I. Содержание и последствия реформ
1. Отмена крепостного права
Жизнь в России стала существенно меняться с 1855 г., как только Александр II вступил на престол. Символами этих изменений стали тогда понятия "гласность" и "оттепель". Александр II отменил указы Николая I, наиболее стеснявшие прессу и права граждан, уволил в отставку слишком одиозных государственных деятелей. Объявил амнистию декабристам, участникам польского восстания, петрашевцам. Был облегчен выезд за границу. В 1857 г. ликвидировал военные поселения и приостановил на три года рекрутские наборы.
С началом его правления оживилась общественная жизнь. В стране постепенно стал вытесняться страх - признак николаевского времени. Мирный договор, заключенный в Париже в 1856 г., подвел черту "николаевской политике". Поражение России в Крымской войне 1853-1856 гг. породило в обществе мысль о необходимости перемен.
К середине XIX в. Россия явно отставала от европейских государств как в экономической, так и в социально-политической сфере.
Поражение в Крымской войне ослабили ее влияние на внешнюю политику.
Поэтому главной целью внутренней политики правительства было приведение экономической и социально-политической системы России в соответствие с потребностями времени. Для этого необходимо было отменить крепостное право, которое к середине XIX в. в России стало реакционным и тормозило развитие всех сфер жизни общества, и реформировать политическую систему, ликвидировав абсолютизм.
Император Александр II не только смог понять необходимость коренных преобразований в стране, но и настоять на их проведении в жизнь. На первом месте среди необходимых реформ стояло уничтожение крепостного права.
На решение Александра II отменить крепостное право повлияли: поражение России в Крымской войне 1853-1856 гг., показавшее отсталость России от европейских государств; падение международного престижа России как великой державы и угроза превращения ее во второстепенную страну; настроения в российском обществе, осуждавшие крепостничество как явление безнравственное и тормозившее экономическое развитие страны; крестьянские волнения 1856-1857 гг.; поддержка родных, влияние либерального окружения.
В 1856 г. Александр II в беседе с представителями дворянства в Москве высказал мнение, что лучше отменить крепостное право сверху, чем дожидаться того времени, когда оно само собою начнет отменяться снизу.
Император решительно взялся за это дело, его сторонниками и сотрудниками в деле освобождения крестьян были великий князь Константин Николаевич, великая княгиня Елена Павловна, министр внутренних дел граф С.С. Ланской и его помощник Н.А. Милютин, Я.С. Соловьев, генерал граф Я.И. Ростовцев и представители общественных кругов как славянофилы, так и западники (Ю. Самарин, князь Черкасский, В.Д. Кавелин). Сообщение о начале крестьянской реформы вызвало взрыв энтузиазма в русском обществе. В Лондоне эмигрант-революционер А.И. Герцен, издававший журнал "Колокол", опубликовал восторженную статью и приветствовал царя-освободителя.
Но идеи Александра II не одобряли высшая бюрократия и бльшая часть поместных дворян.
Александр II нашел способы преодоления сопротивления бюрократии.
Созданный в январе 1857 г. Секретный комитет для решения аграрного вопроса к разработке положений так и не приступил, так как его членами были старые николаевские кадры. Члены комитета пытались свести работу комитета к нескончаемым обсуждениям, согласованиям, дискуссиям. Положение изменилось осенью 1857 г, когда виленский генерал-губернатор В.И. Назимов, друг императора, прислал Александру II адрес дворянства трех северо-западных губерний с "инициативой" освобождения крестьян. Воспользовавшись этим, Александр II потребовал от Секретного комитета подготовить рескрипт на имя Назимова, в котором объявил, что крестьянская реформа должна быть осуществлена в ближайшее будущее. Дворянам было предложено образовать по губерниям губернские комитеты для обсуждения условий освобождения крестьян и для выработки положений об устройстве крестьянского быта. Указ был подписан и текст отправлен не только непосредственно по адресу, но и во все губернии для обязательного ознакомления. Воля императора была обнародована и сопротивляться ей было небезопасно.
Крестьянская реформа медленно, но верно набирала скорость.
17 февраля 1859 г. Александр II учредил Редакционные комиссии, которые должны были на основании проектов, составленных губернскими комитетами, подготовить общие проекты "положения" о новом устройстве крестьянского сословия. В Редакционные комиссии вошли образованные и либерально настроенные чиновники и помещики, комиссия подчинялась только императору, во главе ее был назначен Я.И. Ростовцев (член "Северного общества" Я.И. Ростовцев 12 декабря 1825 г. явился к Николаю I и рассказал о готовящемся выступлении, а 14 декабря участвовал в подавлении восстания декабристов. Заклейменный как предатель товарищей, позже генерал и начальник военно-учебных заведений, он стал одним из главных деятелей крестьянской реформы). В конце 1860 г. Редакционные комиссии закончили составление "положений", которые были рассмотрены Главным комитетом по крестьянскому делу и вынесены на обсуждение в Государственный Совет. Не без споров в Главном комитете и Государственном совете, но достаточно быстро, проект был рассмотрен и одобрен. 19 февраля 1861 г. в шестую годовщину своего вступления на престол Александр II подписал "Манифест" и "Положения", уничтожавшие крепостное право в России. Манифест провозглашал личное освобождение крестьян от помещиков и "дарование" им прав "свободных сельских обывателей". "Положения" состояли из 22 отдельных законодательных актов, касающихся общих вопросов освобождения крестьян, условий выкупа ими помещичьей земли и размеров выкупаемых наделов по отдельным районам России, об управлении сельскими общинами.
"Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости" содержало следующее.
1. "Крепостное право на крестьян, водворенных в помещичьих имениях, и на дворовых людей отменяется навсегда".
2. "Крестьянам и дворовым людям, вышедшим из крепостной зависимости, предоставляются права состояния свободных сельских обывателей как личные, так и по имуществу".
3. "Помещики, сохраняя право собственности на все принадлежащие им земли, предоставляют за установленные повинности в постоянное пользование крестьян усадебную их оседлость и сверх того, для обеспечения их быта и для выполнения их обязанностей пред правительством и помещиком, то количество полевой земли и других угодий, которое определяется на основаниях, указанных в местных положениях".
4. "Крестьяне за отведенный надел обязаны отбывать в пользу помещиков повинности: работою или деньгами".
5. "Крестьяне, вышедшие из крепостной зависимости, но состоящие в обязательных поземельных отношениях к помещикам, именуются временнообязанными крестьянами" (см. Приложение. Документ 1 "Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости").
Итак, крестьяне получили личную свободу и ряд гражданских прав (на заключение сделок, открытие торговых и промышленных заведений, переход в другие сословия, вступление в брак без разрешения помещика, поступление на службу и в учебные заведения, смену места жительства). Так как земля была признана собственностью помещиков, то за земельные наделы крестьяне сначала должны были отработать рабочую повинность или заплатить деньгами, затем - после оформления соглашения-договора (уставная грамота) - их отношения к помещику окончательно ликвидировались, казна уплачивала помещикам стоимость их земель, отошедших под крестьянские наделы.
Для каждой местности были установлены нормы наделения крестьян землей. Крестьяне в течение 49 лет выплачивали государству ежегодно "выкупные платежи". Сумма выкупа определялась не рыночной стоимостью земли, а капитализацией оброка, т. е. годовой оброк крестьянина приравнивался к годовому доходу в размере 6 % годовых, сам этот капитал и составлял сумму выкупа. В результате выкупная сумма за крестьянские наделы была определена в 867 млн руб., рыночная стоимость этих земель составила - 648 млн руб., выплатили крестьяне за 1862-1907 гг. 1540 млн руб. Крестьянские надельные земли не стали собственностью отдельных крестьян или крестьянских семей, а были переданы в собственность обществам (общине), которые уравнительно распределяли полевые земли между своими членами и сообща пользовались общими угодьями (пастбищами, сенокосами и т. д.).
Выкупные платежи и все подати (государственные, мирские, земские) крестьяне платили сообща, миром, который был связан круговой порукой, т. е. коллективной ответственностью и потому должен был платить подати за своих неисправных или несостоятельных членов. Поэтому каждый крестьянин был "приписан" к своему обществу (общине) и без согласия общества (общины) не мог из него выйти.
Получив статус "свободных сельских обывателей", крестьяне обрели право участия в сходах, составлении мирских приговоров, участия в выборах общественных должностей и право быть избранными.
Право участия в общественном управлении крестьян состояло в том, что они создавали сельские и волостные органы общественного управления. В июне - июле 1861 г. в селениях бывших помещичьих крестьян появились органы крестьянского "общественного управления". За образец было взято крестьянское "самоуправление" в государственной деревне, созданное в 1837-1841 гг. реформой П. Д. Киселёва.
Низовым звеном крестьянского самоуправления являлось сельское общество, состоявшее из крестьян, "водворённых на земле одного помещика".
Несколько сельских обществ объединялись в волость, которая насчитывала от 300 до 2000 ревизских душ и формировалась по территориальному принципу. Как правило, волость должна была совпадать с церковным приходом.
Крестьянское самоуправление составляло сельский сход, избиравший сельского старосту и ряд должностных лиц. Сельский сход состоял из всех крестьян-домохозяев а также выборных сельских должностных лиц. Сход собирался старостой как по собственной инициативе, так и по требованию помещика. Сельский сход ведал вопросами пользования общинной землей, раскладкой казенных податей, рекрутскими наборами, сбором податей и недоимок. Он разрешал вопросы о семейных разделах, выходе из общества, имел право выносить приговоры об удалении из общества, устранять отдельных домохозяев от участия в сходах сроком не более как на три года.
Решения сельского схода должны были выполняться сельским старостой, который имел определенные административно-полицейские права. Сельский староста подчинялся как волостному начальству, так и чинам полиции. В его обязанность входили охрана "надлежащего порядка" и обеспечение исправной уплаты различного рода недоимок и повинностей. Он следил, чтобы крестьяне выполняли барщину, исправно платили оброк и немедленно исполняли законные требования помещика. Сельский староста имел право наказывать за маловажные проступки, подвергая виновных аресту или общественным работам до двух дней, либо облагать штрафом до одного рубля.
Волостное управление состояло из волостного схода, волостного старшины с волостным правлением и волостного крестьянского суда. Волостной сход состоял из выборных сельских и волостных должностных лиц и представителей от каждых десяти дворов крестьян, избиравшихся на сельских сходах. Волостной сход избирал волостных должностных лиц и судей, а также разрешал различные хозяйственные и финансовые вопросы, касавшиеся всей волости. Фактически хозяином волости являлся волостной старшина, отвечавший "за сохранение общего порядка, спокойствия и благочиния в волости", - сказано в 81-й статье "Положения".
Ему подчинялись все сельские старосты, которые обязаны были беспрекословно выполнять его указания. Волостной старшина наделялся теми же правами, что и сельские старосты. Волостная организация учреждалась как сословная. В июне 1861 г. был создан институт мировых посредников, на который правительство возложило исполнение многочисленных административно-полицейских функций: утверждение и введение уставных грамот, удостоверение выкупных актов при переходе крестьян на выкуп, разбор споров между крестьянами и помещиками, руководство разграничением крестьянских и помещичьих угодий, надзор над органами крестьянского самоуправления. Мировые посредники выбирались помещиками и губернатором.
Крестьянское общественное управление находилось в зависимости от мирового посредника и от местной уездной администрации.
Редакционные комиссии разработали проект формирования сельских и волостных органов "общественного" управления. Их учреждение было обусловлено объективными задачами, стоящими перед правительством. Устроители реформы установили необходимость введения нового института мировых посредников, который был призван регламентировать отношения между крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости, и помещиками. Основное противоречие заключалось в том, что посредниками между крестьянами и помещиками стали сами помещики. К тому же в руки мировых посредников фактически переходила значительная часть полномочий, которыми прежде обладали помещики.
Для крестьян условия реформы оказались тяжелыми. Они считали, что их обманули. Наделы земли, полученные крестьянами по реформе, стали меньше тех наделов, которые они обрабатывали у помещика до реформы, а повинности увеличились. Крестьяне выплачивали выкупные платежи и подушную подать, несли рекрутскую повинность и выполняли государственные повинности и полевые работы, платили аренду, за вклинившуюся в крестьянские наделы помещичью землю. Эти условия вызывали недовольство крестьян и приводили к массовым крестьянским волнениям.
Помещики оказались не готовыми к новым условиям, многие не смогли смириться с вынужденным расставанием части своих земель, не желали выстраивать новые хозяйственные отношения с лично свободными крестьянами, не считали нужным внедрять в хозяйство сельскохозяйственную технику. Но тем не менее новые отношения (капиталистические) в деревню начинают проникать. Быстро росла аренда и покупка земель крестьянами. В общине усиливалась имущественная дифференциация. Помещики Прибалтики, Украины и Западной Белоруссии активно применяли вольнонаемный труд крестьянина-батрака, использовали в своих хозяйствах сельскохозяйственные машины.
Реформа 1861 г. установила новые экономические отношения между двумя основными сословиями в стране: крестьянами и дворянами, сохранила помещичье землевладение, предоставила крестьянам личную свободу, обрекла их на малоземелье и экономическую зависимость от помещиков.
2. Земская и городская реформы Новые политические отношения предстояло ввести земской и городской реформам. Они рассматривались правительством как уступка властей дворянству, компенсация ему за экономические потери. По мнению людей просвещенных, это был ответ на антиабсолютистские движения первой половины XIX в., возможность ликвидировать опасную для государства рознь между крестьянством и дворянством. Земства – это органы, где представители дворянства и крестьянства могли сообща решать насущные местные проблемы.
Но консервативно настроенные силы поняли идею земской реформы как усиление власти дворянства на местах при одновременном освобождении их от чиновничьей опеки. В свою очередь чиновничество рассматривало уступку правительства как формальность и даже не пыталось предоставить земствам и городским думам достаточный для их деятельности бюджет или передать в их компетенцию решение действительно серьезных вопросов. Борьба вокруг органов самоуправления никого не оставила равнодушным. Общество и либеральные силы победили. Земства стали скрытой оппозицией правительству, школой либерального движения, его организационной формой. Вклад их в налаживание местного хозяйства и просвещения оказался значительным.
Положение о земских учреждениях вырабатывалось в комиссии при Министерстве внутренних дел. В ней выделились в основном два направления в понимании характера земских органов и принципов их устройства. Они отразились в проекте Н.А.Милютина, возглавлявшего комиссию в 1859–1861 гг., и П.А. Валуева, ставшего председателем ее после отставки Н.А. Милютина. Н.А. Милютин исходил из независимости и всесословности земских учреждений. П.А. Валуев предлагал главенство в них дворянства и зависимость от их центральной власти. При обсуждении в Государственном совете получили поддержку идеи самостоятельности и всесословности местного управления.
Согласно "Положению о губернских и уездных земских учреждениях", утвержденному 1 января 1864 г., органами земского самоуправления в уездах были "уездные земские собрания", состоявшие из "земских гласных", избираемых на три года тремя куриями избирателей: первой – местными землевладельцами, второй – крестьянскими обществами, третьей – городскими избирателями (владельцами "недвижимостей" и торгово-промышленных предприятий). Избирательное право было всеобщим, но основывалось на имущественном цензе. Крестьянская курия не имела имущественного ценза, но от нее выборы были не прямыми, а многостепенными. Уездное земское собрание (заседавшее под председательством уездного предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего исполнительного органа, уездную земскую управу (в составе председателя, который затем утверждался губернатором, и от 2 до 6 членов), а также "губернских земских гласных", составлявших губернское земское собрание (заседавшее под председательством губернского предводителя дворянства); последнее избирало губернскую земскую управу в составе председателя и 6 членов (председатель подлежал утверждению министром внутренних дел). В земских собраниях дворяне, как правило, составляли до 45 %, крестьяне не превышали 10–15 %. Надзор администрации над деятельностью "земств" по положению 1864 г. ограничивался только наблюдением за тем, чтобы их действия не противоречили существующим законам; в случае споров между "земствами" и администрацией решение принадлежало сенату.
Предметами компетенции земских учреждений были: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталом, устройство и поддержание местных путей сообщения, "меры обеспечения народного продовольствия", дела благотворительности, взаимное земское страхование имущества от огня, попечение о построении церквей и школ, "участие, преимущественно в хозяйственном отношении, в попечении о народном образовании, попечение о народном здравии, меры по охране скота от эпидемий и растений от вредителей, содействие воинским и гражданским властям в их местных мероприятиях, представление правительству сведений о ходатайств о местных пользах и нуждах".
Земские учреждения по положению 1864 г. были введены в 33 губерниях Европейской России (их не было на окраинах государства). Тысячи энтузиастов земского дела включились в нелегкую земскую деятельность. На первое место в работе земств выдвинулись заботы о народном образовании и организации медицинской помощи населению. Земский врач стал типичным носителем неутомимого и самоотверженного служения народу. Население ощутило присутствие "третьего элемента", как стали называть земскую интеллигенцию. Земская медицина и народное образование на рубеже XIX–XX вв. составляли главные статьи расходов земских бюджетов. В XX веке стала развиваться агрономическая помощь населению.
В 1870 г. было издано "Городовое положение", вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса соответственно сумме платимых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Не платившие налоги в выборах не участвовали: служащие, интеллигенция, рабочие. Гласные городской думы избирали из своей среды городского голову и членов городской управы. Компетенция органов самоуправления в городах соответствовала компетенции земских учреждений в сельской местности. Независимость городского самоуправления, как и земского, была относительной. Городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. И хотя прямого подчинения городского самоуправления губернатору не предусматривалось, оно находилось у него под контролем.
Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.
Будучи построена на идее доверия к общественной самостоятельности, она вызволила российские города из спячки, создала реальные предпосылки формирования в России муниципального права, которое несмотря на усиление административных начал 90-х гг. ХIХ столетия получило развитие в 1906–1917 гг.
3. Судебная реформа Из проведенных Александром II реформ наиболее радикальной была судебная (1864 г.). Судебную реформу желали больше, чем крестьянскую, так как в ней были заинтересованы все, кроме судейских чиновников, имеющих доход от неправосудия и не желавших новых порядков. Сторонником судебной реформы выступал император Александр II и его брат Константин Николаевич, который придерживался радикальных взглядов.
Для дореформенного суда характерна множественность судебных органов, сложность и запутанность процессуальных требований, невозможность порой определить круг дел, который должен подлежать рассмотрению того или иного судебного органа. Недостатки судебной системы и судопроизводства вызывали недовольство даже привилегированных сословий. Волокита и бюрократизм принимали ужасающий характер. Взяточничество было явлением обыденным, так как большинство судебных чиновников рассматривали свою должность как средство наживы и бесцеремонным образом брали взятки со всех обращавшихся в суд. Низкая грамотность судей вообще и юридическая в частности обусловливала фактическое сосредоточение всего дела правосудия в руках канцелярских чиновников и секретарей. В дореформенном суде господствовала розыскная форма судопроизводства. Процесс проходил в глубокой тайне. Все это вызывало всеобщее недовольство существовавшей судебной системой. В 1856 г. образованному обществу было очевидно, что провести судебную реформу изолированно, без решения коренных вопросов общественной жизни не получится. Главным вопросом был крестьянский. Реформировать государственный механизм, юстицию невозможно было без отмены крепостного права. Судебная реформа невозможна была без проведения крестьянской реформы, но и "благополучный" исход крестьянской реформы, по которой освободившиеся 22 млн крестьян получили гражданские права, был невозможен без учреждения нового правосудия.
Судебная реформа 1864 г. впервые в России вводила гласный, бессословный и независимый от администрации суд, основанный на принципе состязательности сторон. Был учрежден институт следователей, адвокатура, присяжные заседатели, определявшие виновность или невиновность подсудимого. Душой судебной реформы был С.И. Зарудный, государственный деятель, возглавивший комиссию по подготовке судебной реформы. В эту комиссию входили: Д.А. Ровинский, Н.И. Стояновский. Сторонником преобразований судебной системы был и министр юстиции Д.Н. Замятнин.
По этой реформе страна была разделена на судебные округа. Вводились два вида судов: мировые и общие. Мировые суды в лице мирового судьи разбирали уголовные и гражданские дела, ущерб по которым не превышал 500 руб. Мировые судьи избирались уездными земскими собраниями или городской думой на три года, утверждались Сенатом и могли быть уволены только по собственному желанию или по суду. Для апелляции дел, рассмотренных мировым судом, собирался съезд мировых судей. Общий суд состоял из следующих инстанций: окружной суд и судебная палата. Окружные суды рассматривали серьезные гражданские иски и уголовные дела с участием присяжных заседателей. Судебные палаты рассматривали апелляции по делам окружного суда и являлись судом первой инстанции для политических и государственных дел. Сенат был высшей судебной инстанцией и мог отменять решения всех судов, поданные на кассацию.
Новое судопроизводство строилось на всесословных началах. Однако для крестьян сохранялся особый (волостной) суд, что было отступлением от принципа всесословности. Новые судебные уставы вводили институт "присяжных поверенных", адвокатуру и институт судебных следователей. Председатели и члены окружных судов и судебных палат, присяжные поверенные, их помощники и судебные следователи должны были иметь высшее юридическое образование. Председатели и члены окружных судов и судебных палат утверждались императором, а мировые судьи – Сенатом. После этого они не могли быть уволены или отстранены от должности на какое-то время, а лишь в случае совершения какого-либо уголовного преступления, но и тогда решение об отстранении от должности выносил суд. Таким образом, вводился важный принцип несменяемости судей.
Для производства уголовных дел вводился институт присяжных заседателей. Двенадцать присяжных заседателей определялись жеребьевкой по списку, составленному из представителей всех сословий. Присяжным заседателем мог стать любой российский подданный 25–70 лет, не менее двух лет проживший в уезде. К участию в суде присяжных не допускались лица, подвергшиеся общественному осуждению, исключенные из службы по суду, несостоятельные должники. Чтобы попасть в список кандидатов в присяжные заседатели, требовался имущественный ценз, он был не так высок (200 руб. в год), но значительная часть крестьянства не могла отвечать этому требованию. Общие списки присяжных утверждались губернатором, только после этого по жребию отбирались очередные заседатели. Приговор суда присяжных подлежал кассации только в Сенате. Присяжные руководствовались здравым смыслом, жизненным опытом и совестью. Это создавало заслон судебному произволу.
Александр II испытывал к судебной реформе непростые чувства: признав ее необходимость, он опасался ее последствий. Однако за новым судом была серьезная общественная поддержка. В 1863 г. в преддверии судебной реформы был принят закон об отмене телесных наказаний и клеймении преступников. Отменялись наказания плетьми и шпицрутенами. Сохранялись розги для крестьян, нижних чинов, ссыльных и каторжных (для последних было сохранено и наказание шпицрутенами).