Система бюджетної "матрьошки" зосереджує владу на вершині фіскальної піраміди й сприяє суб'єктивному та непрозорому процесу ухвалення рішень

У межах існуючої радянської системи бюджетний про­цес і міжбюджетні зв'язки спираються на традиційну модель бюджетної "матрьошки". Як перший крок у послідовному бюджетному процесі Міністерство фінансів України готує проект державного бюджету, а також .прогнозні показники консолідованого бюджету і подає законодавцям пропозиції щодо розподілу бюджетних ресурсів між державним та обла­сними бюджетами. Дотепер обласні бюджети формувалися за рахунок суперечливого поєднання розщеплених податків та дотацій із державного бюджету, при чому з часом розщеплення поступилися місцем 100-відсотковому закріплен­ню окремих податків, як-от прибуткового податку з грома­дян, за певними видами бюджетів.

Обсяги і дотацій, і відрахувань визначалися в ході на­пружених політичних торгів між областями та Міністер­ством фінансів України. Області подавали свої видаткові ви­моги чи потреби, розраховуючи на основі існуючої мережі необхідні видатки для фінансування бюджетних установ, а також обґрунтовували свої потреби для надання пільг виз­наченим законом категоріям населення. Внаслідок скоро­чення виробництва після здобуття Україною незалежності та відповідного скорочення доходної бази розрив між потреба­ми областей та можливістю їхнього фінансового покриття дедалі збільшувався. Засобом урегулювання різниці між не­обхідними ресурсами та доступними доходами стали домо­вленості між областями та Міністерством фінансів України. За умов цілковитої непрозорості найважливіші фіскальні рішення, що впливали на місцеві бюджети (загальні видатки, доходи та обсяг дотацій), ухвалювали на верхівці між-бюджетної ієрархії.

Після того, як до обласних бюджетів доводився обсяг їхніх доходів, вони, у свою чергу, мали розподілити цю суму між своїм власним бюджетом та бюджетами міст і районів у їхньому підпорядкуванні. В такий самий непрозорий спосіб області намагалися збалансувати всі ці бюджети, залишаючи багатим містам відносно малі частки податкових надходжень і використовуючи вилучені доходи для фінансування своїх власних бюджетних потреб та трансфертів менш забезпече­ним бюджетам. Райони також збалансовували свої бюджети та бюджети підпорядкованих їм міст, сіл і селищ, удаючись до такого самого поєднання розщеплених податків та трансфертів.

Примітною рисою цієї системи "бюджету в бюджеті" була і залишається значна фіскальна сваволя. Політична та економічна влада зосереджувалися в руках урядових органів вищого рівня, що давало їм широкі можливості використо­вувати цю владу для "винагородження друзів та покарання ворогів". Чіткі та об'єктивні правила визначення бюджетних повноважень видавалися неможливими. Втім, вимога їх запровадження все більше лунала у резолюціях нарад пред­ставників органів місцевого самоврядування.

За відсутності Бюджетного кодексу бюджетні рішення постійно змінювались

Частково цим загальним кліматом облаштування оборудок, породжених системою "матрьошки", пояснюється те, що новітня фіскальна історія України позначена значною бюджетною турбулентністю. Майже щороку після здобуття незалежності з'являлася нова схема розщеплення податків і трансфертних платежів. До 1997 р. надходження від ПДВ розщеплювались у різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами. Мінливість податкового розщеплен­ня демонструють також податки на прибутки, сплачувані громадянами та підприємствами. У 1997-1998 рр. надход­ження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевих бюджетів. Але 1999 р. ці джерела податкових надходжень знову були розподілені між державним та обласними бюд­жетами. У 2000 р. прибутковий податок з громадян зарахо­вується повністю до місцевих бюджетів, а податок на прибу­ток підприємств став цілковито джерелом доходів державного бюджету.

З іншого боку, відсутність чіткого визначення, "хто за що відповідає" в частині видатків, позначалася й на відпові­дальності за виконання різних завдань. Із здобуттям Україною незалежності уряд дедалі більшою мірою перекла­дав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Аргумент про необхідність зробити соціальний захист прерогативою ор­ганів місцевого самоврядування звучить непереконливо, особливо, коли обсяг пільг та їх призначення визначаються на державному рівні. Видатки на соціальний захист постійно коливаються, а місцеві бюджети позбавлені системи гнучких джерел доходів, щоб відповідно реагувати на ці коливання. Більш того, територіальні громади, які відчувають найго-стрішу потребу в забезпеченні соціального захисту населен­ня, виявляються найменш фінансове спроможними її задо­вольнити.

Бюджетна непевність, пов'язана з нестабільними пото­ками доходів та мінливими видатковими зобов'язаннями, унеможливлює виконання органами місцевого самовряду­вання завдання ефективно планувати й виконувати свої бюд­жети. Одним із показників цього несприятливого впливу є те, що основна сума заборгованості по видатках зосереджена саме на місцевому рівні. Не дивно, що заборгованість у ви­датках місцевих бюджетів досягла свого піку передусім у га­лузі соціального захисту.