2. Становление науки муниципального управления.

В России до XX в. муниципальное знание вместе с муниципальным хозяйством и благоустройством находилось в полном небрежении и главное общественное внимание в области местного хозяйства уделялось земству, в котором либералы видели зародыш будущей российской Конституции.

Некоторое оживление интереса к муниципальным вопросам в 1920-е гг. сменилось долгим забвением. В западных странах, напротив, именно с этого времени активно идет процесс поиска инструментов адаптации местных сообществ к быстро меняющимся условиям жизни. Развиваются новые направления в муниципальных исследованиях.

С середины XX в. муниципальная наука как наука о местных сообществах приобретает более определенный предмет исследования. Это происходит благодаря продвижению исследований в области психологии, социологии, управления и экономики, ориентированных на изучение поведения групп людей, образующих сообщества различного рода.

В России наука муниципального управления получила официальное признание совсем недавно. В годы господства партийной номенклатуры эта наука была попросту не нужна. Она рассматривалась как «буржуазная», заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет.

3. Развитие системы государственного и муниципального управления на территории Республики Башкортостан в 16-19 вв.

В конце 16-17 вв. основная территория Башкортостана составляла Уфимский уезд. Центральное управление регионом осуществляли находившиеся в Москве Казанский и Сибирский приказы. В Башкирии сохранялось существующее еще со времен Золотой Орды старое деление на дороги (области): Ногайскую, Сибирскую, Казанскую и Осинскую. Дороги, в свою очередь, состояли из 70-75 волостей.

В эти века башкиры жили в условиях феодального строя. Феодалы состояли из биев, старост и тарханов. Бии и старосты не имели официальных грамот, тогда как привилегии тарханов закреплялись специальными грамотами еще со времен Золотой Орды. Царское правительство подтвердило их привилегии. Основной обязанностью тарханов была военная служба, они были освобождены от уплаты ясака. Феодалами являлись также мусульманские муллы и ахуны. Со временем бии и старосты как главы волостей и аймаков за верную службу также получали тарханные грамоты.

В первой половине восемнадцатого века воеводская система управления сменяется губернской. В 1728 году формируется Уфимская провинция, а уфимский воевода получает права губернатора. Однако с 1744 года Уфимская провинция входит в состав Оренбургской губернии только на правах воеводства, а уфимский воевода подчиняется оренбургскому губернатору.

В ХYIII-XIX вв. башкиры жили на территории нескольких губерний — Оренбургской, Пермской, Вятской и Самарской. Их общая численность, исключая саратовских башкир, составляла около миллиона человек. Основная часть башкирского населения была сосредоточена Оренбургской губернии. К началу XIX в. стало очевидно, что город Оренбург, находившийся а самой границе России, не справляется с функцией губернского центра. Поэтому в 1802 г. Уфа была восстановлена в роли губернского центра, Бугуруслан и Белебей вновь получили статус уездных городов. Таким образом, в Оренбургской губернии стало 12 уездов. В 1850 г., после образования Самарской губернии, к ней отошли Бугульминский, Бугурусланский и Бузулукский уезды, хотя они и продолжали оставаться в ведении Оренбургского генерал-губернатора.

Согласно городовому положению Екатерины II, Уфа получила статус губернского города и сохранила герб, на котором была изображена бегущая куница на серебряном поле, а для 12 уездных го­дов были разработаны собственные гербы. Выборным органом городского управления, подчиненным губернатору, была Городская Дума, в состав которой входили городской голова и 4 гласных — по одному от разных слоев городского общества: купцов, мещан, казаков и отставных солдат. Дума занималась благоустройством города и городским хозяйством, а также распоряжалась городскими финансами и собирала налоги. Магистрат в данный период представлял собой сословный судебный орган. Члены магистрата — бурмистр и ратманы — избирались из числа местного купечества и мещанства, а магистрат рассматривал гражданские и уголовные дела только между купцами и мещанами. При магистрате имелся сиротский суд, а в полицейских участках города для рассмотрения мелких дел действовали словесные суды. Дела о бракосочетаниях, разводах и вероисповедании мусульманского населения края были переданы в ведение Оренбургского магометанск ого духовного собрания, учрежденного в 1788 году и располагавшегося в Уфе.

Оренбург вплоть до середины XIX в. сохранял статус военной крепости. Здесь располагалась резиденция военного губернатора (генерал-губернатора). Для управления казахскими жузами в Оренбурге была учреждена Пограничная комиссия, а вопросами организации торговли с Казахстаном и Средней Азией ведали Таможенный округ и пограничная таможня.

Новообразованные уездные города, по существу, продолжали оставаться крепостями, а такие как Бугульма, Бугуруслан и Белебей, где основную массу населения составляли крестьяне, почти не отличались от сельских поселений. Среди уездных городов выделялись Челябинск, бывший центр Исетской провинции, и Стерлитамак, возникший благодаря развитию соляной промышленности и торговли. Челябинск успешно конкурировал с Уфой и Оренбургом не только в торгово-промышленном отношении, но и в сфере городового устройства. Только в Челябинске имелись городовые магистраты и думы, в то время как другие уездные города были подчинены магистратам г. Уфы и г. Оренбурга. По численности населения города Башкортостана значительно уступали городам российского центра.

10 апреля 1798 г. в Башкортостане по инициативе Оренбургского военного губернатора О.А. Игельстрома императором Павлом I была создана кантонная система управления, которая, по существу, стала системой военного управления, ликвидировавшей последние проявления самостоятельности башкирского общества. Кантонная система коснулась также оренбургских и уральских казаков, ставропольских калмыков и мишарей. С введением кантонной системы управления башкиры и мишари были переведены в военно-казачье сословие. Таким образом, правительство наме­ревалось успокоить воинственный, с его точки зрения, башкирский край, а затем и переложить на плечи местного населения всю тяжесть пограничной службы по охране юго-восточных границ Российской империи и в случае необходимости привлекать его к военным действиям.

Вся территория края была разделена на кантоны — своеобразные военные округа. Всего было образовано 11 башкирских и 5 мишарских кантонов. Одновременно было создано 5 кантонов оренбургских и 2 кантона уральских казаков и кантон ставропольских калмыков.

Кантоны не имели специальных названий и различались только порядковыми номерами. В 1798-1803 гг. их было 11, затем 12, в 1847-1855 гг. - 13, в 1855-1863 гг. - 28, в 1863-1865 гг. - 11 укрупненных башкирских кантонов. Для усиления надзора за образом мыслей и поведением лиц, включенных в войско, был учрежден институт попечительства.

Территории кантонов не были одинаковыми. В кантоне насчитывалось примерно 70-150 деревень. Кантоны подразделялись на юрты, или команды, состоявшие из групп деревень. Каждый юрт охватывал от 700 до 1000 душ мужского пола.

Жизнь башкир и мишарей в кантонах была строго регламентирована. Они могли выехать из деревни, только имея специальные увольнительные документы. С 30-х гг. XIX в. на башкир и мишарей было распространено военно-судебное делопроизводство.

Введение кантонной системы управления привело к появлению мощного военно-бюрократического аппарата и увеличению численности чиновников. В состав кантонной администрации входили: кантонные начальники и их помощники, юртовые старшины и их помощники, деревенские начальники, юртовые сотники и десятники. Вторую группу чиновников составляли лица, отвечавшие за несение военной службы, но не имевшие постоянных должностей: походные старшины, дистанционные начальники, походные есаулы и походные сотники. До 1834 г. кантонные начальники подчинялись военному губернатору, позднее - командующему Башкиро-мещерякским войском. Поскольку прохождение службы предполагало наличие определенных чинов, то царская администрация, опасаясь, что появится большое число дворян нерусского происхождения, точнее, исповедующих не православие, ввела так называемые зауряд-чины (зауряд-хорунжий, зауряд-сотник, зауряд-есаул, походный полковник). Получение настоящих чинов согласно «Табели о рангах» и, соответственно, получение личного титула, а затем потомственного дворянства и могло произойти лишь после прохождения службы в зауряд-чинах. Дослужившийся до любого из двух последних зауряд-чинов мог впоследствии получить первый офицерский чин по «Табели о рангах».

Юртовые старшины назначались кантонными начальниками из числа нескольких кандидатур, выбранных служащими от каждого юрта. Они были наделены достаточно широкими правами по управлению населением своих юрт. Для сохранения спокойствия, порядка и безопасности в каждой деревне выбирались деревенские на­чальники — «аульные», сотские, десятские, подчинявшиеся становым приставам.

Кантонные начальники избирались из двух кандидатур с последующим утверждением выбранного человека военным губернатором. В отдельных кантонах эта должность фактически становилась наследственной.

В обязанность кантонных начальников входило обеспечение очередного набора на военную службу, наблюдение за выполнением государственных, земских и других повинностей, в т.ч. за продажей и арендой башкирских земель. Они вмешивались в хозяйственную жизнь населения. За свою службу кантонные начальники получали классные чины и офицерские звания, что позволяло им впоследствии получать личное и потомственное дворянство. Однако, в отличие от русских дворян, башкиры, добившиеся звания дворянина не получали поместья и не имели права покупать крепостных крестьян. Впрочем, это им было ни к чему, так как, имея вотчинные земли и владея табунами лошадей, они больше нуждались в подтверждении своей родовитости, чем в получение казенного содержания.

При всех недостатках кантонной системы она способствовала решению главной задачи: через институт военной службы дальнейший процесс интеграции башкир и мишарей в состав народов Российского государства значительно ускорился.

К середине XIX в. юго-восточная граница Российской империи выдвинулась далеко на юг, к реке Сыр-Дарья. На пограничной линии находились регулярные войска и казаки. Необходимость в линейной службе башкир отпала. В 1855 г. в военной организации башкирского населения был сделан ряд преобразований. Башкирско-мещерякское войско, после включения в его состав тептярей и бобылей, стало называться Башкирским войском. Из 28 кантонов только 9 были оставлены на положении служащих. Остальные кантоны стали резервными, то есть надобность в регулярном привлечении их к военной службе отпала. В связи с этим встал вопрос о переводе башкир из военно-служилого сословия в гражданское состояние, то есть в податное сословие.

Это стало возможным после отмены крепостного права в России. 19 февраля 1861 г. император Александр II подписал Манифест об отмене крепостного права в России и «Положение о крестьянах, выходящих из крепостной зависимости». Частновладельческие крестьяне отныне становились лично свободными, а помещики оставались собственниками принадлежавших им земель, но обязаны были предоставлять в пользование крестьянам земельные наделы. Одновременно изменилась система управления крестьянским населением. В каждой деревне была создана сельская община, которая все важнейшие вопросы решала на сходе. Сход избирал старосту, сборщика податей и других общественных представителей сельской общины. Сельские общины объединялись в волость, волостной сход избирал волостного старшину. Учреждения власти в волости были представлены правлением и крестьянским судом, надзор над которыми осуществлял мировой посредник. В Оренбургской губернии было образовано 641 сельское общество и 110 волостей, над которыми надзирали 26 мировых посредников.

В Башкортостане, с его сложной системой управления и полиэтническим составом населения, Манифест и «Положение о крестьянах…» не могли быть применены одинаково ко всем. Поэтому крестьянская реформа и сопутствующее ей изменение системы управления группами населения осуществлялись поэтапно. Вслед за частновладельческими крестьянами были дарованы свободы горнозаводским крестьянам казенных заводов, затем удельным и государственным крестьянам.

В отношении коренного населения края по инициативе генерал-губернатора А. П. Безака (1860-1865) было разработано особое «Положение о башкирах». Данным положением упразднялось Башкирское войско, но предлагалось передать «особое» управление башкирами кантонному и губернскому управлениям. Башкиры получали личные и имущественные права, сохранялась свобода вероисповедания.

С 1865 года башкиры в основной своей массе были уравнены в своих правах с податным сословием: тептярами, бобылями и государственными крестьянами. Исключение было сделано для небольшой прослойки башкирских дворян и духовенства. Однако большая часть природной башкирской аристократии в одночасье превратилась в крестьян.

Коренным образом была перестроена вся система управления башкирским населением, которое было передано в ведение общих губернских и уездных, а также местных по крестьянским делам учреждений. Согласно «Положению о башкирах» было организовано 11 кантонов. В каждом кантоне были образованы сельские и волостные общества башкир и их припущенников, во главе которых были поставлены избранные из числа зажиточных башкир сельские старосты и волостные старшины. Всего было создано 808 сельских и 130 волостных обществ. Вместе с ранее созданными волостями всего в Башкортостане стало 1449 сельских и 240 волостных обществ.

Перевод башкир из военного сословия в гражданское было решено провести одновременно с разделением Оренбургской губернии на две губернии: Уфимскую и Оренбургскую. Как говорится в одном из документов, башкир надо было перевести в гражданское сословие так, чтобы «реформа в башкирском народе совпала с образованием новой (Уфимской) губернии и была принята им как необходимое последствие разделения губерний». Это означало окончательную ликвидацию кантонной системы управления.

Во второй половине XIX в. главной целью внутренней политики правительства Александра II было приведение экономической и социально-политической системы России в соответствие с требованиями времени. После отмены крепостного права, являвшегося острейшей социально-политической проблемой России, тормозившего ее поступательное развитие, правительство приступило к совершенствованию государственного строя и системы административного управления. Освобождение миллионов крестьян и их переход в новое сословное положение требовали изменения системы местного управления.

Реорганизация местного управления в Башкортостане имела свои специфические черты, обусловленные тем, что не было единого административного центра управления краем.

К середине XIX в. в Оренбургской губернии губернским центром являлась Уфа, где находился гражданский губернатор. Центр военного управления краем во главе с генерал-губернатором по-прежнему находился в Оренбурге. Управлять такой огромной территорией было сложно. Кроме губернских учреждений, существовало множество ведомств и контор, которые практически не были связаны между собой, но управляли либо частью населения, либо частью территории края. Башкиры, русские, казаки, киргизы – все они управлялись отдельными органами. Это привело к необходимости пересмотра административно-территориальных границ Оренбургской губернии.

В 1865 году было образовано две губернии – Уфимская и Оренбургская. В состав Уфимской губернии вошли 6 уездов: Уфимский, Стерлитамакский, Белебеевский, Бирский, Мензелинский, Златоустовский. Первым губернатором Уфимской губернии в 1865 — 1867 гг. был Григорий Сергеевич Аксаков.

Оренбургское казачье войско входило в состав Казанского военного округа. Наказной атаман подчинялся командующему войсками Казанского военного округа, а через него военному министру России. На месте все дела по военной части вел Войсковой штаб, а по хозяйственной — Войсковое хозяйственное правление. Последние вольности башкир и казаков, остававшихся в силу своих прежних воинских доблестей привилегированной частью населения края, были ликвидированы после Октябрьской революции.

Вслед за отменой крепостного права в России последовали земская (1864 г.), судебная (1864 г.), городская (1870 г.) и военная (1874 г.) реформы.

В губерниях и уездах создавались губернские и уездные собрания, выборные органы из представителей всех сословий. В основном в них преобладали помещики, а во главе земского собрания стоял предводитель дворянства. Собрание раз в 3 года избирало органы исполнительной власти — губернские и земские управы. В городах были созданы всесословные городские думы. В ходе проведения судебной реформы были со­зданы всесословные суды.

В Башкортостане реформы были проведены не сразу: в Уфимской губернии — только в 1874 г., а в Оренбургской губернии, которая продолжала подчиняться военному ведомству, земская реформа вообще не проводилась. Таким образом, башкирское население Оренбургской губернии было лишено избирательных прав. В Уфимской губернии башкиры участвовали только «в сельских избирательных съездах на одинаковых с крестьянами всех других наименований основаниях». Количество уездных гласных колебалось от 20 (Златоустовский уезд) до 72 (Уфимский уезд). В Уфимском губернском земском собрании было 42 гласных.

В ходе реформ 1860—1870-х годов были созданы новые органы управления, в том числе и всесословный суд.