2.2 Международно-правовое регулирование сотрудничества правоохранительных органов в борьбе с преступностью и его эффективность

Данный параграф посвящен комплексному анализу антикриминального межгосударственного взаимодействия стран АТР в контексте и в связи с иными формами сотрудничества, развивающимися на соответствующем пространстве.

Наиболее крупные интеграционные объединения в Азиатско-Тихоокеанском регион, такие как Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН); Азиатско-Тихоокеанский форум экономического сотрудничества (АТЭС); Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и др., в настоящее время стремятся к универсализации в своей деятельности и созданию международно-правовых основ взаимодействия в самых различных сферах, включая борьбу с преступностью.

Если рассматривать все направления международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе в целом, то их можно объединить в четыре основные группы: экономическое сотрудничество; военное и военно-техническое сотрудничество; научно-техническое сотрудничество; сотрудничество в области охраны окружающей среды; сотрудничество в борьбе с преступностью. Учитывая количество международных экономических организаций, действующих в рассматриваемом регионе, можно смело утверждать, что на современном этапе экономическое сотрудничество является для Азиатско-Тихоокеанского региона основным и самым приоритетным направлением.

Вместе с тем, осуществление экономического сотрудничества в регионе осуществляется в настоящее время не само по себе, в отрыве от иных направлений, а параллельно. При этом такое развитие связано с необходимостью обеспечивать устойчивый экономический рост в регионе, защищать экономические интересы всех участников, создавать системы экономической безопасности, включая противодействие криминальным проявлениям, способным нанести ущерб нормальным экономическим отношениям между странами.¹ Анализ показывает, что Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество выступает не только основным направлением межгосударственного взаимодействия в регионе, но и вызывает необходимость развития иных направлений, которые часто рассматриваются в качестве комплиментарных по отношению к решению общих экономических задач.

В настоящее время Российская Федерация активно развивает Азиатско-Тихоокеанское направление в двустороннем сотрудничестве по борьбе с преступностью. Россия заключила со странами региона более двадцати межправительственных соглашений в данной области, и также более двадцати договоров имеют межведомственный статус.² В последнем случае наиболее активными правоохранительными органами России являются Министерство внутренних дел и Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков.

Вместе с тем, наиболее общей тенденцией последних лет становится стремление РФ перенести часть обязательств по двусторонним соглашениям в области борьбы с преступности на субрегиональный, и даже региональный уровень. Такая ситуация, в частности, прослеживается на примере Шанхайской организации сотрудничества, в рамках которой в последние годы получили региональную институализацию формы борьбы с отдельными видами преступлений, которые ранее были предметом двусторонних соглашений России со странами региона.

В Токио 30 января 2001 года прошла Конференция по проблемам борьбы с транснациональной организованной преступностью в АТР.

Трехдневная Конференция по проблемам борьбы с транснациональной организованной преступностью в Азиатско-Тихоокеанском Регионе была организована совместно Министерством Иностранных дел и Главным полицейским управлением Японии.¹

Эта конференция явилась первым международным форумом, посвященным проблемам борьбы с транснациональной преступностью в АТР. На ней главное внимание было уделено обсуждению проблем международного сотрудничества в борьбе с организованной преступностью, включая контрабанду оружия и наркотиков, а также борьбу с региональной киберпреступностью.

В форуме принимали участие около 250 представителей полицейских и других правоохранительных служб 30 стран и территорий Азиатско-Тихоокеанского региона.²

Так в настоящее время одной из наиболее важных и нормативно урегулированных сторон сотрудничества стран АСЕАН в борьбе с преступностью является сфера противодействия террористическим проявлениям в регионе. Примером служит подписанный 13 января 2007 г. в ходе саммита АСЕАН Пакт по сотрудничеству в борьбе с нелегальной транспортировкой оружия и передвижениями террористов в регионе (ASEAN Convention on Counter Terrorism).³

Подписанный пакт, прежде всего, обязывает страны Ассоциации делиться друг с другом соответствующей информацией. Кроме того, предусматривается целый ряд мер организационно-правового характера, направленных на упрощение процедур экстрадиции подозреваемых в нелегальной торговле оружием между странами АСЕАН.

Следует отметить, что страны АСЕАН, помимо разработки документов, направленных на борьбу с отдельными видами преступлений большое внимание уделяет созданию в своих рамках институциональных международных структур специализированного характера.

Так, на 24-ой Генеральной ассамблеи Межпарламентской организации стран-членов Ассоциации стран Юго-Восточной Азии в сентябре 2003 г. создать региональный Центр АСЕАН по борьбе с международной преступностью.¹ Помимо Центра АСЕАН по борьбе с международной преступностью, в рамках Ассоциации действует и другой орган полицейского сотрудничества – АСЕАНАПОЛ. Это азиатский аналог другой международной организации – Интерпола.

Структура, принципы и механизм деятельности АСЕАНОПОЛа почти копируют аналогичные параметры Международной организации уголовной полиции. Как международная организация, АСЕАНОПОЛ действует на основании Устава, принятого в 1981 г., определяющего цели, задачи, структуру и компетенцию органов, условия членства, права и обязанности членов.

В настоящее время сотрудничество АСЕАН в борьбе с преступностью с третьими странами складывается в основном на внедоговорной основе. Основу такой деятельности составляют решения глав государств и правительств, принимаемые на соответствующих саммитах. Эти решения не имеют статуса международных соглашений, а оформляются в виде так называемого «Итогового документа» или совместных деклараций. «Итоговые документы» нередко порождают правовые последствия для государств, поскольку устанавливают их обязательства и сроки выполнения таковых.

Российская Федерация, в соответствии со статусом полномасштабного партнера-наблюдателя АСЕАН, с 2001 года активно участвует в механизмах данной организации по противодействию преступности. Так, в настоящее время сформирован и функционирует институт Старших должностных лиц по транснациональной преступности. Формат деятельности данного института предполагает, что сторона самостоятельно определяют полномочных представителей для осуществления встреч, а повестка дня каждого из заседаний определяется предварительными консультациями сторон.

С российской стороны в настоящее время уполномоченным ведомством по взаимодействию с АСЕАН в рассматриваемом формате выступает Министерство внутренних дел России, однако в состав делегаций на переговорах включаются представители других правоохранительных органов России – в зависимости от характера повестки дня конкретного совещания.

Также как и Ассоциацией стран Юго-Восточной Азии, форумом АТЭС международный терроризм рассматривается как одна из главных угроз достижению целей, которые ставятся перед организацией. В 2002 году АТЭС приступил к практическим действиям, направленным на борьбу с терроризмом и организованной преступностью, в связи с чем было принято Заявления лидеров организации и Программа действий на период до 2015 г.¹ В заявлении отмечается, что все действия стран АТЭС по противодействию терроризму основываются на приверженности универсальным нормам международного права, и в частности на резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 1373.²

Вместе с тем отмечается, что страны, входящие в организацию отказываются от разработки и принятия формализованных договорных актов по борьбе с такого рода преступлениями в рамках самой организации. Выполнение приятой программы должно быть обеспечено разработкой и принятием двусторонних соглашений между отдельными странами, однако такие соглашения «не должны противоречить общей Программе действий и приниматься с учетом интересов других членов Форума…».³

В Заявлении лидеров стран АТЭС 2002 г. также подчеркивается, что к 2015 году все страны региона должны на практике включиться в механизмы ООН по противодействию терроризму и организованной преступности, и в частности, подписать и ратифицировать Конвенцию ООН о борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г. Следовательно, документы АТЭС по вопросам борьбы с преступностью, и в частности с международным терроризмом, призваны служить ориентиром странам в разработке двусторонней и субрегиональной международно-правовой базы.

С формально-юридической точки зрения, деятельность Форума АТЭС по противодействию преступности не облечена в правовую форму, поскольку отсутствуют обязывающие документы. Но следует отметить, что отказ от заключения таких документов по любым областям сотрудничества – это общий постулат Форума, который был закреплен в Сеульской декларации 1991 года – неофициальном Уставе АТЭС. Следовательно, объединение заранее исключило традиционную правовую форму для регулирования собственных отношений.

Выполнение Плана действий по противодействию терроризму и организованной преступности на пространствах АТЭС в 2004 году было дополнено созданием при организации специальной контрольной структуры, призванной следить за реализацией взятых АТЭС обязательств в данной области. Речь идет о Рабочей группе экспертов по борьбе с терроризмом и транснациональной преступностью. Этот орган формируется из представителей участников в ранге заместителей министров иностранных дел или национальных ведомств безопасности и действует на постоянной основе, собираясь на совещания один раз в полгода.

Среди основных функций данной институциональной структуры в рамках АТЭС является мониторинг ситуации с выполнением участниками своих обязательств (в частности, по срокам), выявления причин, препятствующих такому выполнению, а также составление по итогам мониторинга доклада для представления очередному саммиту глав стран АТЭС.

Региональное взаимодействие по борьбе с преступностью, осуществляемое в рамках Шанхайской организации сотрудничества (ШОС)» отражает особенности межгосударственного антикриминального взаимодействия, осуществляемого на правовой базе одной из крупнейших организаций региона – ШОС.

В настоящее время договорная практика является основной формой сотрудничества государств ШОС в борьбе с преступностью. Вместе с тем, такая практика охватывает довольно узкий круг направлений межгосударственного взаимодействия: борьба с международным терроризмом и экстремизмом, борьба с незаконным оборотом наркотиков, борьба с нелегальной миграцией.

Вместе с тем, деятельность ШОС по борьбе с преступностью не ограничивается разработкой и принятием конвенций. В 2002 г. в рамках организации была создана Региональная антитеррористическая структура (РАТС). Основными задачами и функциями РАТС являются:

- разработка предложений и рекомендаций о развитии сотрудничества в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом для соответствующих структур ШОС;

- формирование банка данных РАТС о международных террористических, сепаратистских и иных экстремистских организациях, их структуре, лидерах и участниках, других причастных к ним лицах, а также источниках и каналах их финансирования;

- содействие в подготовке и проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-тактических учений;

- участие в подготовке международно-правовых документов, затрагивающих вопросы борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом.

Шанхайская организация сотрудничества выгодно отличается от других крупных интеграционных объединений на пространствах Азиатско-Тихоокеанского региона тем, что в вопросах борьбы с преступностью придерживается полноценной договорной практики, использует минимум декларативных актов, и существенно продвинулась в создании специализированных региональных структур по противодействию отдельным видам преступлений.¹ Причина такого подхода видится в более конкретных и четко сформулированных принципах, закрепленных в учредительных документах - взаимного доверия, взаимной помощи, ответственности за принимаемые совместные решения и т.д.

Также существует и практика двустороннего сотрудничества Российской Федерации и стран Азиатско-Тихоокеанского региона в сфере борьбы с преступностью.

Все двусторонние соглашения Российской Федерации со странами АТР по борьбе с преступностью можно условно разделить на две группы:

1) межправительственные договоры, общего характера, направленные на закрепление общих принципов двустороннего сотрудничества в борьбе с преступностью;

2) межведомственные соглашения, направленные на регулирование взаимодействия конкретных национальных правоохранительных структур в борьбе с отдельными видами преступлений.

Среди действующих межправительственных договоров о правовой помощи со странами Азиатско-Тихоокеанского региона юридическую силу сохраняют и некоторые документы, заключенные еще в период существования Советского Союза, права и обязанности, по которым Российская Федерация приобрела в порядке правопреемства. Однако в настоящее время активно развивается практика заключения такого рода договоров в основном с приграничными, или территориально близкими странами АТР – Китаем, Японией, КНДР, Южной Кореей, Вьетнамом.

Вторая группа двусторонних соглашений по вопросам противодействия преступности в Азиатско-Тихоокеанском регионе носит межведомственный характер и направлены на сотрудничество в противодействии отдельным видам преступлений. Субъектами таких соглашений со стороны России выступают в основном Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, Генеральная прокуратура. Особенно активно в настоящее время развивается практика заключения межведомственных соглашений со странами АТР по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ. В частности, в период с 2004 года Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков заключила соглашения с КНР, Камбоджой, Монголией, Лаосом, Мьянмой, Вьетнамом, Филиппинами.¹

Все двусторонние межведомственные соглашения с перечисленными странами носят типовой характер и отличаются друг от друга незначительно, в основном в тех аспектах, которые носят процессуальный характер (например, в сроках предоставления информации одним уполномоченным органом другому). Типовой характер соглашений позволяет говорить об определенной правовой унификации, которая сложилась в процессе их заключения.

Договоры, заключенные Федеральной службой по контролю за оборотом наркотиков, порождают права и обязанности только у соответствующих государственных органов, и следовательно такие носят характер межведомственных. В тоже время, в некоторых странах их действие внутренними нормами было распространено и на другие государственные органы. Так, действие соглашения ФСКН России с Министерством общественной безопасности КНР в 2005 году было распространено и на Министерство обороны КНР в части оказания содействия в пресечении контрабанды наркотиков, в том числе и по морю.¹

Правовой основой сотрудничества в борьбе с фармпреступностью служит Договор о правовой помощи по гражданским и уголовным делам между двумя государствами (1992)², межведомственные соглашения между Министерством общественной безопасности КНР с ФСБ, МВД, а также между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Верховной прокуратурой Китайской Народной Республики.³ Однако необходимо отметить, что уровень этого сотрудничества не отвечает требованиям сложившейся ситуации.

Заключенные с отдельными странами АТР международные соглашения по борьбе с преступностью часто сильно отличаются друг от друга не только по содержанию (одни - общего характера - о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам; другие - специализированные - например, о выдаче, о содействии в расследовании уголовных дел и т.д.), но и по формам взаимодействия правоохранительных органов. Различия в перечне организационно-правовых форм вызваны многими причинами, среди которых есть как политические, так и правовые.

Невозможность внести в двусторонний договор ту или иную форму сотрудничества часто связана с сильными различиями национального законодательства сторон, особенно процессуального, что делает невозможным реализацию такой формы на практике без обоюдного внесения изменений во внутренние нормативно-правовые акты.

Наиболее распространенной формой международного сотрудничества России со странами Азиатско-Тихоокеанского в борьбе с преступностью выступает информационный обмен, обмен опытом работы, в том числе путем проведения совещаний, конференций и семинаров. Экстрадиция как форма сотрудничества присутствует в соглашениях только с половиной государств региона. Установлено, что наличие данной формы сотрудничества в соглашениях с отдельными странами почти в полной мере зависит от наличия другой формы взаимодействия с этими же государствами - обязанности возбуждения уголовного преследования по просьбе другой стороны.

Аналогично обстоит дело и с возможностью проведения в рамках своей компетенции одной стороной по запросам другой стороны оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий. Следует обратить внимание на то, что такая форма сотрудничества, как подготовка и повышение квалификации сотрудников правоохранительных органов, имеет в двусторонних соглашениях со странами Азиатско-Тихоокеанского региона очень ограниченное присутствие.

Таким образом, проведенный анализ показал отсутствие не только однотипности, но и какого-либо общего подхода к определению форм сотрудничества Российской Федерации с отдельными странами Азиатско-Тихоокеанского региона в сфере борьбы с преступностью.

Так же в настоящее время Министерство внутренних дел РФ осуществляет в рамках своей компетенции сотрудничество со странами АТР по следующим направлениям: переподготовка и повышение квалификации полицейских кадров; противодействие незаконной миграции; противодействие торговле людьми; противодействие вывозу культурных ценностей.

Компетенция Федеральная службы безопасности России в сотрудничестве со странами региона распространяется, в основном, на два направления, которые являются важнейшими для отстаивания геополитических интересов нашей страны на Дальнем Востоке. Речь идет о пресечении пограничными войсками ФСБ России незаконных актов на море, включающим браконьерство, пиратство и т.д. Кроме того, Федеральная служба безопасности участвует в двустороннем сотрудничестве со странами Азиатско-Тихоокеанского региона по вопросам борьбы с актами терроризма, незаконным оборотом оружия и взрывчатых веществ.

На Федеральную таможенную службу России возлагаются полномочия по осуществлению международного сотрудничества в борьбе с актами любых видов контрабанды.

Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков в настоящее время является одним из наиболее активных правоохранительных органов России, осуществляющим сотрудничество почти со всеми странами региона как на основе институциональных правовых механизмов, так и на основе заключаемых межведомственных соглашений.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет правовое обеспечение сотрудничества других правоохранительных органов России со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, что выражается в разработке договоров о правовой помощи, экстрадиции и т.д.

Следует отметить, что многие полномочия по непосредственному осуществлению полномочий по взаимодействию с правоохранительными органами стран региона на сегодняшний день напрямую возложены на территориальные подразделения федеральных органов государственной власти России на Дальнем Востоке.

По пути предоставления дополнительных полномочий в осуществлении международного сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона своим территориальным подразделениям в настоящее время пошли лишь некоторые правоохранительные органы России, среди которых Федеральная служба безопасности и Министерство внутренних дел.

Основным видом практического взаимодействия правоохранительных органов России и стран АТР является совместное проведение следственных действий, оперативно-розыскных мероприятий, а также операций по задержанию и обезвреживание преступников.

Следует отметить, что в последнее десятилетие в практику совместной деятельности правоохранительных органов России и стран АТР по борьбе с контрабандой наркотиков прочно вошли международные операции, именуемые «контролируемая поставка».¹  Вместе с тем, широкое применение таких оперативных мероприятий в сотрудничестве с большим количеством стран Азиатско-Тихоокеанского региона наталкивается на несоответствие законодательства стран региона.

В частности, само понятие «контролируемая поставка» имеет неоднозначную трактовку во внутреннем законодательстве стран АТР, а в нормативных правовых актах некоторых государств, вообще отсутствует. Кроме того, в странах АТР результаты данных мероприятий имеют различную доказательственную силу, что затрудняет наступление судебных последствий для всех задержанных в разных странах лиц, причастных к незаконному обороту наркотиков. В этой связи автором указывается на необходимость активизации процессов гармонизации законодательства стран региона, по крайней мере, в вопросах единообразного понимания юридических терминов.

С учетом проведенного исследования сделаны некоторые практические выводы:

Во-первых, требует расширения уровень прямых международных контактов российских правоохранительных органов Дальнего Востока с зарубежными партнерами, прежде всего Китая, Японии и Республики Корея, поскольку каналы Интерпола не всегда позволяют оперативно решать стоящие перед силовыми ведомствами задачи, особенно в рамках возбужденных уголовных дел, ограниченных процессуальными сроками их ведения, несмотря на то, что участниками этой организации являются все исследуемые страны АТР.

Во-вторых, все большее значение приобретает такая форма сотрудничества, как подготовка и переподготовка кадров, поскольку она способствует обмену информацией о практике борьбы с транснациональной организованной преступностью на национальном уровне. Позитивно оценивая развитие таких форм сотрудничества, как обмен делегациями, проведение международных совещаний руководителей спецслужб и правоохранительных органов по проблемам борьбы с ТОП, что нередко участники делегаций и совещаний ограничиваются формальным обсуждением поставленных на повестку дня вопросов и декларативными заявлениями о необходимости сотрудничества.¹ Последующие конкретные совместные операции, заканчивающиеся захватом с поличным, особенно на Дальнем Востоке, носят скорее единичный, чем системный характер.

Для борьбы с преступностью необходимо использовать и потенциал межпарламентского сотрудничества стран ШОС, как наиболее затронутых этим злом. Необходимо проводить межпарламентские конференции с участием представителей парламентов государств-членов ШОС, а также Афганистана, Ирана, стран Средней Азии.

Процесс происходящей глобализации породил множество острых вопросов. Не случайно продолжается интенсивное обсуждение данной проблемы широким кругом специалистов, политиков, общественности. Вместе с тем обращает на себя внимание явное отставание в исследовании глобализации ее криминологических, международно-правовых и уголовно-правовых аспектов. Международное сотрудничество в области борьбы с преступностью осуществляется в рамках, установленных отдельными странами, на основе существующих международных соглашений, национальных законодательств, технических возможностей и, наконец, доброй воли всех заинтересованных сторон. Это составная часть международных отношений. Даже те государства, которые не имеют тесных политических и экономических контактов, как правило, не пренебрегают контактами в области противодействия преступности.