1. Понятие и признаки референдума

Для изучения правового института референдума необходимо уяснить данное понятие. Референдум — это форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного масштаба; важнейший институт прямой демократии (непосредственное правотворчество народа); один из способов участия общественности в принятии решений, важных для государства и для каждого отдельного гражданина [32].

Следует отметить, что в источниках по конституционному праву нет разночтений данного понятия. То есть все учёные единогласны в определении понятия «референдум».

Давая определение референдума, важно заострить внимание и выделить основные отличия этой формы волеизъявления народа от выборов.

Основым является тот факт, что референдум представляет акт прямого народовластия – граждане сами принимают решение по каким-либо важным вопросам, затрагивающим их интересы, а на выборах избиратели решают, кто будет представлять их в органах власти, кто будет принимать решения вместо них – но в их интересах.

Также референдум проводится только в тех случаях, когда возникает потребность в нем, а проведение выборов является обязательным и периодическим.

И наконец, при референдуме его объектом является вопрос — закон, законопроект, конституция, поправка к конституции, а объектом выборов является кандидат или список кандидатов на должность.(См. Приложение А).

Таким образом, можно видеть, что референдум позволяет всем гражданам принимать решения по вопросам своего жизнеобеспечения самостоятельно.

2. Классификация референдумов

В науке конституционного права существует классификация референдумов[17,33].

По предмету проведения референдумы делятся на конституционные, законодательные, международно-правовые и административно-правовые. Возможны и иные виды, например, по финансовым вопросам, об изменении границ территориальных.

По своей обязательности референдумы делятся на обязательные и факультативные.

Факультативный референдум – это такой, который можно проводить, а можно и не проводить. Назначение его зависит от усмотрения органа, компетентного назначать референдум, либо от наличия установленной конституцией или законом иной инициативы.

По времени проведения референдумы могут быть дозаконодательные и послезаконодательные, то есть проводиться до рассмотрения законопроекта парламентом или после такого рассмотрения.

По правовым последствиям референдумы могут быть либо консультативными, либо постановляющими. Мнение, поддержанное избирателями на консультативном референдуме не является обязательным ни для парламента, ни для правительства.

По месту проведения референдумы могут быть национальными, региональными и местными.

Такая разнообразная классификация референдумов показывает широкую сферу применения данного института демократии.

3. История развития законодательства о референдуме с 1991 г до наших дней

Для более глубокого познания института референдума необходимо обратиться к истории его регламентации и правового регулирования в нашей стране.

Юридически институт референдума в нашей стране существует с 1977 г., когда в Конституции Советского Союза 1977 года[8] были установлены две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум).

Формально институт референдума не был абсолютно новым для отечественного конституционного законодательства, поскольку в общем виде был определен и в Конституции Советского Союза 1936 г.[7], но в него вкладывался смысл всенародного опроса. В соответствии со ст.49 (д): «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик», т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Но на практике и таких референдумов не было.

В Конституцию Советского Союза 1977 г. [8] было введено понятие всенародного голосования, что и составляет юридический смысл референдума. Поэтому легальное оформление этого института относится к 1977 г., а не к 1936 г. [7].

Из двух форм непосредственного народовластия, предусмотренных ст.5 Конституции Советского Союза, на практике применялось только всенародное обсуждение.

К началу девяностых годов XX века дезинтеграционные процессы в СССР приобрели критический характер.

Весной летом 1990 года начался так называемый "парад суверенитетов", в ходе которого прибалтийские, а за ними и другие республики СССР, включая Россию, приняли Декларации о национальном суверенитете, в которых оспорили приоритет общесоюзных законов над республиканскими.

В этих условиях одной из важнейших задач стала проблема реформирования СССР и заключение нового Союзного договора, в котором права республик существенно расширялись. 3 апреля 1990 года был принят специальный Закон СССР "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" [9], в статье 2 которого было установлено, что "решение о выходе союзной республики из СССР принимается свободным волеизъявлением народов союзной республики путем референдума (народного голосования)".

3 декабря 1990 года Съезд народных депутатов СССР, реагируя на "парад суверенитетов", принял постановление "Об общей концепции нового Союзного договора и порядке его заключения" [12]. Концепция предусматривала преобразование многонационального государства в "добровольный равноправный союз суверенных республик - демократическое федеративное государство".

Однако стремительное нарастание процессов распада подтолкнуло руководство СССР во главе с Михаилом Горбачевым к проведению общесоюзного референдума. Решение о проведении референдума было принято на IV Съезде народных депутатов СССР, когда 1665 делегатов из 1816 присутствующих проголосовали за сохранение Союза ССР. 24 декабря 1990 года Съезд принял Постановление "О проведении референдума СССР по вопросу о СССР" [13].

27 декабря 1990 года Съезд народных депутатов СССР постановил ввести в действие принятый им в тот день Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» [11]. Положения данного законно представлены в Приложении Б (См. приложение А).

Согласно ст. 5 закона СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» право назначения референдума СССР принадлежало Съезду народных депутатов СССР, а по вопросам, не относящимся к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР, в период между Съездами — Верховному Совету СССР.

16 января 1991 года Верховный Совет СССР постановил:

1. Провести на всей территории СССР в воскресенье, 17 марта 1991 года, референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик.

2. Включить в бюллетень для тайного голосования следующую формулировку вопроса, выносимого на референдум, и варианты ответов голосующих:

«Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности».

3. Определить результаты голосования по Союзу ССР в целом с учётом итогов голосования по каждой республике в отдельности. [14]

17 марта 1991 года состоялся единственный за 70 летний период существования СССР референдум. Перед гражданами Советского Союза был поставлен вопрос: "Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?".

Центральная комиссия референдума СССР установила, что абсолютное большинство граждан высказались за сохранение союзного государства в обновленном виде.

По данным комиссии по Союзу ССР в целом: в списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме СССР, было включено 185 647 355 человек; приняли участие в голосовании 148 574 606 человек, или 80% процентов. Из них ответили: "Да" 113 512 812 человек, или 76,4%; "Нет" - 32 303 977 человек, или 21,7%; Признаны недействительными - 2 757 817 бюллетеней, или 1,9 %.

25 января Президиум Верховного Совета РСФСР под председательством Б. Н. Ельцина постановил провести на всей территории РСФСР в воскресенье, 17 марта 1991 года, референдум СССР по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик[15].

В РСФСР в списки для голосования были включены 105 643 364 человек; приняли участие в голосовании 79 701 169 (75,44%). Из них ответили "Да" 56 860 783 (71,34% участвовавших, 53,82% избирателей), "Нет" - 21 030 753 (26,39%). Признаны недействительными 1 809 633 бюллетеней.

7 февраля 1991 года Верховный Совет РСФСР решил провести одновременно с референдумом СССР, также референдум РСФСР, который содержал только один вопрос о введении поста Президента РСФСР.

17 марта 1991 года параллельно с всесоюзным прошёл первый всероссийский референдум о введении поста президента РСФСР. В нём приняло участие 75,09 % граждан России, из них 71,3 % поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 года, первым президентом РСФСР был избран Борис Ельцин.

Однако в дальнейшем воля граждан была проигнорирована рядом политических деятелей и Союз прекратил свое существование в результате подписанных 8 декабря 1991 года Беловежских соглашений.

Современный этап развития института референдума в РФ характеризуется тем, что действующая Конституция РФ прямо закрепляет право граждан на участие в референдуме (ч.1 и 2 ст.32) [1].

Право на участие в референдуме предоставляет гражданам возможность непосредственного участия в решении вопросов общественной и государственной жизни, позволяет оказывать влияние на политическую линию развития общества и государства. Право граждан на участие в референдуме является выражением фундаментальных конституционных ценностей, на которых базируются основы демократической организации нашего государства.

Так, 25 апреля 1993 года, во время противостояния президента и Верховного Совета РФ, прошёл первый после распада СССР Всероссийский референдум, который включал 4 вопроса (ниже приведены данные в процентах от числа проголосовавших согласно официальному сообщению ЦИК [16]):

1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину? (58,7 %, ответивших «да»)

2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года? (53,0 %, ответивших «да»)

3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? (49,5 %, ответивших «да»)

4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации? (67,2 %, ответивших «да»)

В итоге внеочередных выборов не проводилось, а Верховный Совет РФ был распущен в соответствии с указом президента Бориса Ельцина № 1400 от 21 сентября 1993 года, что привело к последующему принятию новой Конституции, с закреплёнными в ней расширенными полномочиями президента и двухпалатным парламентом, одновременно были проведены выборы в Государственную думу и Совет Федерации.

12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Госдуму первого созыва, прошло всенародное голосование по проекту Конституции России. В голосовании участвовало 54,79 % избирателей, из них 58,42 % поддержало новый Основной закон, который действует по настоящее время.

В соответствии со ст. 84 Конституции РФ отношения по проведению референдума РФ должны быть урегулированы федеральным конституционным законом. Таким законом является Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[4].

Основные положения и сравнительная характеристика представлена в Приложении Б (См. Приложение Б).

Одной из новелл Конституции РФ 1993 года [1] является то, что она в отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования института референдума для решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России (ст. 3) как высшее и непосредственное выражение власти народа. Логическое развитие это положение главы “Основы конституционного строя” получает в следующей, 12 декабря 1993 года

Также, нужно отметить, что Конституция РФ [1] предусматривает референдум РФ, референдум субъекта РФ и местный референдум, следовательно, институт референдума можно использовать на всех уровнях власти.

Кроме того, Конституция РФ (ст. 138) [1], а также Федеральный закон от 22.04.1996 “Об общих принципах организации местного самоуправления” [5] предусматривают местный референдум как форму непосредственной демократии.

Во многих регионах РФ после принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [3] были изменены границы муниципальных образований. По этому поводу были проведены местные референдумы в некоторых муниципальных образованиях.

1) Объединение Пермской области и входящего в её состав Коми-Пермяцкого автономного округа — первый прецедент объединения регионов и изменения состава РФ после принятия в 1993 году Конституции РФ.

Референдумы были проведены 7 декабря 2003 года. За объединение проголосовали 83,91 процента принявших участие в референдуме Пермской области. По инициативе Президента РФ был принят ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»[2]. Пермский край считается образованным с 1 декабря 2005 года.

2) 17 апреля 2005 были проведены референдумы Красноярского края и входящих в его состав автономных округов (Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов) , по результатам которых за объединение в Красноярском крае проголосовали 92,44 процентов от числа принявших участие, в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе — 69,95 процентов, в Эвенкийском автономном округе — 79,87 процентов. Новый субъект РФ — Красноярский край — считается образованным с 1 января 2007 года.

3) 23 октября 2005 проведены референдумы по объединению Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край. По результатам референдума за объединение проголосовали 84,99 % принявших участие в референдуме Камчатской области и 89,04 % принявших участие в референдуме Корякского автономного округа. Новый субъект РФ — Камчатский край — считается образованным с 1 июля 2007 года.

4) 16 апреля 2006 проведены референдумы Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа об объединении регионов (наименование нового региона остается прежним — Иркутская область). 89,77 % принявших участие в референдуме Иркутской области и 97,79 % принявших участие в референдуме Усть-Ордынского Бурятского автономного округа проголосовали за объединение. Объединение вступило в силу 1 января 2008 года.

5) 11 марта 2007 проведены референдумы Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа об объединении регионов и образовании нового региона — Забайкальского края. Более 90 процентов принявших участие в референдуме в обоих регионах проголосовали за объединение. Забайкальский край считается образованным 1 марта 2008 года.

За период 1991-1996 г.г. в России по данным Национальной службы новостей [22] был проведен целый ряд общефедеральных голосований. Как показала практика, в период всеобщей демократизации общества, институт референдума, как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов прижился и действует в нашей стране.

Однако, не только Конституция РФ [1] содержит нормы о референдуме. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме РФ" предусматривает референдум как форму непосредственной демократии. И для того, чтобы в полной мере оценить процесс демократизации общества и уровень демократии в современной России, я считаю нужны провести сравнительный анализ данного ФКЗ "О референдуме РФ" [6] и Закона СССР от 27.12.1990 n 1869-1 "О всенародном голосовании (референдуме СССР)", представленный в Приложении Б (См. Приложение Б).

Безусловно, Закона СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" [10] послужил теоретической базой для ФКЗ "О референдуме РФ" [6], и, если в процесс подготовки и стадиях проведения референдума, есть схожие этапы, то основополагающие принципы референдума такие, как тайность голосования, свобода волеизъявления, гуманность, равноправие и другие с законе СССР [10] вовсе отсутствуют. Вопросы выносимые на референдум (вопросы, которые не выносятся на референдум) в ФКЗ РФ [6] становятся более четкими, прозрачными, отсутствуют неясности формулировок, а законодательная баз референдума расширяется, что свидетельствует о развитии демократии. Кроме этого, в ФКЗ "О референдуме РФ" [6] процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума РФ, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов. Данные меры защиты законодатель вводит, чтобы избежать использования института референдума в неблагоприятных для народа целях.

Вышесказанное позволяет судить об изменении в приоритете форм осуществления народом принадлежащей ему государственной власти в пользу непосредственной демократии.