fat6

К конкретным инструментам управления территориальным развитием, наиболее активно использовавшимся в централизованно планируемой советской экономике в последние два десятилетия существования СССР, можно отнести следующие:

•централизованное утверждение перечней и титульных списков важнейших вновь начинаемых и переходящих строек, представляемых Советами Министров союзных республик;

•лимитирование, нормирование и распределение материальных и топливноэнергетических ресурсов по союзным республикам, экономическим районам, террито- риально-производственным комплексам (в частности, в форме лимитов капитальных вложений и строительно-монтажных работ, перечня фондодержателей по направлениям использования ресурсов, норм расхода и запаса материальных ресурсов и заданий по снижению этих норм);

•директивное перераспределение рабочей силы между республиками, краями, областями, между городской и сельской местностью (в порядке организованного набора и переселения, в виде утверждаемых для Советов Министров союзных республик лимитов численности рабочих и служащих, обязательного распределения молодых специалистов, окончивших дневные высшие и средние специальные учебные заведения, помощи предприятий, учреждений и организаций города колхозам и совхозам в уборке урожая), а также установление нормативов заработной платы;

•миграционные субсидии, предоставляемые гражданам при переезде по организованному набору, общественным призывам партийных и комсомольских органов (на ударные стройки, освоение целинных земель, в регионы создания топливно– энергетических комплексов и т.п.);

•установление районных коэффициентов к заработной плате для рабочих и служащих предприятий и организаций, расположенных в северных и восточных регионах страны, а также в ряде других районов с тяжелыми природно-климатическими условиями и недостаточно обеспеченных кадрами;

•плата за трудовые и природные ресурсы;

•жесткое закрепление межрегиональных транспортных связей (например, прикрепление отделений железных дорог к определенным регионам-поставщикам и регионампотребителям топлива, лесных и строительных материалов, других ресурсов);

•запреты на строительство новых и расширение действующих промышленных предприятий (за исключением необходимых для непосредственного обслуживания населения) по периодически уточняемому списку крупных городов страны;

•установление заданий по выводу из крупных городов в другие пункты промышленных предприятий и отдельных производств, научно-исследовательских и проектных институтов;

•составление и периодическое уточнение перечня малых и средних городов, в которых рекомендуется размещать промышленные предприятия;

•использование прописки и в целом паспортного режима для закрепления трудовых ресурсов в определенных регионах и контроля миграционных процессов;

•определение и уточнение перечня территориально-производственных комплексов союзного значения;

•дотации, выделяемые вышестоящими бюджетами для сбалансированности ниже-

стоящих бюджетов и др. [146; 147; 333; 374; 382, 230−237 и др.]

Многие из указанных выше инструментов использовались и в других странах с централизованно планируемой экономикой, разумеется, в модифицированной форме [148]. Преобладающая часть этих инструментов носит скорее прямой, принудительный,

31

а не косвенный, стимулирующий характер. Более того, те немногие, внешне напоминающие экономические, побудительные методы при более детальном анализе их применения и действия оказываются либо мало имеющими отношение к последним, либо так тесно увязаны с другими директивными средствами, что практически становятся неэффективными. Например, плата за трудовые ресурсы в сочетании с пропиской граждан способствовала снижению мобильности трудовых ресурсов, в то время как в большинстве стран с развитой экономикой высокая мобильность населения рассматривается как один из важных факторов роста его деловой активности, снижения структурной безработицы.

Кроме того, это сочетание, сохранившееся в той или иной менее жесткой форме в некоторых странах с переходной экономикой, имеет не только негативные экономические, но и социальные последствия, поскольку вступает в противоречие с основными положениями Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в 1948 г.: правом каждого свободно передвигаться, выбирать себе место жительства, а также правом на свободный выбор работы [353, 24].

Значительный арсенал средств государственного воздействия на пространственную организацию общества накоплен за почти семидесятилетнюю историю проведения региональной политики в странах с рыночной ориентацией. В зарубежных исследованиях наиболее часто рассматриваются следующие инструменты:

•регионально дифференцированные субсидии и кредиты частным фирмам для стимулирования размещения нового производства в проблемных районах, в том числе капитальные, то есть на приобретение промышленных зданий, машин, оборудования, строительные субсидии, а также на покрытие расходов на рабочую силу, транспортных

иэнергетических затрат, выплату страховых взносов, арендной платы и т.п.);

•субсидии и кредиты действующим и находящимся в бедственном положении предприятиям, расположенным в регионах, которым оказывается помощь;

•предоставление различных налоговых льгот или полное освобождение от отдельных налогов с целью стимулирования размещения производства в регионах приоритетного развития, а также исключение из системы льгот за инвестиции в перенаселенные или перенасыщенные производством районы и т.д.);

•регионально дифференцированное законодательное регулирование норм амортизации основных фондов;

•размещение новых и перемещение существующих государственных (или подконтрольных государству) предприятий, а также правительственных учреждений в проблемные регионы;

•регионально ориентированные государственные субсидии и кредиты для развития малого и среднего предпринимательства, а также создания производственной, социальной и экологической инфраструктуры (например, строительство и оснащение промышленных парков, площадок, зон, энергетических объектов, дорог, аэродромов, портов, мелиорация земель, сооружение объектов в сфере образования, здравоохранения, охраны окружающей среды и т.п.);

•субсидии и кредиты, выделяемые муниципальными и другими местными и региональными органами на указанные в предыдущем пункте цели;

•те же инструменты, используемые различными межгосударственными организациями (например, субсидирование через Европейский фонд регионального развития и другие структурные фонды и финансовые инструменты ЕС региональных программ развития, заявленных странами-членами или представляющих собой инициативу Сообщества);

32

•приватизация государственных предприятий, приобретение акций частных фирм,

атакже другие формы реструктуризации, изменения соотношения доли государственного и частного секторов в экономике определенных регионов;

•государственные субсидии, предоставляемые местным органам власти, в том числе целевые (категориальные, блоковые и т.п.), обусловленные рядом требований (например, долевого участия региональных органов в финансировании национальных программ), а также бесконтрольные, предусматривающие свободное расходование средств по усмотрению местных властей;

•преференциальные схемы по государственным заказам на продукцию и услуги частных фирм, размещенных в депрессивных районах;

•премии за региональную занятость, регионально дифференцированные программы занятости, профессиональной подготовки и переподготовки безработных, жилищного строительства, охраны окружающей среды и т.п.;

•меры, стимулирующие мобильность населения и производства (например, миграционные субсидии или премии для переселенцев или субсидии на перемещение частных компаний, информационные программы для потенциальных мигрантов);

•государственная поддержка агентств и корпораций регионального развития, а также других региональных организаций "самопомощи";

•финансовая помощь и предоставление услуг фирмам, размещаемым в "предпринимательских зонах", а также в "зонах внутренних городов";

•помощь в развитии инновационной деятельности в проблемных регионах (гранты на НИОКР (R&D), субсидии для агентств по распространению инноваций, региональных центров передачи технологий и т.п.);

•разрешения, запреты, лицензии, сертификаты и другие средства прямого контроля строительства производственных объектов и административных зданий (строительные лицензии, сертификаты на промышленное строительство, разрешения на строительство офисов, обязательные уведомления о планируемых инвестициях и т.п.);

•нормирование, рационирование потребления отдельных видов ресурсов (например, строительных материалов);

•принудительные правительственные контракты на поставки в проблемные регио-

ны;

•правовые нормы в области землепользования, охраны окружающей среды и в других сферах [341; 360; 361; 374; 499; 475; 482; 492; 505; 507; 568; 573; 574 и др.].

Кэтому перечню инструментов региональной политики необходимо сделать два замечания. Во-первых, он не исчерпывающий и не может быть таковым, поскольку практически все инструменты государственного регулирования, как будет показано в следующих разделах этой книги, так или иначе воздействуют на региональное развитие. Во-вторых, многие из указанных средств и рычагов тесно взаимосвязаны между собой, могут применяться в комплексе, "в пакете", а также преследовать несколько целей, причем не только регионального характера. Так, Х. Фолмер, отмечая этот факт, справедливо указывает на то, что программы жилищного строительства могут использоваться как для улучшения "социально-размещенческого профиля региона", так и для борьбы с временной безработицей посредством создания новых рабочих мест в жилищном строительстве [435, 27]. Налоговая и кредитная политика очень часто сочетается с разного рода безвозвратными субсидиями.

Следует также отметить, что одни и те же рычаги в разных случаях могут выступать как в качестве поощрительных, так и ограничительных, оказывать прямое и косвенное влияние, действовать как пассивный и активный фактор регионального разви-

33

тия. Например, применявшаяся в Великобритании с 1947 г. до 1982 г. практика выдачи так называемых "сертификатов на промышленное строительство" прямо и активно ограничивала хозяйственную деятельность в определенных правительством регионах и в то же время косвенно стимулировала размещение производства в других частях страны

[372, 322; 492, 27−28].

В.А. Васильевым были обобщены данные об использовании стимулирующих инструментов региональной политики в 18 странах ОЭСР [254, 118−133]. Результаты его исследований показывают, что к концу 70-х гг. наибольшее распространение в этих странах получили следующие рычаги стимулирующего воздействия: инвестиционные премии на промышленные здания (14)1, на машины и оборудование (13); гарантии на ссуду (15); помощь на приобретение земель и промышленных площадок (12); помощь на подготовку рабочей силы (13); займы под льготный процент (14) и под рыночный процент (9); различные налоговые льготы (12), в том числе на инвестиции (11); помощь на строительство промышленных зданий (10); премии на перемещение предприятий и субсидий на их первичное устройство (10). Из всех стран наиболее активно использовали поощрительные инструменты Великобритания, Италия, Норвегия и Финляндия. Наименьший спектр стимулирующих рычагов характерен для региональной политики США и Канады.

Тезис о том, что рыночному механизму в большей мере соответствуют косвенные методы регулирования, в настоящее время вряд ли требует доказательств. Однако это совершенно не означает, что в странах с рыночной экономикой полностью исключается использование других методов управления.

В качестве примера можно привести послевоенный опыт Великобритании, восстановление экономики которой осуществлялось в условиях постепенного отказа от методов прямого контроля, введенных в военное время. В 1946−1948 гг. в Соединенном Королевстве государством контролировались цены приблизительно на половину потребительских товаров. Цены на треть товаров находились под жестким контролем, примерно таков же был удельный вес товаров, на которые устанавливалось нормированное потребление. Импорт, а также распределение промышленных материалов почти полностью контролировались государством (от 82 % импорта топлива до 100 % импорта продукции обрабатывающей промышленности). Однако уже в 1955−1958 гг. директивное управление в указанных сферах было резко ограничено, а в некоторых из них вообще отменено [383, 144−177].

Более или менее широкое использование элементов директивного управления, как в региональном, так и в отраслевом аспектах, было характерно и для других стран с рыночной экономикой на отдельных этапах их развития, в основном в экстремальных ситуациях − в военное или послевоенное время, периоды глубоких кризисов. Однако в нормальных условиях мирной экономики прослеживается устойчивая тенденция к сокращению сферы использования административных методов управления.

Приведенный выше второй перечень показывает, что и в региональной политике ряда стран этой группы действуют либо долгое время использовались инструменты, основанные на административных методах управления (запреты, лицензии, сертификаты и т.п.). Так, в середине 50-х гг. во Франции с целью ограничения дальнейшего развития промышленности в Парижском районе было запрещено создавать без специального разрешения промышленные предприятия в строящихся или существующих помещениях площадью свыше 500 м2 или с численностью занятых на этих предприятиях

1 В круглых скобках указано число стран, в которых применялось то или иное средство.

34

более 50 человек. Разрешение требовалось получить и в случае расширения существующего предприятия более чем на 10 % его площади [44, 8].

Позже меры контроля были распространены и на организации третичной сферы экономики, но в целом они постепенно становились менее жесткими. В конце 70-х годов специальное разрешение требовалось для строительства нового или расширения существующего промышленного предприятия площадью свыше 1,5 тыс. м2, а для офисного − 1 тыс. м2. В середине 80-х годов лимиты были расширены, соответственно до 3 и 2 тыс. м2. В то же время наряду с разрешениями стали применяться одноразовые штрафы за превышение указанных лимитов: от 25 до 150 франков за 1 м2 промышленных помещений и от 100 до 400 франков − офисных. В каждом конкретном случае величина штрафа зависела от удаленности объекта от центра Парижа [573, 54−55].

Административное воздействие на территориальную организацию экономики использовалось также в Нидерландах, Финляндии, Японии и других странах [333, 31; 499, 72].

Существуют самые противоречивые мнения об эффективности административного контроля над размещением производства. Одна группа авторов считает, что прямой контроль над ростом промышленного и иного строительства, а также над процессом миграции населения в основном не оправдан и дает небольшие результаты [44, 8; 496, т. 1, 661]. В частности, утверждается, что практика взимания штрафов, использованная в Париже, лишь увеличила инфляционное давление на экономику столичного региона Франции [572, 55].

В противовес доводам критиков прямого контроля, другая группа регионалистов считает, что успехи политики деконцентрации производства и населения во Франции очевидны: прогнозные наметки сокращения населения и занятости в Парижском районе были перекрыты в 1985 г., соответственно на 30 и 10 %. Кроме того, сам факт введения такого контроля побудил органы управления и инвесторов сесть за один стол и начать переговоры о том, как стимулировать реализацию хотя бы части строительных проектов в других проблемных регионах [333, 30; 573, 55].

Аналогичные аргументы приводятся также исследователями британской практики использования сертификатов на промышленное строительство и разрешений на строительство офисов. В частности, сертификаты, как отмечает Х. Армстронг, оказались "...

полезным средством принуждения компаний налаживать контакт с Министерством торговли и промышленности", ставшим к тому времени основным государственным органом, ответственным за британскую региональную политику [372, 322]. Тем не менее специалисты, которые допускают возможность применения контрольных инструментов, подчеркивают, что последние оправданы лишь в экстремальных ситуациях. И даже в этих случаях региональная политика наиболее эффективна лишь тогда, когда разного рода сертификаты и разрешения не подменяют собой, а действуют бок о бок с инвестиционными субсидиями и другими средствами стимулирующего характера [532, 57−58].

Рассматривая период после Второй мировой войны, можно сделать вывод, что в группе стран с рыночной экономикой в целом прослеживалась тенденция замены административных инструментов регулирования регионального развития финансовобюджетными и кредитными рычагами. Состав последних существенно расширился в 60 − 70-е гг., что позволяет и в настоящее время проводить достаточно гибкую региональную политику. Однако можно согласиться с мнением, что в некоторых конкретных случаях использование косвенных инструментов осуществлялось так активно, жестко и целенаправленно, что по силе воздействия на экономические процессы не уступало прямым административно-правовым рычагам государственного регулирования.

35

Перенос акцента с директивных рычагов в территориальном управлении на инструменты преимущественно стимулирующего, побудительного характера еще более заметен в странах с переходной экономикой. Однако происходящие в этой группе стран изменения пока еще достаточно противоречивы. Эти и некоторые другие процессы более детально рассмотрены на уровне конкретных стран и межгосударственных образований в следующих разделах книги.

36

кой точки зрения признают, что именно в этот период была официально признана необходимость активного участия правительства в решении региональных проблем. Тем не менее начало британской региональной политики они связывают с событиями, имевшими место несколько позже.

Вначале 30-х гг. состояние экономики Великобритании, как и многих других стран, драматически ухудшилось. Как показывают данные таблицы 1, в 1932 г. в Уэльсе уровень безработицы составлял 36,5 % рабочей силы при среднем значении этого показателя по стране 22,1 %. В некоторых менее крупных районах и отдельных городах уровень безработицы в то время достигал 40 % [492, 17].

Вэти годы по поручению правительства было выполнено несколько научных работ, связанных с изучением районов, экономика которых находилась в наиболее тяжелом состоянии. В 1934 г. были опубликованы Доклады об исследовании состояния промышленности в некоторых депрессивных районах, в которых были представлены основные результаты этих работ. В том же году был принят Закон о специальных районах (Special Areas Act). В качестве объектов первоочередного внимания национальных органов были выделены четыре показанные на рисунке 2 региона: Южный Уэльс, Северо-Восточная Англия, Северо-Западная Англия (Западный Камберленд), а также Центральная Шотландия. С принятием этого закона, по сути, была сделана первая серьезная попытка использовать при решении региональных проблем принцип "при-

ближения работы к рабочим" [341, 173; 342, 296].

Источник: [336, 130].

Следует отметить, что методика выделения специальных районов имела ряд недостатков и критиковалась многими специалистами. В перечень этих районов не были включены другие части Великобритании, также имевшие очень высокий уровень безработицы. На многие города (например, Глазго, Ньюкасл и др.), расположенные внутри

38

специальных районов, статус последних не распространялся, несмотря на то что их экономика также находилась в глубоком кризисе и была тесно связана с прилегающими территориями.

Кроме того, комиссары, назначенные проводить региональную политику в соответствии с указанным выше законом (один – в Шотландии и по одному – в Англии и Уэльсе), первоначально были наделены очень ограниченными полномочиями. Они не имели права оказывать помощь частным компаниям, а также брать на себя обязательства по основным программам общественных работ. Для осуществления возложенных на них функций первоначально было выделено всего 2 млн. ф. ст.

39