Орхусская конвенция

Врезолюции Сторон, подписавших Конвенцию, конкретно выражается признательность НПО за их «активное и конструктивное» участие в разработке Конвенции и рекомендуется и впредь принимать участие в совещании Сторон. Признавая существенную роль, которую будут играть НПО в осуществлении Конвенции, Стороны должны стремиться обеспечить, чтобы требования к НПО были не слишком обременительными или не имели под собой политической мотивировки, и чтобы каждая Сторонам поощряла в рамках своей правовой системы учреждение НПО и их конструктивное участие в делах общества.

Впункте 5 статьи 2 в категорию заинтересованной общественности конкретно включены НПО, уставные цели которых преследуют охрану окружающей среды и которые отвечают «любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством». Содействует та или иная НПО охране окружающей среды или нет, может быть установлено самыми различными способами, например посредством ознакомления с ее уставом, подзаконными актами или деятельностью. «Охрана окружающей среды» может включать цели, соответствующие косвенному определению окружающей среды в пункте 3 статьи 2. Стороны могут установить соответствующие требования к НПО в рамках своего национального законодательства, однако эти требования должны соответствовать принципам Конвенции, таким, как недискриминация и недопущение технических и финансовых препятствий для регистрации. В этих пределах Стороны могут предъявлять требования, основанные на объективных критериях, которые не носят излишне запретительного характера. Например, одна из стран ЕЭК ООН требует, чтобы природоохранные НПО действовали в этой стране в течение трех лет и насчитывали не менее 2 000 членов88. Это требование, касающееся продолжительности действия в данной стране, будет несовместимым с Орхусской конвенцией, поскольку оно нарушает принцип недискриминации, закрепленный в пункте 9 статьи 3. Требования в отношении количества членов также могут считаться по смыслу Конвенции слишком строгими. Аналогичные требования были бы, несомненно, чрезмерно запретительными и в тех странах, где было разрешено учреждать НПО относительно недавно и где они поэтому слабо развиты.

Также целесообразно отметить, что после того, как та или иная НПО выполнила предъявленные требования, она становится представителем «заинтересованной общественности» для всех целей, предусмотренных Конвенцией, и может даже считаться имеющей достаточную заинтересованность, согласно пункту 2 статьи 9. Однако в случае НПО, которые не удовлетворяют таким требованиям ab initio, и в случае отдельных лиц не совсем ясно, будет ли факт простого участия в процедуре, предусматривающей участие общественности, согласно пункту 7 статьи 6 достаточным для того, чтобы считать данное лицо представителем «заинтересованной общественности». В связи с тем, что пункт 2 статьи 9 представляет собой механизм обеспечения прав, предусмотренных статьей 6, вряд ли можно однозначно утверждать, что любое лицо, которое участвует в качестве представителя общественности в слушании или другой процедуре публичного участия, согласно пункту 7 статьи 6, должно иметь возможность пользоваться положениями, регламентирующими доступ к правосудию в пункте 2 статьи 9. В этом случае данное лицо подпадало бы под определение «заинтересованной общественности».

60

Статья 3

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Хотя Орхусская конвенция покоится на трех отдельных столпах – доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию, – нужны еще положения, которые применялись бы к Конвенции в целом. Такие положения – от общих принципов, подлежащих соблюдению в процессе осуществления ее положений, до практических обязательств, которые относятся ко всем трем основным элементам, – можно найти в статье 3.

61

1. Каждая Сторона принимает необходимые законодательные, регламентирующие и другие меры, включая меры по достижению совместимости положений, регламентирующих порядок осуществления положений настоящей Конвенции, касающихся информации, участия общественности и доступа к правосудию, а также надлежащие меры по обеспечению их применения, для создания и поддержания четкой, открытой и согласованной структуры для осуществления положений настоящей Конвенции.

В этом положении, которое строится непосредственно на статье 1, подчеркивается, что Орхусская конвенция предусматривает конкретные практические шаги по достижению достаточно высоких целей. На первый взгляд простое, это положение, тем не менее, фактически включает все обязательства, которые касаются самым непосредственным образом административных и судебных учреждений и практики. Косвенно признавая, что эта задача – сложная и трудная, пункт 1 устанавливает целый ряд элементов, которые должны включаться в любую схему по осуществлению Конвенции.

Средством, которым располагают Стороны для осуществления Конвенции, является «четкая, открытая и согласованная структура». Основным бенефициаром Конвенции является общественность. В соответствии с основными принципами государственного управления, общественность должна быть проинформирована о возможностях участия, а применимые правила должны быть четкими и последовательными. Эта специфическая формулировка Конвенции предполагает, что простого заявления о непосредственной применимости Конвенции недостаточно для выполнения этого обязательства. Она скорее возлагает на Стороны обязательство развивать законодательство, регламентирующее осуществление, и административные правила по созданию этой структуры.

Соответствие этой структуры должно быть предметом особого внимания, поскольку оно непосредственно относится к другому положению в этом пункте, касающемуся «совместимости». Участники переговоров понимали, что обязательства по Конвенции распространяются на многие сферы деятельности, обеспечивая дополнительную увязку различных аспектов государственной администрации, законодательства и практики, которая, возможно, до этого была не видна. Поскольку эти новые дополнительные связи обусловлены Конвенцией и поскольку реализация основных элементов Конвенции предполагает вовлечение в общее дело совершенно разных учреждений и органов, большое внимание должно уделяться обеспечению соответствия в рамках законодательства, регламентирующего осуществление, и гражданской администрации.

62

Например, в соответствии с пунктом 3 статьи 6, процедуры участия общественности должны предусматривать разумные сроки для всех этапов участия общественности. Зачастую в конкретном процессе участия общественности какой-либо представитель общественности может пожелать запросить экологическую информацию у государственного органа согласно статье 4. Эта информация может быть исключительно важной для участия данного лица и поэтому может также оказаться необходимой для обеспечения эффективного участия общественности. Таким образом, при установлении периодов времени для проработки уведомления и соответствующей информации, содержащейся в документации по планируемой деятельности, и для подготовки замечаний на публичных слушаниях или в других случаях, необходимо учитывать возможность того, что в адрес государственных органов может поступить запрос на получение дополнительной информации. Периоды времени, относящиеся к участию общественности, должны быть такими, чтобы этого времени было, как минимум, достаточно для получения ответа на запрос о предоставлении информации в обычном порядке. И все же, если запрос о предоставлении информации предполагает увеличение сроков или в запрашиваемых данных отказано на основании исключений, предусмотренных статьей 4, то в этом случае могут быть задержки. Такие возможные накладки предполагают необходимость придания процедурам участия общественности, согласно статье 6, достаточной гибкости, например, предусмотрев, что представитель общественности, который полагает, что его запрос на получение информации, касающейся данной процедуры участия общественности, необоснованно отклонен, или же ответ на него задерживается, может потребовать продлить процедуру участия общественности до вынесения решения по поданной им жалобе.

И, наконец, в этом положении обращается внимание на обеспечение соблюдения. Естественно, обеспечение соблюдения связано с доступом к правосудию, поскольку именно на нем покоится вся структура Конвенции. Однако вопреки тому, что доступ к правосудию может рассматриваться как средство обеспечения соблюдения всей Конвенции, фактически даже положения, регламентирующие доступ к правосудию, нуждаются в механизмах обеспечения их соблюдения. В пункте 1 четко подчеркивается связь между наличием четкой, открытой и согласованной структуры для осуществления Конвенции и ее надлежащим соблюдением. Это предполагает, что даже хорошо развитые законодательные или нормативные системы начнут ухудшаться, если они не будут постоянно поддерживаться

спомощью механизмов обеспечения соблюдения.

2.Каждая Сторона стремится обеспечить, чтобы должностные лица и государственные органы оказывали общественности помощь и обеспечивали ей ориентацию в получении доступа к информации, в облегчении ее участия в процессе принятия решений и в получении доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Это положение соответствует принципу, изложенному в восьмом пункте преамбулы, в котором признается, что для осуществления гражданами своих прав, предусмотренных в Конвенции, им может потребоваться помощь. Эта формулировка встречается в некоторых инструментах по правам человека. В этой связи при определении объема помощи и

63

ориентации для общественности может быть полезно ознакомиться с материалами, относящимися к правам человека, такими, как рекомендации Совета Европы. Во многих странах ЕЭК ООН общественность относительно неопытна в использовании инструментов доступа к информации, участия общественности и доступа к правосудию, предусмотренных Конвенцией. В таких странах, возможно, было бы целесообразным расширить различными способами возможности общественности в этом плане. Поскольку должностные лица находятся на государственной службе, естественно допустить, что они могут содействовать более активному использованию общественностью этих инструментов, предоставляя ей необходимую информацию, обеспечивая ориентацию и поощряя ее иным образом. Если прочитать это положение вместе со следующим пунктом, то будет видно, что предоставление информации само по себе недостаточно. Этот пункт касается экологического просвещения и повышения информированности, в особенности по основным вопросам Конвенции. Пункт 2 можно толковать лишь как выходящий за рамки общего обязательства, ориентированного на информацию, которое содержится в пункте 3 и предписывает более тесные формы содействия со стороны государственных органов, которым приходится решать специфические потребности представителей общественности в каждом конкретном случае.

Если некоторые органы могут заявить, что они не обязаны помогать общественности критиковать их, то это мнение не учитывает выгоды от участия общественности и предполагает наличие антагонизма между государственными органами и общественностью, которого зачастую просто нет. Если согласиться с базовой посылкой о том, что более свободный доступ к информации и более активная общественность может помочь государственным органам в выполнении их функций, то тогда смысл, заложенный в данном положении Конвенции, становится четким. Государственные органы должны быть прямо заинтересованы в том, чтобы помочь общественности в осуществлении их прав, поскольку в этом случае можно ожидать положительных результатов, как с точки зрения уровня, так и духа сотрудничества.

Слово «стремиться» нисколько не смягчает это обязательство – это лишь признание того, что с концептуальной точки зрения Сторона не может обеспечить такое положение, при котором должностные лица и органы оказывали бы помощь и обеспечивали ориентацию, поскольку вопрос о том, оказывают ли отдельные должностные лица фактическую помощь и обеспечивают ли они фактическую ориентацию в данном конкретном случае, субъективен. В этих обстоятельствах слова «стремится обеспечить» следует толковать как требование к Сторонам принять решительные меры по обеспечению того, чтобы должностные лица и органы оказывали упомянутую помощь. Стороны должны предусмотреть средства для оказания такой помощи и соответствующие возможности для официальных лиц и государственных органов. Они должны поощрять должностных лиц и государственные органы делать эту работу в рамках официальной политики и мер по созданию потенциала. Если в качестве примера взять электронную информацию, то легкий доступ к средствам поиска данных в системе Интернет может помочь общественности в расширении доступа к информации. Однако там, где у общественности нет широкого доступа к Интернету, власти должны рассмотреть возможность создания открытых центров справочной природоохранной информации в удобных местах.

64

Пункт 2 статьи 3 не налагает на Стороны прямого обязательства по назначению специальных должностных лиц для оказания общественности помощи на этапе поиска требуемой информации и на других этапах участия, хотя это явилось бы эффективным способом его осуществления. Практически есть два варианта выполнения этого требования: один через посредство специальных лиц отвечающих за связь, второй – посредством возложения обязательств на должностных лиц, которым поручен данный вопрос, оказывать помощь тем, кто желает принять участие. В связи с правами на доступ к информации в пункте 2 b) ii) и iii) статьи 5 как раз и предусмотрены эти два варианта практических мер по обеспечению доступа общественности к экологической информации.

Оба решения имеют свои преимущества и недостатки как для государственных органов, так и для общественности. Лицо, которое конкретно отвечает за связь, может совершенствовать свои навыки, знания и опыт, которые помогут ему более эффективно работать с представителями общественности.

3. Каждая Сторона способствует экологическому просвещению и повышению уровня информированности общественности о проблемах окружающей среды, особенно в отношении получения доступа к информации, участия в процессе принятия решений и получения доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

В пункте 3 признается, что экологическое просвещение и повышение информированности – это важная основа, на которой покоятся основные элементы Конвенции. Далее в нем говорится о расширении возможностей общественности, но используемая здесь концепция отличается от концепции, принятой в пункте 2. Данный пункт начинается общим обязательством способствовать экологическому просвещению и повышению уровня информированности общественности. Он соответствует ряду нестрогих обязательств и заявлений, которые встречаются в положениях различных международных инструментов, включая Стокгольмскую декларацию, принцип 19, Рамочную конвенцию Организации Объединенных Наций об изменении климата (Нью-Йорк, 1992 год), статья 6 а) i), Конвенцию о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 год), статья 13, Конвенцию по борьбе с опустыниванием (Париж, 1994 год), статья 19, и Повестку дня на XXI век и другие соглашения. Орхусская конвенция поднимает статус этой цели до международной правовой нормы, имеющей обязательную силу. Кроме того, помимо кодификации общего обязательства Сторон способствовать экологическому просвещению и повышению информированности, в пункте 3 статьи 3 особо подчеркивается необходимость расширения возможностей общественности в вопросах, которые рассматриваются в Конвенции.

Этот пункт отчасти касается общего экологического просвещения и повышения уровня информированности и отчасти распространения метаинформации (информации об источниках и использовании информации) по основным темам Конвенции. По существу, базовые экологические знания являются необходимым элементом создания потенциала в области участия общественности.

65

Между экологическим просвещением и повышением информированности также можно провести черту. Если экологическое просвещение предусматривает общее просвещение на всех уровнях, то повышение экологической информированности является более специализированным и зачастую может использоваться для изменения отношения к окружающей среде.

4. Каждая Сторона обеспечивает надлежащее признание объединений, организаций или групп, способствующих охране окружающей среды, и оказывает им соответствующую поддержку и обеспечивает соответствие своей национальной правовой системы этому обязательству.

Признание ассоциаций, организаций или групп и оказание им поддержки – вопросы, которые проходят красной нитью через всю Конвенцию. Например, в статьях 2.5, 6 и 9.2 формируется в целом особый статус природоохранных НПО в Конвенции. В соответствии с этим специальным статусом, признается, что такие НПО призваны играть важную роль в осуществлении Конвенции. Однако эффективное использование этого статуса зависит не только от положений Конвенции, но и от более общих вопросов, таких, как законодательство, регламентирующее регистрацию, уровень налогов, ограничение на деятельность и т.д. Второе, связанное с этим положение, содержится в статье 9.5, в которой говорится о создании соответствующих механизмов оказания помощи в целях устранения или уменьшения финансовых или иных препятствий для доступа к правосудию. В этом плане Конвенция соответствует многочисленным природоохранным инструментам и инструментам в области прав человека, которые признают важность вклада со стороны правительства в поддержку гражданского общества в целях обеспечения сбалансированного представительства различных интересов в обществе.

В качестве предварительного шага Стороны должны обеспечить, чтобы их внутренняя правовая система предусматривала возможность утверждения и регистрации ассоциаций и НПО. Такие ассоциации могут принимать различные формы, в том числе некоммерческих акционерных обществ, благотворительных фондов и обществ взаимопомощи. Одной из категорий таких ассоциаций являются НПО, созданные с конкретной целью охраны окружающей среды. Этот вид НПО иногда называют «природоохранными гражданскими организациями». Кроме того, способствовать охране окружающей среды могут и другие НПО, которые, по всей очевидности, созданы в других целях (например, по вопросам здоровья и безопасности). Даже НПО, созданные в целях продвижения интересов конкретной профессии, например ученых, специализирующихся по вопросам экологии, могут в какой-то мере способствовать охране окружающей среды. Хотя в Конвенции конкретно говорится об «ассоциациях, организациях или группах, способствующих охране окружающей среды», в законах, регламентирующих учреждение и регистрацию организаций, никаких различий в этом плане, как правило, не делается. Если некоторые страны ЕЭК ООН встречаются с проблемами, когда отдельные лица злоупотребляют законом, создавая фиктивные фонды, которые прикрывают частный бизнес, то Стороны должны обеспечить, чтобы меры, принятые в порядке борьбы с такой противозаконной деятельностью, не препятствовали созданию законных НПО.

66

Включение слова «групп» имеет целью обеспечить такое положение, при котором технические требования, такие, как регистрация, не препятствовали бы признанию и поддержке объединенных групп населения, которые способствуют охране окружающей среды. Во многих случаях группы организуются по конкретным вопросам на низовом уровне. В этих случаях регистрация такой организации в качестве официальной «постоянной» организации может оказаться ненужной. Вместе с тем уровень поддержки и признания может варьироваться в зависимости от зарегистрированных организаций и специальных групп. Например, Эстония конкретно предусматривает признание незарегистрированных групп в своих нормативных актах. В этой стране ассоциация лиц, включая ассоциацию, которая не является юридическим лицом, имеет право обжалования в административном суде в интересах своих членов или других лиц, если в ее учредительном документе, в статьях, касающихся ассоциаций, или в соответствующем законе такое право предоставляется89.

Надлежащее признание таких ассоциаций, организаций и групп, помимо возможности удовлетворения правовых предписаний, касающихся их наличия, может также предполагать признание некоторых полномочий и прав. Например, в соответствии со статьей 18 Луганской конвенции: «Любое объединение или фонд, цель которого, согласно его уставу, заключается в охране окружающей среды и который удовлетворяет любым дополнительным условиям внутреннего права Стороны, в которой представлена просьба, может в любое время потребовать:

•чтобы опасная деятельность, которая противозаконна и несет в себе серьезную угрозу ущерба окружающей среде, была запрещена;

•чтобы производителю работ было предписано принять меры по предотвращению происшествий или ущерба;

•чтобы производителю работ было предписано принять меры после происшествия по предотвращению ущерба; или

•чтобы производителю работ было предписано принять меры по восстановлению прежнего состояния».

Соответствующая правительственная поддержка таких ассоциаций, организаций и групп может принимать различные формы. Поддержка может быть прямой или косвенной. Прямая поддержка может быть оказана конкретной группе или организации в ее деятельности, причем это может быть сделано по линии соответствующего проекта или в виде общей поддержки данной деятельности. В некоторых странах ЕЭК ООН существенные финансовые субсидии или пожертвования на поддержку деятельности природоохранных гражданских организаций, как правило, не производятся. Другие страны страдают от нехватки финансовых ресурсов и не горят желанием оказывать такую поддержку, поскольку она может быть неправильно истолкована как своего рода политическая поддержка. Если конкретные механизмы оказания поддержки не предписаны,

67

то тогда данная Сторона, как представляется, должна, как минимум, обеспечить такую правовую систему, которая позволит правительству оказывать поддержку в соответствующих случаях ассоциациям, организациям или группам.

Косвенная поддержка может предполагать введение в действие общих правил, регламентирующих налоговые льготы (например, освобождение некоторых благотворительных организаций от уплаты определенных налогов), финансовые льготы, стимулирующие пожертвования (такие, как налоговые скидки) или положения об освобождении от сборов. Эти правила обычно встречаются в законодательстве, регламентирующем деятельность некоммерческих организаций. В этом случае положения не должны носить дискриминационный характер. Кроме того, в качестве поддержки могут рассматриваться процедурные правила, которые предоставляют природоохранным гражданским организациям, например, преимущества, когда они участвуют в качестве стороны разбирательства по отдельным делам. К тому же правила доступа к правосудию должны предусматривать, в соответствии с пунктом 5 статьи 9, устранение или уменьшение финансовых или иных препятствий.

5.Положения настоящей Конвенции не затрагивают право какой-либо Стороны продолжать осуществлять или вводить меры, предусматривающие более широкий доступ к информации, более активное участие общественности в процессе принятия решений и более широкий доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, чем это предусмотрено в настоящей Конвенции.

6.Настоящая Конвенция не требует какого-либо ослабления существующих прав на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Пункты 5 и 6 статьи 3, взятые вместе, относятся к числу важнейших положений Конвенции, устанавливающих, что Конвенция – это «минимум, а не максимум». Стороны вправе в любое время предоставить более широкий доступ к информации, более широкое участие общественности в процессе принятия решений и более широкий доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, чем это предусмотрено в Конвенции, и при этом от них не требуется ослаблять существующие права. Это означает, что Конвенция содержит требования, которые Стороны должны удовлетворять как минимум, с целью обеспечить основу эффективного доступа к информации, участия общественности в процессе принятия решений и доступа к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Эти пункты сформулированы таким образом с целью учесть тот факт, что страны будут выполнять обязательства по Конвенции в рамках соответствующих правовых систем. Поскольку эти системы будут предметом того или иного толкования, пункты 5 и 6 статьи 3 уже формируют это толкование, ограничивая различия между Конвенцией и законами, регламентирующими ее осуществление, «односторонним» толкованием – в направлении более широких прав и гарантий на благо общественности. Конвенция закладывает базу будущего развития, на основе которой Стороны смогут в дальнейшем поднять уровень

68

принятых международных стандартов с учетом опыта применения более жестких стандартов на национальном уровнем. Тем не менее правовое воздействие Конвенции не должно приводить к автоматической подмене предшествующих законов или политики по данному вопросу, если эти предшествующие законы или политика более благоприятны для общественности. Здесь важно иметь в виду интересы, выраженные некоторыми государствами в ходе переговоров, которые и обусловили эту конкретную формулировку пунктов 5 и 6 статьи 3.

Всилу особого характера Орхусской конвенции по сравнению с традиционными международными соглашениями, ориентированными на командный стиль исполнения, для обеспечения того, чтобы Конвенция давала Сторонам возможность продвижения вперед в регулируемых ею областях, к решению этой задачи пришлось подойти по-другому. Как следствие, Сторонам на переговорах было трудной найти правильную формулировку. Они столкнулись со своего рода конституционной неувязкой, которая могла подорвать устои Конвенции. Речь идет о хорошо известной тенденции, в соответствии с которой при разработке международных соглашений необходимо принимать во внимание национальные различия, для того чтобы переговоры могли привести к определению наименьшего общего знаменателя. Таким образом, встретившаяся проблема заключалась в том, чтобы избежать возможности фактического ослабления некоторых прав и уровня охраны в ряде восточноевропейских стран. Это могло бы произойти в том случае, если бы ратификация Конвенции привела к замене предшествующего национального законодательства по данному вопросу – реальная возможность, существующая в некоторых конституционных системах. Это обусловило бы очевидные трудности при установлении максимальных пределов на основе критерия наименьшего общего знаменателя.

Вконвенциях ЕЭК ООН, принятых ранее, используется следующая формулировка для обозначения того, что страны могут предусматривать более высокий уровень охраны, чем тот, который предусмотрен в данной Конвенции:

«Положения настоящей Конвенции не затрагивают право Сторон индивидуально или совместно утверждать и осуществлять более строгие меры, чем те, которые предусмотрены в настоящей Конвенции»90.

Использование слова «строгий» подходит тогда, когда целью Конвенции является возложение на Стороны обязательства принимать меры по охране и ограничивать или регулировать поведение, однако в случае Конвенции, относящейся к созданию учреждений, процедур и структур по облегчению деятельности общественности, такой подход куда более проблематичен91. Разработанная в итоге формулировка имела целью уточнить, что предшествующие права или положения, благоприятствующие доступу к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступу к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, не могут быть автоматически ослаблены Конвенцией, и, кроме того, что Стороны вправе в своем собственном национальном законодательстве и практике предусматривать такой уровень охраны и такие права, которые превышают уровень охраны и права, предусмотренные в Конвенции.

69