makroikonomika

Бюджетно(налоговая политика

В зависимости от соотношения доходов и расходов бюджет может быть сбаланси- рованным, когда расходы равняются доходам. Сбалансированность бюджета, как уже говорилось выше, выступает одним из принципов бюджетной системы РФ.

Дефицит бюджета – это превышение расходов над доходами. Профицит – это превышение доходов над расходами бюджета. Начиная с 2002 года, бюджет РФ формируется с профицитом.

Государственный долг – это обязательства, возникающие из государствен- ных или муниципальных займов (заимствований), а также принятых на себя государством гарантий по обязательствам третьих лиц или обязательств

Определение третьих лиц.

Под обслуживанием государственного долга понимается сумма выплат процен-

тов по нему, а также частичное погашение основной суммы долга.

Внешний долг составляют долговые обязательства перед физическими и юриди- ческими лицами, иностранными государствами и международными организациями, вы- раженные в иностранной валюте. Внутренний долг – это долговые обязательства, выра- женные в национальной валюте.

11.3. Дискреционная бюджетно-налоговая политика

Дискреционная бюджетно-налоговая политика представляет собой созна-

тельные, целенаправленные мероприятия правительства по изменению госу- дарственных расходов, налогов и сальдо государственного бюджета в целях воздействия на объем национального производства, экономический рост, за-

Определение нятость и динамику цен.

При проведении указанной политики правительство воздействует как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. В рамках кейнсианского подхода должно учиты- ваться действие трех мультипликаторов: налогового, государственных расходов и сбаланси- рованного бюджета. В рамках теории предложения учитывается «эффект Лаффера» (см. ниже).

Мультипликатор государственных расходов отражает изменения в националь-

ном производстве в результате динамики государственных расходов. Он показывает кратность прироста объема национального производства при увеличении государствен- ных расходов на единицу и определяется по формуле:

MPC – предельная склонность к потреблению;

MPS – предельная склонность к сбережению.

181

Макроэкономическая теория: Макроэкономика

Действие этого мультипликатора отображается на графике кейнсианского креста (рис. 11.1). Если государственные расходы увеличиваются на ∆G, то кривая планируемых расходов сдвигается вверх на эту же величину, точка равновесия перемещается из поло- жения А в положение В, а равновесный объем производства возрастает от Y1 до Y2 на ве- личину ∆ Y, определяемую из уравнения:

Рис. 11.1. Влияние увеличения государственных

расходов на выпуск продукции

Таким образом, при проведении экспансионистской бюджетно-налоговой полити- ки с целью оживления экономики и увеличения объема производства, государство долж- но увеличивать свои расходы. И, наоборот, в условиях перегрева экономики государство может использовать в качестве рестрикционной меры снижение государственных расходов.

Изменение суммы налогов Т также оказывает мультипликационное воздействие на равновесный уровень дохода, однако, более мягкое, т. к. налоговый мультипликатор по своей величине меньше мультипликатора государственных расходов. Он рассчитывается

и показывает отношение изменения объема национального производства к вызвавшему его изменению налогов, или кратность изменения Y при изменении налогов на единицу.

Изменение совокупного дохода может быть подсчитано по формуле:

Для оживления экономики государство должно снижать налоги, а для ее охлажде- ния – увеличивать. Действие налогового мультипликатора отражено на рис.11.2.

182

Бюджетно(налоговая политика

E

E1=Y1 E2=Y2 Y (доход, выпуск)

Рис. 11.2. Влияние снижения налогов на выпуск продукции

Если при увеличении государственных расходов правительство стремится сохра- нить сбалансированность бюджета и для этого увеличивает величину налоговых поступ- лений, т. е. когда величины государственных расходов и налоговых поступлений изме- няются в одном направлении, то возникает эффект мультипликатора сбалансирован- ного бюджета. Действие этого мультипликатора состоит в следующем: при возрастании государственных расходов и налоговых поступлений на одну и ту же величину (∆G = ∆T), равновесный объем производства возрастает на ту же самую величину (т. е. ∆Y = ∆G = ∆T).

Допустим, правительство для покрытия дополнительных государственных расходов ужесточило налоговую политику, повысив налоговые ставки. В результате осуществления этих мер и государственные расходы, и налоговые поступления в бюджет возросли на 100 тыс. руб. Предельная склонность к потреблению составляет 0,8. Нужно определить вели- чину изменения равновесного объема производства, вызванного указанными действиями правительства. Рассчитаем мультипликаторы государственных расходов и налогов:

mg = ∆∆GY = 1 − MPC1 = MPS1 = 01,2 = 5 , mt = ∆∆YT =1−−MPCMPC= −00,2,8 =−4.

В этом случае прирост Y за счет роста государственных расходов составит:

∆Yg = mg ×∆G = 5 ×100 = 500

Снижение Y в результате роста налогов окажется равным:

∆Y = mt ×∆T = (−4)×100 = −400

Тогда общее изменение объема национального производства составит:

∆Y = ∆Yg + ∆Yt = 500 −400 =100 , то есть ту же самую величину, что и первона-

чальный прирост государственных расходов и налогов.

Этот вывод получил название «теоремы Хаавельмо» по имени сформулировавше- го его норвежского ученого Трюгге Хаавельмо (р. 1911), лауреата Нобелевской премии по экономике 1989 г.

Действие мультипликатора сбалансированного бюджета связано с тем, что муль- типликативный эффект от роста налогов слабее, чем от увеличения государственных расходов. Поэтому налоговая политика относится к мерам косвенного воздействия на ве-

183

Макроэкономическая теория: Макроэкономика

личину ВВП, в то время как рост государственных расходов является рычагом прямого действия. Данное различие является определяющим при выборе инструментов бюджет- но-налоговой политики: для преодоления циклического спада в экономике увеличивают- ся государственные расходы (это дает сильный стимулирующий эффект), а для сдержи- вания инфляционного подъема возрастают налоги (что является относительно мягкой ограничительной мерой).

Сторонники «теории предложения» считают важнейшим фактором экономиче- ского роста понижение налоговых ставок. Американский профессор Артур Лаффер (р. 1941), участвовавший в 1980-е годы в разработке стабилизационной программы прези- дента Р. Рейгана, сформулировал так называемый «эффект Лаффера», графически изо- бражаемый в виде «кривой Лаффера».

Кривая Лаффера показывает зависимость суммы налоговых поступлений в бюд- жет от уровня налоговой ставки. При налоговой ставке, равной нулю, государство не по- лучит налоговых поступлений. При увеличении налоговой ставки до 50%, сумма налого- вых поступлений в бюджет будет увеличиваться, а при дальнейшем росте ставок – уменьшаться. Это происходит оттого, что снижаются стимулы к предпринимательской деятельности (так как большую часть заработанного дохода предприниматели и населе- ние должны перечислить в государственный бюджет). Это, в свою очередь, приводит к банкротству товаропроизводителей, свертыванию ими предпринимательской деятельно- сти либо уводу ее «в тень». При налоговой ставке в 100% экономическая деятельность полностью прекратится. Кривая Лаффера изображена на рис. 11.3.

Вопрос о кривой Лаффера является предметом дискуссий. На практике эффект Лаффера не принес ожидаемых результатов. Предположения, что снижение налогов вы- зовет в длительной перспективе рост сбережений, инвестиций и занятости в американ- ской экономике, не подтвердились. Кроме того, весьма трудно определить, на какой сто- роне кривой находится экономика в данный момент.

Нужно отметить, что дискреционная бюджетно-налоговая политика имеет серьез- ные недостатки, связанные с тем, что изменение размеров и структуры государственных расходов, а также ставок налогообложения предполагает длительное обсуждение в пар- ламенте, подвержено лоббированию.

t

100%

50%

Т

0

Доходы государственного бюджета

Рис. 11.3. Кривая Лаффера

184

Бюджетно(налоговая политика

11.4. Автоматическая фискальная политика

Автоматическая фискальная политика позволяет относительно смягчить про-

блему длительных временных лагов. Она предполагает изменение величин го- сударственных расходов, налоговых поступлений и сальдо государственного бюджета в ходе циклических колебаний экономики без принятия специальных решений. В этом случае изменения параметров бюджетно-налоговой политики

возникают автоматически вследствие действия встроенных стабилизаторов.

Встроенный (автоматический) стабилизатор – это экономический механизм, по-

зволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства.

Главными встроенными стабилизаторами являются:

•прогрессивное налогообложение;

•государственные трансферты (прежде всего пособия по безработице).

Механизм действия автоматических стабилизаторов экономики представлен на рис. 11.4.

На графике видно, что в фазе циклического подъема (Y2 > Yo) кривая налоговых поступлений (или доходов бюджета) располагается выше кривой государственных расхо- дов, так как налоговые поступления при прогрессивной ставке налога автоматически увеличиваются с ростом доходов. В то же время в связи с ростом занятости уменьшаются расходы государства на выплату пособий по безработице и бедности. Следовательно, возникает и накапливается профицит бюджета, который правительство обычно «замо- раживает», направляет в резерв в целях снижения уровня инфляции, сопровождающей, как правило, рост экономики.

В фазе циклического спада (Y1 < Y0), наоборот, кривая государственных расходов располагается выше кривой государственных доходов (налоговых поступлений), по- скольку с уменьшением доходов населения снижаются налоговые поступления в бюджет. В то же время растут расходы государства на выплаты пособий по безработице и бедности. Это приводит к возникновению бюджетного дефицита, посредством которого стимулируется совокупный спрос, активизируется экономическая деятельность населе- ния и вызывается последующий рост ВВП.

T,G

T

профицит

G

G = const

дефицит G

Рис. 11.4. Действие встроенных стабилизаторов

185

Макроэкономическая теория: Макроэкономика

Экономисты положительно оценивают действие встроенных стабилизаторов. Счи- тается, что автоматическая бюджетно-налоговая политика способствовала более плавно- му развитию экономики западных стран после Второй мировой войны. Вместе с тем, встроенные стабилизаторы не устраняют причин циклических колебаний равновесного ВВП вокруг его потенциального уровня, а только ограничивают размах этих колебаний. Поэтому встроенные стабилизаторы экономики, как правило, должны сочетаться с мера- ми дискреционной фискальной политики правительства, нацеленными на обеспечение полной занятости экономических ресурсов. На практике правительства развитых стран проводят комбинированную политику, сочетающую оба метода применения бюджетно- налоговых рычагов.

11.5. Источники финансирования бюджетного дефицита

Циклический характер рыночной экономики не позволяет постоянно поддержи- вать сбалансированность государственного бюджета. При спаде бюджет дефицитен, при подъеме, напротив, возникает профицит. В свою очередь, профицит или дефицит гос- бюджета участвуют в механизме сглаживания циклических колебаний экономики. Чтобы отличить результаты дискреционной бюджетно-налоговой политики от результатов циклических колебаний экономики, рассчитывают бюджет полной занятости, который лежит в основе деления бюджетного дефицита на:

•структурный дефицит – показывающий различие бюджетов при полной и фак- тической занятости. Определяется он как разность между расходами и доходами государства при полной занятости и при фактическом налогообложении.

•циклический дефицит – который оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.

Перед государством встает вопрос покрытия бюджетного дефицита. Имеется не- сколько способов финансирования бюджетного дефицита. Главные из них:

•денежная эмиссия;

•займы у Центрального банка;

•займы в частном секторе и внешние заимствования.

Влияние бюджетных дефицитов на экономику страны во многом определяется

выбранным способом его покрытия.

Эмиссия денег является самым простым и быстрым способом решения проблемы бюджетного дефицита. Большинство стран неоднократно использовали дополнительную эмиссию в этих целях, особенно в период войн или длительных кризисов. Однако такая политика имеет весьма негативные последствия для экономики: возникает неконтроли- руемая инфляция, подрывающая стимулы для долгосрочных инвестиций,, обесценива- ются денежные сбережения населения и предприятий, падает курс национальной валю- ты. В конечном итоге, происходит воспроизводство бюджетного дефицита.

Займы у Центрального банка также являются мерой, вызывающей инфляционное разбухание денежной массы. В настоящее время в большинстве стран существует консти- туционно закрепленная независимость эмиссионного банка от исполнительной и зако- нодательной власти, что не позволяет правительству решать свои проблемы путем вклю- чения печатного станка. В России использование средств Центробанка для финансиро- вания бюджетного дефицита запрещается Бюджетным кодексом. Это объясняется тем, что «вливание» денежных средств Банка России в экономику сопровождается обычно их эмиссией, что способствует росту инфляции.

186

Бюджетно(налоговая политика

Третьим, наиболее надежным способом покрытия дефицита бюджета являются государственные займы в частном секторе и внешние заимствования. Они осуществляют- ся в виде продажи государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов, по- лучения кредитов у банков. При использовании этого метода возникает так называемый «эффект вытеснения», означающий перетягивание из частного сектора средств, которые могли бы использоваться в качестве инвестиций. В конечном итоге и этот способ вызыва- ет развитие инфляционных процессов, сокращение инвестиций в экономику и ограни- чение предложения товаров.

Применявшиеся в России источники финансирования бюджетного дефицита подразделяются на внутренние и внешние.

К внутренним источникам относятся:

•государственныезаймы, осуществляемыепутемвыпускагосударственныхценныхбумаг;

•кредиты, получаемые правительством от кредитных организаций, номинирован- ные в рублях;

•бюджетные ссуды ибюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;

•поступления от продажи государственного имущества (приватизации);

•остатки по государственным запасам и резервам;

•профициты прошлых лет.

Внешние источники финансирования бюджетного дефицита включают:

•государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска го- сударственных ценных бумаг;

•кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, выраженные в иностранной валюте.

Первым методом внутреннего финансирования бюджетного дефицита в РФ вы-

ступал выпуск государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигаций феде- рального займа (ОФЗ). ГКО – это краткосрочные (до 1 года) бескупонные облигации, по которым не выплачивается текущий процентный доход, а дисконт формируется как раз- ница между ценой их размещения (продажи) и ценой погашения (выкупа). ОФЗ – это среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные (от 5 до 30 лет) государственные обяза- тельства, предполагающие выплату фиксированного или переменного купона (процен- та). Этот источник финансирования позволяет быстро и эффективно решать проблемы дефицита бюджета. Однако использование данного метода способствовало накоплению государственного внутреннего долга. Злоупотребление указанным методом может при- вести к дефолту (невозможности платить по долгам) наподобие имевшего место в России в 1998 г. В этом случае правительство гасило долг по «старым» ценным бумагам выпуском новых ГКО, постоянно увеличивая уровень их доходности. В результате ставки процента (включая ставку рефинансирования Банка России) возросли в несколько раз. Правитель- ство оказалось не в состоянии выплачивать доход по новым ставкам, а также своевремен- но выкупать ценные бумаги, что вызвало кризис всей российской финансовой системы.

Эффективность использования второго способа финансирования бюджетного де- фицита зависит от мощности кредитной системы государства. В нашей стране коммерче- ские банки пока не обладают достаточными финансовыми средствами для кредитования правительства. Кроме того, отвлечение кредитных ресурсов на нужды государства сни- жает инвестиционную активность частного сектора.

Бюджетные ссуды и кредиты, получаемые от бюджетов других уровней, не могут выступать значительным источником покрытия бюджетного дефицита на федеральном

187

Макроэкономическая теория: Макроэкономика

уровне в силу дотационности большинства регионов России. Обычной практикой явля- ется передача средств с федерального на более низкие уровни бюджетной системы РФ.

Приватизация государственной собственности может служить важным источни- ком финансирования бюджетного дефицита. Однако следует учитывать, что указанный ресурс постепенно сужается в связи с уменьшением доли государственного имущества.

Наконец, источник внутреннего финансирования дефицита госбюджета возникает в том случае, если бюджет предыдущего года был исполнен с профицитом. В нашей стране, как ужеуказывалосьвыше, начинаяс2002 года, формируютсяпрофицитныебюджеты.

Важным внешним источником покрытия бюджетного дефицита может служить выпуск государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте. К ним, например, относятся еврооблигации (ценные бумаги, выраженные в валюте европейских государств), ОГВЗ (облигации государственного валютного займа), ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа) и др.

Следует учитывать, что возможность использования внешних источников финан- сирования бюджетного дефицита во многом связана с политическими факторами. Кроме того, она зависит от общей суммы внешнего долга страны и ее способности платить по «старым» долгам. Для России возможность использования этих источников финансиро- вания бюджетного дефицита во многом исчерпана. Кроме того, новые заимствования за рубежом увеличивают не только основную сумму долга, но и затраты на его обслужива- ние (выплату процентов).

11.6. Государственный долг и способы его погашения

Причинами возникновения государственного долга являются, прежде всего, труд- ные периоды для экономики: военные действия, глубокие и длительные экономические спады, обусловливающие накопление бюджетных дефицитов. Основными негативными последствиями увеличения государственного долга является рост процентных выплат государства, сокращение потребления и сбережения в стране.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, государственным долгом являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, ино- странными государствами, международными организациями и иными субъектами меж- дународного права.

Главной причиной нарастания государственного долга России явилось принятие на себя части внешнего долга СССР, составлявшей 102 млрд. долл. Остальная часть за- должности сформировалась в результате заимствований российского правительства на внешнем и внутреннем рынке, продолжающихся до сегодняшних дней.

Таким образом, государственный долг РФ включает следующие составляющие:

•задолженность по кредитам перед российскими и иностранными банками, ино- странными государствами и международными финансовыми организациями;

•задолженность по бюджетным ссудам и кредитам перед бюджетами других уровней;

•государственные займы в виде государственных ценных бумаг, выраженных в рублях и иностранной валюте;

•задолженность государства перед гражданами по заработной плате, компенсации сбережений, потерянных при переходе к рынку в 1991 году, товарным обязатель- ствам и т. п. (задолженность перед гражданами по компенсации сбережений, дос- тигающая 1/3 ВВП, пока официально не признана государством, а потому не включается в общий размер внутреннего долга);

•сумму выданных государственных гарантий.

188

Бюджетно(налоговая политика

Государственная гарантия – это письменное обязательство государства выпол- нить условия договора, заключенного с третьим лицом (российским или иностранным) за то лицо, которому выдана гарантия в случае его неплатежеспособности. Если сумма га- рантии выражена в рублях, она увеличивает внутренний долг государства, если в ино- странной валюте – внешний долг.

Внутренний долг РФ на 01.01.2006 г. оценивался в 851,2 млрд. руб., внешний – в 76,5 млрд. долл. (или около 2 трлн.руб.)1.

Таблица 11.2

Структура внешнего долга в РФ (на 1 января 2006 г.)2

Оценкагосударственногодолгаосуществляетсяспомощьюследующихпоказателей:

1.Отношение общей величины долга к объему ВВП. В 2005 году по оценкам оно со- ставило в России около 15%.

2.Коэффициент фактического обслуживания долга – отношение величины средств, направляемых на обслуживание долга (частичное погашение долга и выплаты про- центов по нему), к расходам бюджета. Если значение указанного показателя превы- шает 20%, тяжесть долга трактуется как чрезмерно высокая и даже критическая; в нашей стране в последние годы достигнуто приемлемое значение указанного показа- теля – от 10 до 20%.

3.Коэффициент обслуживания внешнего долга – отношение расходов по обслужива- нию внешнего долга к объему экспорта. В нашей стране значение этого коэффици- ента находится на уровне менее10%, что также является приемлемой величиной.

Резервы сокращения государственного долга России включают:

•положительное сальдо текущего платежного баланса;

•иностранные инвестиции и долги иностранных государств нашей стране. Долги перед Россией других государств по размеру приблизительно равны внешнему долгу самой России. У нас 56 должников. Однако наши должники – это, как пра- вило, бедные и беднейшие страны, которые не только не могут регулярно произ- водить выплаты по долгам, но и выступают с просьбами об их реструктуризации;

1РЭО Вестник. − www.ress.ru.

2www.minfin.ru.

189

Макроэкономическая теория: Макроэкономика

•сокращение оттока капиталов из России и возвращение уже вывезенных средств обратно в Россию. Первый путь решения этой задачи – усиление административ- ного контроля за финансовыми потоками. Второй и более предпочтительный путь

– создание благоприятного инвестиционного климата в стране.

Уменьшению государственного долга способствуют также следующие механизмы:

•реструктуризация долга;

•конверсия долга.

Под реструктуризацией долга понимается замена «старых» долговых обяза- тельств новыми с более «мягкими» условиями погашения (более низкие процентные ставки, более длительные сроки уплаты и т. п.), а также частичное списание долга. Ука- занная процедура чаще используется применительно к бедным или беднейшим странам, к которым Россия не относится. Напротив, при вступлении в Парижский клуб в качестве страны-кредитора Россия согласилась со списанием от 70 до 90% задолженности своих должников.

Под конверсией государственного долга понимается обмен долговых обяза- тельств на товарные поставки или акции предприятий (своп). Однако те акции, которые наша страна желала бы передать иностранцам в обмен на долговые обязательства, не все- гда востребованы за рубежом.

План семинарского занятия пo теме 11:

Занятие 1

1. Сущность и виды бюджетно-налоговой (фискальной) политики.

2.Бюджетная система страны: понятие и структура. Государственный бюд- жет и государственные внебюджетные фонды.

3.Основные источники доходов государственного бюджета. Расходы госу- дарственного бюджета. Профицит и дефицит бюджета. Государственный

долг: внутренний и внешний.

Занятие 2

1.Дискреционная фискальная политика. Мультипликатор государственных расходов. Мультипликатор налогов. Мультипликатор сбалансированного бюджета. Кривая Лаффера.

2.Автоматическая фискальная политика. Встроенный (автоматический) стабилизатор.

3.Источники финансирования бюджетного дефицита. Структура и оценка государственного долга.

Для самопроверки темы 11:

• ответить на вопросы:

1.Какие виды бюджетно-налоговой политики существуют?

2.Какова структура бюджетной системы страны?

3.Каковы источники формирования внебюджетных фондов?

190