регионов. Депутаты отвечают на письма избирателей, осуществляют их прием, изучают поступающие от них предложения и жалобы, принимают по ним предусмотренные законодательством меры, способствуют правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов.

Связь депутата с избирателями должна быть прочной и постоянной не под угрозой отзыва парламентария из законодательного Собрания, который теперь отсутствует на федеральном уровне. Такая связь необходима для того, чтобы депутат знал истинное положение в стране, регионе, избирательном округе, чтобы законы не были абстрактными и оторванными от действительности, а содержали реальные модели поведения, закрепляли правовые механизмы жизнедеятельности общества. Без такой связи депутат не может рассчитывать на переизбрание в своем округе.

Профессиональный парламент требует неоднократного избрания в его состав одних и тех же положительно себя зарекомендовавших депутатов. Постоянная их сменяемость не может

Раздел VI

обеспечить должного профессионализма. Но и здесь необходимо чувство разумного, так как несменяемость, отсутствие ротации ведет к бюрократизму, формированию корпоративных интересов, что может причинить ущерб главному — законодательной работе. Для того чтобы избираться неоднократно, депутат, политическая партия, избирательное объединение должны иметь постоянную связь с населением, поскольку именно оно при голосовании делает выбор, вручает мандат тому или иному кандидату, тем или другим партиям.

Для обеспечения наиболее эффективной деятельности парламентариев законодательством предусмотрен ряд гарантий. Смысл и социальное назначение гарантий депутатской деятельности состоит не в том, чтобы предусмотреть для парламентариев какие бы то ни было льготы и привилегии, а в том, чтобы создать им необходимые условия для нормальной эффективной работы. Следовательно, гарантии депутатской деятельности должны служить главной цели — повышению качества законодательных работ, полной реализации парламентом его законодательных функций.

Гарантии деятельности парламентариев различны. В их систему входят организационные, социальные, материальные гарантии, депутатская неприкосновенность. С точки зрения организационной, депутаты обладают правом на безотлагательный прием должностными лицами по вопросам депутатской деятельности. Им предоставлено право на получение и распространение информации. Они обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерального Собрания, а также информационными и справочными материалами, официально распространяемыми Администрацией Президента, Правительством Российской Федерации, Конституционным, Верховным, Высшим арбитражным судом России, иными материалами.

Парламентарии обеспечиваются консультациями специалистов по вопросам депутатской деятельности, информацией и документами при обращении в государственные и общественные организации, на предприятия и учреждения. Все, к кому обращаются депутаты, обязаны безотлагательно дать им ответ и предоставить необходимые документы.

Парламентарии имеют преимущественное право для выступлений по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации.

К социальным гарантиям деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы относятся: а) ежемесяч-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

ное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, предусмотренные настоящим Федеральным законом; б) ежегодный оплачиваемый отпуск; в) зачисление времени осуществления полномочий члена (депутата) Совета Федерации, депутата Государственной Думы в стаж государственной гражданской службы; г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и членов их семей; д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов их семей в случае смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы; е) обязательное государственное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай причинения вреда их здоровью и имуществу; ж) обязательное государственное социальное страхование члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на случай заболевания или потери трудоспособности в период исполнения членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы своих полномочий; з) жилищно-бытовое обеспечение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, не имеющих жилой площади

вгороде Москве; и) иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.

Член Совета Федерации вправе иметь помощников по работе

вСовете Федерации и по работе в субъекте Российской Федерации. Депутат Государственной Думы вправе иметь помощников по работе в Государственной Думе и по работе на территории, определенной депутату Государственной Думы в соответствии с федеральным законодательством. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы могут иметь до пяти помощников, работающих по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору. Число помощников члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, работающих по срочному служебному контракту или срочному трудовому договору, по работе соответственно в Совете Федерации, Государственной Думе не может быть более двух.

Депутаты обладают неприкосновенностью. Данное право сформировалось вместе с утверждением идеи народного представительства, будучи закрепленным в конституционных актах Франции XVIII века. Депутатская неприкосновенность является общепризнанным правилом, обеспечивающим нормальное функционирование представительных органов государственной власти. Данное правило закреплено в ч. 1 ст. 98 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы

Раздел VI

обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Здесь же говорится, что они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Но это не значит, что депутатская неприкосновенность сводится лишь к невозможности без решения палат Федерального Собрания задержания, ареста, обыска и личного досмотра депутата.

Неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы есть защита от необоснованного уголовного, судебного преследования. Невозможность же без специальной процедуры, предусмотренной ст. 98 Конституцией Российской Федерации, задерживать, арестовывать, обыскивать и осуществлять личный досмотр депутата есть лишь некоторые гарантии неприкосновенности, к которым не сводится и с которыми не отождествляется неприкосновенность депутата, главное в ней — защита от необоснованного уголовного, судебного преследования. Данное положение и нашло закрепление в законе о статусе депутатов, в ст. 18 которого сказано, что депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления. Депутаты также вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением депутатских обязанностей. Процедура получения согласия на лишение депутата неприкосновенности предусмотрена законом о статусе депутатов и регламентами палат.

Институт неприкосновенности призван обеспечить успешную и бесперебойную работу парламента, но вовсе не освобождать от ответственности тех депутатов, которые преступили закон. За содеянное должна наступать ответственность, но только с соблюдением правил, определенных законом. Депутат должен показывать пример уважения закона. Вся его работа должна основываться не только на законе, но и на высоких нравственных, этических требованиях. Голос парламента есть голос народа, а посему депутат законодательного Собрания обязан быть образцом нравственности и морали, профессионализма, честности, принципиальности и законопочитания.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

§ 5. Акты Федерального Собрания. Законодательный процесс

Правовыми формами реализации компетенции Федерального Собрания Российской Федерации являются принимаемые им акты. Основные акты Федерального Собрания — это законы.

Первая стадия законодательного процесса — законодательная инициатива — сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

Согласно ст. 104 Конституции, право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по работе с законопроектами и по принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях гл. 12 Регламента Государственной Думы. Порядок принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции урегулирован Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»299.

Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

•проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

•законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории России актов законодательства СССР;

•поправок к законопроектам.

299Собрание законодательства Российской Федерации от 9 марта 1998 г.,

№10, ст. 1146.

Раздел VI

Отсюда, в частности, следует, что в действующие еще акты законодательства СССР вносить изменения не предполагается. В случае необходимости таких изменений будут приниматься новые российские законы.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

•пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

•текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

•перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

•финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

•заключение Правительства Российской Федерации в случаях, когда вносятся законопроекты финансового характера (о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства) или предусматриваю-

щие бюджетные расходы.

Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона и сопоставить возможные выгоды и затраты.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Копии текста законопроекта и указанных прилагаемых материалов должны быть представлены на магнитном носителе.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием на заключение в Правительство, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Думы.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта должны быть включены следующие положения:

осроке и о порядке вступления в силу предлагаемого закона или отдельных его положений;

опризнанииутратившимисилуиоприостановлениидействия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона или федерального закона;

оприведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Подготовленный к внесению в Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Законопроект считается внесенным в Думу со дня его регистрации в управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где заводится электронная регистрационная карта.

Вэлектронной регистрационной карте фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в Думу, о прохождении законопроекта в Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации и Президентом.

Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и комитет Государственной Думы в соответствии с вопросами его ведения, который определяет (в случае необходимости совместно с правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям Конституции и Регламента Государственной Думы и представляет законопроект в течение 14 дней на рассмотрение Совета Государственной Думы. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями.

Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он представляет с соответствующим комитетом на рассмотрение Совета Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной сессии.

В случае несоответствия внесенного в Государственную Думу законопроекта требованиям Конституции и Регламента Совет Думы может принять решение о возвращении законопроекта инициатору для выполнения указанных требований. После выполнения этих требований субъект права законодательной инициативы может вновь внести законопроект в Думу.

Раздел VI

Совет Государственной Думы назначает компетентный комитет Думы ответственным по законопроекту и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, в Правительство, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд — по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Совет Государственной Думы, как правило, не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений

изамечаний.

Сучетом предложений ответственного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой.

В случае если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы. Если же альтернативные законопроекты внесены в Думу до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного в Думу ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. После того как Совет Государственной Думы принял решение о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, кроме заключений Правительства, определяются ответственным комитетом

Система органов государственной власти в Российской Федерации

самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Думы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы, но ответственный комитет должен подготовить законопроект к первому чтению в течение трех месяцев, не считая периодов между сессиями.

Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы, представителей соответствующего субъекта права законодательной инициативы, представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает из своего состава докладчика. Он координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании ответственного комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью Председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению ее Совета или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. На основании результатов правовой экспертизы законопроекта правовое управление готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

•соответствует или не соответствует законопроект Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным

Раздел VI

законам, основным отраслевым законодательным актам. Если в заключении устанавливается несоответствие этим актам, то должно быть указано, какому из них не соответствует законопроект и в чем выражается это несоответствие;

•не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта. Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации, как можно устранить противоречия;

•является ли исчерпывающим приведенный перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Если перечень неполный, то следует указать акты, которые в этом перечне должны быть, но отсутствуют.

Заключение правового управления Аппарата Государствен-

ной Думы подписывает начальник управления либо один из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае если дать заключение в установленный срок нет возможности, срок может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению правового управления.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета, на которое могут быть приглашены работники правового управления Аппарата Государственной Думы, осуществлявшие правовую экспертизу.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право изменить по предложению ответственного комитета текст законопроекта или отозвать внесенный им законопроект, подав письменное заявление.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации. С правом совещательного голоса при этом могут присутствовать депутаты, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, а также представители государственных органов, других

Система органов государственной власти в Российской Федерации

организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы, как правило, не позднее, чем за 14 дней до этого. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет представляет:

•проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении;

•заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта;

•заключение правового управления Аппарата Государственной Думы;

•проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.

Для рассмотрения законопроектов Регламент Государствен-

ной Думы, предусмотрел в гл. 13, что рассмотрение Думой законопроектов осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом. После каждого чтения Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный закон и после обсуждения только в первом чтении, а федеральный закон о федеральном бюджете проходит четыре чтения.

При рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости.

По результатам обсуждения Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, илиотклонить законопроект,илипринять закон.Еслипоитогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Думы. Откло-

Раздел VI

ненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается инициатору.

Постановление Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции, причем в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд должны направляться законопроекты по вопросам ведения этих судов (какие это вопросы, пока что остается неясным), а законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней, утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Государственной Думы.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта, таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решений.

Вначале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента в Думе, представители инициатора законопроекта, полномочный представитель Правительства в Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или приглашенных представителей инициатора законопроекта возражения депутатских объединений, депутатов или приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, реко-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

мендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется инициатору законопроекта. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов общего числа депутатов, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения. Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения ее Совета. В этом случае Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем 2/3 голосов общего числа депутатов.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет направляет текст законопроекта и заключение правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, Правительство, депутатам Государственной Думы. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на

Раздел VI

голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Думы, стенограммами ее заседаний, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются ею на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон принимается Думой большинством голосов общего числа депутатов палаты. Закон Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем 2/3 общего числа депутатов. Конституционный Суд в постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 103, ч. 2 и 5 ст. 105, ч. 3 ст. 107, ч. 2 ст. 108,

ч. 3 ст. 117 и ч. 2 ст. 135 Конституции300 истолковал содержащееся в Конституции понятие «общее число депутатов» как число членов палаты, определенное Конституцией. Поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 95 Конституции общее число депутатов Государственной Думы составляет 450, для принятия обычного федерального закона необходимо не менее 226 голосов.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Официальные отзывы Правительства о рассматриваемых Советом Федерации федеральных законах подлежат оглашению или распространению на заседании комитета, комиссии Совета Федерации. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя. Председатель Совета Федерации или его заместитель вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом ответственный комитет.

300Собрание законодательства Российской Федерации от 17 апреля 1995 г.,

№16, ст. 1451.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний по нему направляют их в ответственный комитет.

Установленный 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. Если первый и последний день срока приходятся на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день.

Вотношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя либо соглашается с решением комитета, либо отклоняет его и включает федеральный закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный комментируемой частью 14-дневный срок.

Вслучае если ответственный комитет Совета Федерации в течение 14 дней со дня поступления в Совет Федерации федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению этой палатой, не представил Председателю Совета Федерации заключения по нему, Председатель Совета Федерации или, по его поручению, заместитель Председателя либо включает в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек 14-дневный срок, либо направляет федеральный закон Президенту для подписания и официального опубликования как считающийся одобренным Советом Федерации.

По результатам обсуждения Совет Федерации одобряет принятый Государственной Думой федеральный закон или отклоняет его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов общего

Раздел VI

числа членов Совета Федерации. Решение должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого, как указано выше. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в этот срок, он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, равно как и постановление Совета Федерации об одобрении принятого Думой федерального закона

впятидневный срок направляются в Государственную Думу. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования.

Согласно Регламенту Совета Федерации, для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Думой, так и по инициативе Думы, поддержанной Советом Федерации. Комиссия образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение о создании согласительной комиссии принимается на заседании палаты большинством голосов общего числа ее членов. Члены комиссии и ее сопредседатель от Совета Федерации избираются Советом Федерации и образуют депутацию от Совета Федерации в согласительной комиссии. Членом комиссии от Совета Федерации может быть только член Совета Федерации. Избранными членами согласительной комиссии от Совета Федерации считаются те кандидаты, которые из всех предложенных на заседании палаты кандидатур получили наибольшее число голосов, но не менее половины числа членов Совета Федерации, принявших участие

вголосовании. Постановление Совета Федерации об избрании членов согласительной комиссии и ее сопредседателя от Совета Федерации в срок не более пяти дней направляется в Государственную Думу.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Согласно Регламенту Государственной Думы, федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Думе:

создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает, что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. № 10-П о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции301.

Конституционный Суд в п.1 и 2 сформулировал следующую правовую позицию: под «принятым федеральным законом», по смыслу ч. 1 ст. 107, понимаются:

закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1–4 ст. 105 Конституции; закон, повторно принятый Государственной Думой после отклонения Советом Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 105 Кон-

ституции; закон,одобренныйобеимипалатамиФедеральногоСобрания

после отклонения Президентом в соответствии с ч. 3 ст. 107. Совет Федерации обязан в течение пяти дней направить Пре-

зиденту для подписания и обнародования федеральный закон независимо от того, одобрен он Советом путем голосования или без рассмотрения (молчаливо). Только в том случае, если федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, повторно принят Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции, сама Дума в указанный срок и направляет этот федеральный закон Президенту.

Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции и не рассмотренный палатой в установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации и ст. 104 Регламента 14-дневный срок, на 15-й день со дня поступления федерального закона из Государственной

301Собрание законодательства Российской Федерации от 29 апреля 1996 г.,

№18, ст. 2253.