Гордон Б.Г. Безопасность ядерных объектов

Законы – основные документы в законодательной системе. В зависимости от существующих в государстве правовых традиций они могут быть ограничены общими правовыми положениями, основными принципами и указаниями для разработки более детальных норм и правил либо включать конкретные процедурные и технические вопросы. Законы не должны содержать детальные нормы и правила, которые могут стать предметом изменения в ближайшее время. Они должны устанавливать компетенцию всех ветвей государственной власти, предусматривать санкции за нарушение законодательства.

Государственные нормативные правовые акты: декреты, постановления, распоряжения главы государства или высшего органа исполнительной власти и др. (Decrees, Orders, Ordinances) издаются правительством или в некоторых государствах – специально уполномоченными (компетентными) органами. Данные документы, как и законы, носят обязательный характер, но содержат большее количество процедурных и технических деталей.

Нормативные правовые акты издаются в виде одного документа, но могут быть изданы и в виде набора документов, перекрывающих различные правовые сферы конкретной области права, установленные соответствующими законами.

Нормативные правовые акты распространяются на:

•распределение компетенции органов исполнительной власти;

•установление и детализацию процедур лицензирования;

•фундаментальные стратегические технические вопросы.

Ведомственные нормативные правовые документы: требования, принципы, критерии, нормы и правила безопасности,

нормы, правила, стандарты. Это руководства для внедрения и детализации законов и нормативных правовых актов. Они должны быть последовательными в деталях и служить практическими рекомендациями для осуществления конкретных видов деятельности.

В различных странах, в зависимости от распределения компетенции, органами государственного регулирования безопасности

181

издаются нормативные документы, устанавливающие общие требования, принципы, критерии, нормы и правила безопасности (Ministerial Letters; Principles, Recommendations and Comments of Authorities; Basic Safety Rules; Safety Regulations). В России к этой группе документов относятся федеральные нормы и правила.

Органами государственного управления и эксплуатирующими организациями также могут издаваться нормативные документы, устанавливающие конкретные пути реализации требований, принципов, критериев, норм и правил безопасности (Norms, Rules, Standards).

Следующая категория документов, строго говоря, не относится к нормативным правовым актам, а содержит рекомендации, пояснения, уточнения и т.п.

Руководства: методические документы, рекомендации

(Guides, Recommendations). Эти документы также издаются органами исполнительной власти и только рекомендуют возможные пути реализации положений, установленных нормативными документами. Они разрабатываются как органами государственного регулирования безопасности, так и организациями, ответственными за управление в области использования атомной энергии.

Распределение информации в иерархической структуре законодательных систем значительно отличается в разных странах, однако в совокупности документы систем составляют единое правовое пространство, включающее необходимую информацию.

При разработке и установлении законодательной системы учитываются такие основные факторы, как научный потенциал, практический опыт, ресурсы, наличие информации, в том числе:

• рекомендации МАГАТЭ (IAEA), Международной комиссии по радиологической защите (ICRP), Агентства по атомной энергии Организации экономического сотрудничества и развития (OECD/NEA), Международной организации по стандартизации (ISO), Международной электрохимической комиссии (IEС), Международной организации труда (ILO) и Всемирной организации здоровья (WUO);

182

•правила, руководства, стандарты и иная информация органов государственного регулирования безопасности других стран

иорганизаций;

•законы и нормативные правовые акты других стран;

•практический опыт применения законодательства;

•научные публикации и результаты исследований.

Схематически структура российского законодательства в целом и, в том числе, в области использования атомной энергии представлена на рис. 11.1, иллюстрирующем иерархию, подчинение низших документов системы высшим. То есть федеральные законы соответствуют международным договорам, документы Президента и Правительства раскрывают и поддерживают нормы законов. Нормативные правовые акты субъектов федерации конкретизируют федеральное законодательство, привязывая его к местной специфике. Документы органов исполнительной власти формируют механизмы исполнения законодательства и содержат конкретные правила его исполнения.

Международныеконвенции

Федеральные законы

Документы Президента и Правительства

Документы субъектов Федерации

Документы федеральных органов исполнительной власти

Рис.11.1. Структура российского законодательства

183

Если рис.11.1 иллюстрирует иерархию, то иератию (священность) системы документов лучше представляет аналогия с планетарной моделью атома: чем ближе к ядру, тем труднее изменить текст (рис.11.2). Легко видеть, что перечисленные категории нормативных правовых актов распределяются по степени инвариантности: чтобы внести изменения в международную конвенцию, нужно согласие стран-участниц, чтобы изменить закон, – согласие обеих ветвей национальной власти. Для изменения постановления Правительства необходимо согласование ведомств и т.д. Документы субъектов федерации в сфере использования атомной энергии не играют определяющую роль и далее рассматриваться не будут.

Рис. 11.2. Схема российского законодательства

Рассмотрим последовательно содержание и важнейшие правовые нормы российского законодательства.

184

11.1.Международные договоры

Вобласти использования атомной энергии действуют девять конвенций, тексты которых можно найти в [32]. В каждой из них предусматривается приведение национального законодательства, процедур и объектов в соответствие с требованиями конвенций.

Вданной книге более подробно рассмотрим три конвенции [6, 7, 61], отметив, что поправки [61] ещё достаточно новы и приняты ограниченным количеством стран. В этих конвенциях установлено, что все органы и организации, участвующие в использовании атомной энергии, разделены на две группы:

•регулирующие безопасность (компетентные) органы, осуществляющие свою деятельность от лица государства;

•эксплуатирующие организации, обеспечивающие безопасность объектов.

Для примера полностью повторим содержание двух статей из [6].

«Статья 7. Законодательная и регулирующая основа

1.Каждая Договаривающаяся сторона создает и поддерживает законодательную и регулирующую основу для обеспечения безопасности ядерных установок.

2.Законодательная и регулирующая основа предусматривает:

1)введение соответствующих национальных требований и регулирующих положений в области безопасности;

2)систему лицензирования в отношении ядерных установок и запрещение эксплуатации ядерной установки без лицензий;

3)систему регулирующего контроля и оценки ядерных уста-

новок в целях проверки соблюдения действующих регулирующих положений и условий лицензий;

4)обеспечение выполнения действующих регулирующих положений и условий лицензий, включая приостановку действия, изменение или аннулирование.

Статья 8. Регулирующий орган

1.Каждая Договаривающаяся сторона учреждает или назначает регулирующий орган, которому поручается реализация зако-

185

нодательной и регулирующей основы, упомянутой в Статье 7, и

который наделяется надлежащими полномочиями, компетенцией и финансовыми и людскими ресурсами, необходимыми для выполнения порученных ему обязанностей.

2. Каждая Договаривающаяся сторона принимает соответст-

вующие меры для обеспечения эффективного разделения функций

регулирующего органа и функций любых других органов или организаций, которые занимаются содействием использованию или использованием ядерной энергии».

В конвенциях [7, 61] имеются соответствующие статьи примерно с таким же содержанием, только в русском переводе [61] речь идет о компетентном, а не регулирующем органе. Проблема заключается в том, что понятие «компетентный орган» уже существует в российском законодательстве, где оно наделено совершенно иным содержанием. Но она решена путём введения в компетенцию Ростехнадзора [37] полномочия по исполнению функции компетентного органа в соответствии с [61].

Помимо приведенных в главах 5 и 11 статей, в конвенции [6] также содержатся статьи со следующими названиями:

•Человеческий фактор;

•Обеспечение качества;

•Оценка и проверка безопасности;

•Радиационная защита;

•Аварийная готовность;

•Выбор площадки;

•Проект и сооружение;

•Эксплуатация.

Вприведенных цитатах содержится ряд важнейших положений

ипринципов:

•специфика безопасности атомных объектов;

•разделение ответственности за безопасность;

•независимость регулирующего органа;

•обязанность государства в реализации этих принципов.

186

Ни в одной области международного права не возлагаются на государство обязательства по созданию специальных органов власти. Но каждое государство, подписавшее конвенцию [6], обязано учредить или назначить национальный регулирующий орган. Это обусловлено специфическим характером ядерной безопасности, отмеченным в главе 1.

Что касается сферы действия конвенций, то следует указать, что [7] содержит требования к обращению с отработавшим ядерным топливом (ОЯТ), с радиоактивными отходами (РАО). Конвенция [61] относится к области физической защиты ядерных материалов (ЯМ) и ядерных установок (ЯУ), а [6] – к безопасности атомных станций (АС). Строго говоря, некоторые объекты ядерного топливного цикла (ОЯТЦ) и исследовательские ядерные установки (ИЯУ) не подпадают под действие этих конвенций, хотя в странах, имеющих такие производства, регулирование их безопасности осуществляют, как правило, те же регулирующие органы.

Законом [10] установлено, что ответственность за регулирование безопасности несут регулирующие органы. Содержание их деятельности по регулированию безопасности раскрыто в предыдущей главе. Обязанности государств по реализации установленных принципов периодически (пока раз в три года) проверяются на специальных совещаниях стран-участниц каждой конвенции [6, 7]. По-видимому, та же процедура будет установлена и для госу- дарств-участников конвенции [61], когда она будет принята достаточным количеством государств.

11.2.Основные положения Федерального закона «Об использовании атомной энергии»

Нормативные правовые акты регулируют правоотношения, часть которых существует и основывается на практике, а часть – может касаться тех отношений, которые предполагает установить законодатель. Именно эти новые правоотношения наиболее трудно определить, так как никто не знает будущего, «как слово наше отзовется» и как оно повлияет на уже существующее бытие. Понятие

187

правового акта, закона, эволюционировало вместе с развитием общества и в различных культурах понималось по разному: от божественного установления до естественного правила, которое вытекает из социальной деятельности, близкое по смыслу понятию закона в естественных науках.

Не вдаваясь в юридические тонкости и исходя из анализа законотворческой и правоприменительной практики в области использования атомной энергии, можно сформулировать четыре фактора, которые надо учитывать в законотворчестве: воля законодателя,

национальный опыт, международная практика и согласованность всех участников этой деятельности. Под этими идеальны-

ми факторами должна существовать материальная основа в виде

человеческих, финансовых и временных ресурсов.

Всередине 1990-х гг. баланс всех этих факторов привел к созданию Федерального закона [10], важность которого трудно переоценить. Уместно отметить, что в большинстве западных стран подобные законы появились в 1950-е гг., когда освоение атомной энергии в них только начиналось. Разумеется, такое опоздание России, Украины, Казахстана связано с особенностями общественных отношений на постсоветском пространстве.

Закон [10] определил правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, а также специфические полномочия Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, эксплуатирующих организаций. Закон разрабатывался с целевой установкой – соответствовать международным подходам и оказался столь удачным, что позволил Российской Федерации без ратификации принять Конвенцию о ядерной безопасности [6] в полном соответствии

сотечественным законодательством, так как не имел с ней никаких противоречий.

Всложившейся ситуации роль [10] как рамочного основного закона атомной отрасли неуклонно возрастает. В свою очередь, иные законодательные акты в области использования атомной энергии детализируют и развивают отдельные положения этого закона.

Закон разработан в соответствии с действующими законодательными и правовыми актами Российской Федерации, имеющими

188

прямое отношение к использованию атомной энергии. Он не противоречит международным соглашениям и договорам в этой области, в том числе о нераспространении ядерного оружия, в которых участвует Российская Федерация. Закон действует на всей территории нашей страны. В соответствии с Конституцией на его основе субъектами Российской Федерации принимаются законодательные акты для регулирования тех специфических отношений, которые возникают на их территории в связи с использованием атомной энергии.

За время, прошедшее со дня введения в действие этого закона, в него был внесен ряд изменений. Часть из них связана с новыми подходами к содержанию деятельности в атомной отрасли, с изменяющимися правоотношениями организаций-собственников объектов использования атомной энергии и т.п. Часть обусловлена вступлением в силу других федеральных законов, таких как [58–60, 103]. Мы не были бы самими собой, если после вступления в силу этого закона не начали бы искать собственный путь. Привыкшие «бродить босиком по росе», надев цивильную обувь, чувствуют себя неудобно.

C одной стороны, неумение государственного служащего работать в рамках существующего законодательства свидетельствует о его профессиональной непригодности, но с другой, – законы пишут люди, а не боги, то есть они несовершенны по определению. По мере накопления правоприменительной практики проявляются дефекты, несогласованность отдельных норм, противоречия с другими законами, которые следует устранить. Да и жизнь не стоит на месте и требует законодательного оформления. Поэтому существует определенный весьма тонкий субъективный баланс между стремлением к стабильности законов и к их совершенствованию.

Ведь внесение изменений в законодательство по существу есть его нарушение, и единственным критерием, позволяющим отличить нарушение законодательства от его совершенствования, является согласованность, общепризнанность последнего. Казалось бы, с учетом сказанного, изменению законодательства должна предшествовать системная, кропотливая, согласованная работа разных

189

ветвей власти и разных ведомств. Но «скифские степи возможно ль залить рюмками римского права?»

На рис. 11.3 представлена динамика внесения изменений в [10] за 15 лет, отнесенная к различным периодам руководства отраслью.

Рис. 11.3. Динамика внесения изменений в [10]

Заметим, что изменения в данном законе, связанные с ввозом отработавшего ядерного топлива, были подготовлены при Е.О. Адамове. Поэтому еще более виден рост количества изменений за период 2005–2008 гг., внесенных по инициативе Росатома. Данный рисунок также иллюстрирует всего лишь тенденцию. За один 2011

190