Шевчук_экономика природопользования

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

Ввиду сложности рассматриваемых вопросов, Минприроды России обратилось с предложением в Правительство Российской Федерации о проведении эксперимента. В соответствии с распоряжением Заместителя Председателя Совета Министров от 07.05.93 № 58-рз с 1993 года в целях совершенствования количественного и качественного учета природных ресурсов, повышения комплексного использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов объектов был начат эксперимент по совершенствованию учета и социально-экономической оценке природ- но-ресурсного потенциала в ряде регионов Российской Федерации. К эксперименту были привлечены Минприроды России, Минсельхоз России, Минтопэнерго России, Роскартография, Росгидромет, Роскомзем, Роскомнедра, Рослесхоз, Роскомрыболовство, Роскомводхоз с участием Минэкономики России, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев и областей.

По согласованию с органами исполнительной власти соответствующих республик в составе Российской Федерации, краев и областей эксперимент должен был быть проведен в республиках Адыгея, Карелия, Коми, Хакасия, Приморском и Ставропольском краях, Белгородской, Ивановской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Ленинградской, Свердловской, Тверской, Ульяновской и Ярославской областях.

Было установлено, что финансирование методических разработок по обеспечению проведения эксперимента в 1993 г. осуществляется за счет средств, предусмотренных на разработку Государственной программы «Экологическая безопасность России», и Федерального экологического фонда, а также за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации, участвующих в проведении эксперимента.

Минприроды России, Минэкономики России с участием заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев и областей, участвующих в проведении эксперимента, поручалось разработать в 1993-1994 гг. проект научно-технической программы «Кадастры природных ресурсов».

В ходе эксперимента планировалось отработать вопросы формирования федеральной системы учета и социально-экономической оценки природных ресурсов на основе комплексных территориальных кадастров природных ресурсов на уровне субъектов Российской Федерации, разработать порядок взаимодействия ведомств природно-ресурсного блока по организации кадастровых работ в регионах, подготовить предложения по формированию соответствующей нормативно-методической и правовой базы.

Необходимость создания комплексных территориальных кадастров природных ресурсов обусловлена проведением экономической реформы и переходом к рыночным отношениям, передачей многих функций управления на региональный уровень, возрастанием роли субъектов Федерации, которое отражено и закреплено в Федеративном договоре и Конституции Российской Федерации.

Поскольку исходной информационной базой для создания комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов, включая вопросы их социально-экономической оценки, должны стать соот-

ГЛАВА 4

ветствующие ресурсные кадастры, планировалось эту работу проводить совместно с Роскомводом, Роскомземом, Роскомрыболовством, Федеральной службой геодезии и картографии России, Федеральной службой лесного хозяйства России, Роскомнедрами, Госкомстатом России и другими ведомствами, уполномоченными вести кадастры и учетно-оценочные работы, а также органами исполнительной власти регионов, заинтересованных в решении данных вопросов. В целях реализации мероприятий по выполнению распоряжения Правительства Российской Федерации и решения коллегии Минприроды России от 12.04.93 приказом Минприроды России от 27 мая 1993 г. № 103 было утверждено Положение о порядке проведения эксперимента по совершенствованию учета и социально-экономической оценке природно-ресурсного потенциала.

Правовой основой разработки КТКПР для проведения эксперимента явились положения законов Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», «О местном самоуправлении», «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», Федеральный договор, законы Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации в части вопросов учета и социально-экономической оценки природных ресурсов (объектов) и ведения кадастровых работ.

В результате эксперимента намечалось решить следующие задачи: - разработать и принять на региональном уровне нормативные акты,

определяющие порядок обеспечения информацией о природно-ресурс- ном потенциале региона и формирования комплексных территориальных кадастров природных ресурсов (объектов) республики в составе Российской Федерации, края, области, автономного образования;

- отработать организационный механизм формирования и ведения комплексных кадастров природных ресурсов (объектов) на единой государственной топографо-геодезической и картографической основе, представленной в цифровой и графической форме;

-обеспечить решение научно-методических задач формирования комплексных территориальных кадастров;

-подготовить нормативно-методические документы по инвентаризации природных ресурсов (объектов) на территории республик, краев и

областей Российской Федерации в целом; - разработать систему нормативно-методической документации по

ведению КТКПР для экспериментальных регионов, определить органи- зационно-правовой механизм, нормативно-методическую базу и систему показателей для формирования федерального комплексного кадастра природно-ресурсного потенциала.

Организационное обеспечение эксперимента осуществлялось Минприроды России и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с привлечением министерств и ведомств природно-ресурсного блока и других заинтересованных организаций.

Научно-методическое обеспечение эксперимента (разработка методических основ, схем, программ работ по составлению КТКПР, системы показателей, методических, инструктивных материалов и программного

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

обеспечения) осуществлялось Минприроды России и научными подразделениями министерства: НИЦ «Кадастр», НПП «Кадастр», НИЦ «Экологическая безопасность», ГИПЭ.

На органы государственного управления территорий, участвующих в эксперименте, было возложено непосредственное методическое руководство:

-подготовкой и реализацией порядка проведения эксперимента в регионе;

-разработкой и выбором перечня показателей оценки природно-ре-

сурсного потенциала;

-выбором методических принципов формирования и расчета показателей КТКПР для региона;

-выделением первоочередных по значимости природных ресурсов (объектов) для включения в КТКПР.

Топографо-геодезической КТКПР были определены государственные

топографические карты, крупномасштабные планы, данные о пространственном положении объектов, созданные в единой государственной системе координат и времени.

Унификацию топографо-геодезической основы, системы классификации и кодирования, структур представления информации о местности, а также цифровое картографическое (геоинформационное) обеспечение КТКПР и банков данных о природно-ресурсном потенциале осуществляли подразделения Федеральной службы геодезии и картографии России.

Для координации работ при Минприроды России была создана рабочая группа из представителей заинтересованных министерств, ведомств и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в эксперименте.

Создание совершенной системы рационального природопользования на региональном уровне должно опираться на развитую научно-обосно- ванную нормативную базу, которая в настоящее время только начинает формироваться. Последнее требует большого объема научных исследований в широкой области, накопления необходимой базы, которая в дальнейшем может быть формализована и занесена в банк данных как часть территориальной информационной системы. Выполнение научно-иссле- довательских работ по широкому кругу вопросов предполагалось осуществить в рамках Федеральной научно-технической программы «Экологическая безопасность России». Но эта программа не охватывала многих вопросов кадастровой тематики, поэтому Минприроды России планировало в ходе эксперимента разработать проект научно-технической программы «Кадастры природных ресурсов». Программа должна была обеспечить решение таких первоочередных задач, как создание правового, организационно-методического механизма взаимодействия кадастров разных видов природных ресурсов; проведение инвентаризации природных ресурсов; разработка структуры фактического наполнения кадастров по разным территориальным уровням; формирование перечня показателей, регулирующих природопользование при различных формах соб-

ГЛАВА 4

ственности на природные ресурсы и объекты; программное обеспечение и другие вопросы.

Комплексный территориальный кадастр природных ресурсов представляет собой банк территориально-организованных данных о природ- но-ресурсном потенциале конкретной территории и об экологической ситуации (в заданный момент времени). В сочетании с другими базами данных и с автоматизированной системой сопоставления этих данных и экспертных систем для принятия необходимых управленческих решений в сфере природопользования (формы пользования, установление платы, налоги и т.п.) он образует единую территориальную информационную систему.

Исходя из функций, выполняемых КТКПР, его структуру можно представить в виде следующих условных блоков.

1. Блок количественной и качественной оценки, в котором показаны натурально-вещественный состав каждого природного ресурса и его количество по соответствующим категориям качества, а также динамика использования ресурса по контурам.

2.Блок адресно-правовой. В нем размещается информация о структуре размещения ресурсов, статусе и о субъектах владения, распоряжения и пользования природным ресурсом (объектом).

3.Блок оценки состояния окружающей среды, в котором показана ди-

намика экологической обстановки внутри региона, ее связь с использованием природных ресурсов, а также качественных и количественных параметров состояния различных природных ресурсов, другими словами, показаны экологические ограничители использования каждого природного ресурса.

4. Блок экономической оценки, отражающей место и роль природного ресурса (объекта) в системе производственной деятельности и являющейся базой для определения платы за пользование природным ресурсом и других экономических регуляторов.

5. Сводный блок социально-экономической оценки природно-ресур- сного потенциала территории с критериями выбора вариантов его использования и формирования сценариев развития экологической ситуации в зависимости от выбранных вариантов.

Целесообразно также предусмотреть возможность применения в сводном блоке показателей из кадастра отходов и вторичного сырья, который, по-видимому, следует вести самостоятельно для каждой территории на основе отраслевых данных.

Дальнейшее преобразование информации КТКПР должно определяться задачами комплексного управления природопользованием в регионе, независимо от функций, выполняемых отраслевыми кадастрами. Например, многоцелевые кадастры в ряде развитых стран выполняют функции информационного обеспечения для регионального и городского планирования, налогообложения землевладельцев и пользователей, перераспределения прав собственности на землю и другие объекты, мониторинга использования природных ресурсов.

Главной организационной проблемой при формировании КТКПР является правовое обеспечение получения и распространения необходи-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

мой информации отраслевых кадастров. Поэтому соответствующий порядок сбора, хранения, передачи и использования информации о природных ресурсах (объектах) должен утверждаться законодательным актом или постановлением Правительства. Другой проблемой является приведение показателей различных отраслевых кадастров к сопоставимому виду и техническая унификация сбора информации.

Поскольку существующие кадастры не охватывают все природные ресурсы, необходимо ускорить создание баз данных по следующим видам ресурсов (объектов): ресурсам растительного и животного мира (расширение кадастров охотничьих, рыбных ресурсов и создание новых кадастров), рекреационных территорий (объектов), заповедных территорий (объектов и ресурсов), особо ценных природных ресурсов федерального и территориального значения. Возможно создание также кадастров природных объектов населенных пунктов и производственных зон.

Ведение комплексных территориальных кадастров природных ресурсов должно осуществляться на технически оснащенной информационной базе данных. Исходная информация о природных ресурсах, получаемая от организаций, переносится на машинные носители. Кроме того, территориальная ориентация кадастровых работ требует значительного расширения применения аэрокосмической и геодезико-картографичес- кой информации.

Система геоинформационных технологий, разрабатываемая организациями Федеральной службы геодезии и картографии, позволяет использовать современные ГИС-технологии для создания комплексных территориальных кадастров природных ресурсов. Существуют наработки региональных организаций, позволяющие адаптировать кадастровую информацию к требованиям ГИС-технологий.

В целях облегчения и ускорения информационного обмена между территориальными кадастрами и отраслевыми кадастрами природных ресурсов возможно формирование в ряде регионов единых центров информации о природных ресурсах (объектах) или же (как вариант) межрегиональных кадастровых центров, получающих, обрабатывающих, обновляющих, обменивающих и представляющих органам власти и управления и другим пользователям необходимые материалы. Эти центры следует объединить в единую распределенную вычислительную сеть с помощью модемной связи и интернета.

Учитывая, что комплексный подход необходим как для управления природопользованием на конкретной территории, так и для решения задач по охране окружающей природной среды, общее руководство этими центрами должно осуществлять Министерство природных ресурсов Российской Федерации, в функции которого входит обеспечение координации вопросов природно-ресурсного блока в сфере изучения, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Взаимодействие КТКПР с отраслевыми кадастрами природных ресурсов не является односторонним процессом. С помощью комплексного территориального кадастра природных ресурсов и объектов природ- но-эксплуатирующая отрасль получает более полную, если не исчерпывающую, информацию об участке территории, предполагаемом

ГЛАВА 4

для ведения хозяйственной деятельности, которая необходима для проектирования, а также для получения лицензии на природопользование и для снижения экологического риска при планировании производственной деятельности. Существенен и тот факт, что объединяя интересы отраслей и территорий, система КТКПР становится фактором смягчения и разрешения противоречий между федеральными и региональными органами управления.

Кроме того, ведение КТКПР будет иметь для государства экономический эффект, так как:

1.Затраты по ведению КТКПР ложатся большей частью на местные,

ане на федеральный, бюджеты;

2.Информация КТКПР позволяет выбрать экономически наиболее

эффективный вариант использования природно-ресурсного потенциала и проведения природоохранных мероприятий, что положительно скажется на поступлении налоговых платежей ресурсного характера;

3.Пользование информацией КТКПР будет способствовать развитию внутреннего, межрегионального рынка, что является мощным фактором стабилизации экономики;

4.Позволит сконцентрировать финансовые средства для решения неотложных задач в области природопользования и охраны окружающей среды как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Идея комплексных территориальных кадастров природных ресурсов была рассмотрена в ходе парламентских слушаний Комитетом по экологии и Комитетом по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы 22.03.94 и поддержана как приоритетная федеральная задача, с поручением подготовить законопроект «Об учете природных ресурсов и ведении комплексных территориальных кадастров». Однако на уровне федеральных ведомств, отвечающих за разные природные ресурсы, эта задача встретила серьезное сопротивление, поэтому данный законопроект не был подготовлен.

В 1993-1994 годы были подготовлены и приняты ряд правительственных документов, которые определили необходимость совершенствования законодательной базы системы кадастрового учета. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1993 г. № 160 «О плане действий Совета Министров - Правительства Российской Федерации по реализации экономической реформы в 1993г.» (п.45 Плана мероприятий) Минприроды России было поручено совместно с Минсельхозом России, Минтопэнерго России, Госкомсанэпиднадзором России подготовить положение о порядке ведения кадастров природных ресурсов.

На заседании Совета Министров - Правительства Российской Федерации 2 ноября 1993 г. был принят План действий Совета Министров - Правительства Российской Федерации на 1993-1994 гг. по реализации первого этапа программы «Развитие реформ и стабилизация российской экономики». Согласно пункту 3.22 этого плана в 1994 году Роскоминформ совместно с другими ведомствами, включая Минприроды России, разработал и представил в Правительство Российской Федерации проект Указа Президента Российской Федерации «О создании единой систе-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

мы ведения государственных кадастров Российской Федерации». Однако этот Указ так и не был подписан. Таким образом, необходимая правовая база формирования системы комплексных территориальных кадастров на федеральном уровне пока еще не создана.

Органы государственного управления и природоохранные органы ряда субъектов Федерации официально подтвердили свою заинтересованность в проведении эксперимента и приступили к формированию территориальных межведомственных органов для реализации целей и задач эксперимента. При этом работа была организована в основном за счет местных источников финансирования.

В связи с тем, что дополнительно целый ряд регионов выразил заинтересованность в участии в эксперименте, решением Совета Министров - Правительства Российской Федерации № ЮЯ-П9-29359 от 14 августа 1993 года Минприроды России делегированы полномочия по включению регионов в состав участников вышеуказанного эксперимента. Руководствуясь этим решением, Минприроды России по ходатайству органов государственного управления регионов, расширило состав участников эксперимента до 31.

В ряде регионов (Иркутская, Ленинградская, Ярославская, Калужская области, Красноярский край) были образованы специальные кадастровые центры: НИЦ «Кадастр» (г.Иркутск), НПП «Кадастр» (г.Ярославль), которые являются самостоятельными хозрасчетными центрами. ГНИЦ «Природопользования и экологической безопасности» Ленинградской области был создан при Правительстве Ленинградской области, кадастровый центр в Калужской области был образован при областном комитете охраны природы, а в Красноярском крае кадастровый центр был создан на основе филиала «Госцентра Природа» Роскартографии. В Вологодской области кадастровые работы в рамках эксперимента велись Департаментом природопользования администрации области. Создавались межведомственные группы из представителей территориальных органов ресурсных ведомств и администрации для координации работ и обмена соответствующей информацией на региональном уровне.

Региональные кадастровые центры совместно с областными и районными службами ресурсных территориальных органов изучали вопросы комплексного использования природных ресурсов территории, разрабатывали необходимые нормативно-методические документы, вели подготовку кадров. Для решения последней задачи в Ярославском государственном пединституте был создан спецфакультет. В Ленинградской области организован программно-аппаратный комплекс для формирования КТКПР, велись работы по созданию электронных природно-ресурсных карт, созданию и наполнению банка данных о природно-ресурсном потенциале области. В Ярославской области были разработаны природноресурсные ведомости и проводилось их заполнение на региональном и районном уровнях в целях повышения эффективности налогообложения ресурсопользователей.

Финансирование мероприятий по реализации эксперимента осуществлялось, в основном, за счет бюджетных и внебюджетных средств ме-

ГЛАВА 4

стных органов власти. Так, в 1994 г. на эти цели в различных регионах было выделено от 10 до 300 млн.руб.

Вопросы хода эксперимента рассматривались на двух заседаниях Коллегии Минприроды России – 12.04.93 и 21.02.94 , на которых были одобрены проекты документов: «Положения об эксперименте по совершенствованию учета и социально-экономической оценке природно-ре- сурсного потенциала», проект Постановления Правительства Российской Федерации «О формировании комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов» и федеральной научно-техничес- кой программы «Кадастры природных ресурсов», а также отмечен положительный опыт Ленинградского ГНИЦ «Природопользования и экологической безопасности» и Ярославского НПП «Кадастр» по организации эксперимента.

Для конкретизации задач и усиления организационной работы на местах, решения методических вопросов Минприроды России в 1993-1994 гг. провело с представителями регионов ряд совещаний (Ярославль, Псков - 1993 г., Тула, Москва - 1994 г.), на которых были рассмотрены вопросы хода эксперимента и первые практические результаты.

По результатам анализа работ в 1994 г. в целях научно-методического обеспечения эксперимента Минприроды России с участием специалистов ведомств эколого-ресурсного блока подготовлены, опубликованы и разосланы участникам эксперимента «Временные методические рекомендации по формированию и ведению комплексных территориальных кадастров природных ресурсов» в 2 частях, обеспечивающие методическую поддержку и координацию действий участников эксперимента на региональном уровне на начальном этапе работ.

Подготовлен проект научно-технической программы «Кадастры природных ресурсов», который был согласован рядом министерств и ведомств. Целью программы является решение ряда научно-методических, организационных и финансовых задач по разработке интегральных оценок природно-ресурсного потенциала территорий, необходимого норма- тивно-правового обеспечения для использования кадастровой информации при управлении природопользованием, критериев и алгоритмов принятия решений на основе КТКПР, разработка и внедрение организационного механизма, а также программно-аппаратных комплексов для формирования и ведения КТКПР. Однако проект программы «Кадастры природных ресурсов» не нашел поддержки при его согласовании в министерствах и ведомствах.

Развитие эксперимента и реализация научно-технической программы «Кадастры природных ресурсов» планировалось осуществлять в рамках пилотных проектов на отдельных территориях. Реализация пилотных проектов могла позволить разработать программно-аппаратные комплексы и использовать их для решения управленческих задач в сфере природопользования.

В течение 1993 - 1994 гг. проделана значительная работа по реализации начального этапа эксперимента. В рамках эксперимента была разработана система показателей и структура баз данных по видам природных ресурсов в составе КТКПР, подготовлено прикладное программное обес-

«ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ»

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА)

печение для региональных органов государственного управления в части комплексной информации о природно-ресурсном потенциале, разработаны природно-ресурсные ведомости, которые используются в ряде регионов с целью совершенствования учета природных ресурсов и налогообложения в сфере природопользования. Но сложность проблемы, а также практическое отсутствие финансирования из федерального бюджета, не позволило решить все задачи. В частности, не были разработаны научно-методические подходы к интегральным оценкам природноресурсного потенциала территорий; не созданы макеты КТКПР районного и регионального уровней; не подготовлено необходимое норматив- но-правовое обеспечение для использования кадастровой информации при управлении природопользованием на уровне территорий; не разработаны критерии и алгоритмы принятия решений на основе КТКПР.

Органы государственного управления ряда регионов Российской Федерации обратились в Правительство Российской Федерации и в Минприроды России с предложениями о продлении эксперимента по совершенствованию учета и социально-экономической оценке природно-ре- сурсного потенциала. Для решения всех перечисленных выше задач срок эксперимента был продлен до 1998 года.

Детальное изложение и анализ этого вопроса представлены в книге «Учет и социально-экономическая оценка природных ресурсов» (М.:, НУМЦ Минприроды России 1996), которая была подготовлена специалистами ведомств природно-ресурсного блока.

Дальнейшая работа в направлении отработки социально-экономичес- кой оценки природных ресурсов возможна при новом взгляде на проблему комплексного управления природопользованием на территории, новом понимании места МПР России и других ведомств природно-ресур- ного блока в вопросе управления природопользованием. Комплексные кадастры природных ресурсов могли бы стать основой для принятия хозяйственных и иных решений, а также осуществления координации ведомств природно-ресурсного блока. При этом информационная база по отдельным природным ресурсам, которая десятилетиями создавалась различными ведомствами, в том числе по месторождениям полезных ископаемых, по земельным ресурсам, по лесным и иным ресурсам, была бы востребована для формирования комплексных территориальных кадастров природных ресурсов.

Проблема комплексного управления природопользованием обостряется, поскольку в последние годы резко возросла роль в этом вопросе субъектов Российской Федерации. По ряду федеральных законов территориям даны большие права в части владения, распоряжения и управления природными ресурсами, в том числе по сбору и расходованию средств от платы за использование природных ресурсов, однако многие вопросы не отработаны в правовом аспекте, и поэтому на сегодня отсутствует организационная схема, которая действительно давала бы эффективный инструмент управления природными ресурсами на уровне субъекта Российской Федерации.

Относительно перспективы, связанной с использованием информационных ресурсов, информационной базы для принятия управленческих