6.2. Основные направления деятельности органов муниципального направления

Применительно к органам публичной власти предметы веде­ния — это тот круг вопросов, решение которых закреплено за данным уровнем власти. Предметы ведения муниципального обра­зования — сферы общественной жизни, в которых действуют органы местного самоуправления и в которых они юридически компетентны.

Необходимым условием создания и функционирования орга­нов местного самоуправления является их наделение собствен­ной компетенцией по решению вопросов местного значения. Компетенция — это совокупность юридически закрепленных полномочий, предоставленных органу или должностному лицу местного самоуправления для осуществления своих функций; это сложная правовая категория, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей, функций управления.

Под полномочиями органов местного самоуправления понима­ют закрепленный нормами муниципального права (федеральны­ми законами, законами субъектов Российской Федерации, мест­ными нормативными актами) за органами и должностными ли­цами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на тер­ритории муниципального образования'. Полномочия являются составной частью понятия «компетенция», включающего также предметы ведения, т. е. сферы деятельности, в которых действу­ет компетентный в них орган². Полномочия органов местного самоуправления включают в себя два вида:

1. собственные полномочия органов и должностных лиц ме­ стного самоуправления по решению вопросов местного значе­ ния, которые признает за ними государство;

2. отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы и должностные лица местного самоуправления.

Понятие «полномочия» также тесно связано с понятием «во­просы местного значения». Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) вопросы мест­ного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, ре­шение которых в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (ст. 14, 15, 16) отдельно закрепляет перечень вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований. Особенностью закона 2003 г. является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значе­ния городского и сельского поселения не совпадают с вопроса­ми местного значения муниципального района и городского ок­руга. Данное нововведение исправило существовавшую до не­давнего времени ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями и миллионный город, и поселение с числом жи­телей всего несколько сотен человек решали одинаковые вопро­сы местного значения, несмотря на очевидную несопостави­мость их экономических, социальных и демографических ресур­сов и потенциалов.

В настоящее время законом 2003 г. к ведению городских и сельских поселений отнесен круг вопросов, связанных с повсе­дневным жизнеобеспечением населения. Это вопросы содержа­ния жилищного фонда, жилищного строительства, обеспечения жильем, застройки территории, землепользования, благоустрой­ства и озеленения территории, охраны исторических памятни­ков, сохранения объектов культурного наследия, организации досуга, развития физкультуры и спорта, пожарной безопасности, уличного освещения.

Вопросы электро- и газоснабжения, содержания и строи­тельства автомобильных дорог, сбора и переработки отходов, ор­ганизации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, формирования и содержания архивов, предоставления транс­портных услуг, услуг связи, общественного питания, торговли, бытового и библиотечного обслуживания, участия в предупреж­дении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, опе­ки и попечительства разграничены между поселениями и муни­ципальными районами. Разделение вопросов местного значения произведено по такому принципу: что в границах поселения, за то отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы — муни­ципальный район.

Вопросы предоставления образования, оказания медицин­ской помощи, охраны общественного порядка, охраны окру­жающей среды, т. е. те вопросы, решение которых требует нали­чия развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат,отнесены исключительно на районный уровень. При этом в сфе­ре образования полномочия по финансовому обеспечению обра­зовательного процесса (заработная плата педагогического соста­ва, учебные пособия, средства технического обеспечения и т. п.) возложены на органы государственной власти субъекта РФ. Эта мера призвана гарантировать качество предоставляемых образо­вательных услуг во всех муниципальных образованиях независи­мо от состояния их доходной базы.

К вопросам местного значения городского округа отнесен комплекс вопросов местного значения поселения и муници­пального района. При наличии собственных материальных и финансовых ресурсов органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к данным вопросам мест­ного значения, в том случае, если они не являются компетен­цией соседних муниципальных образований и других уровней власти.

Учитывая разные возможности муниципальных образований, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» разрешает органам местного самоуправления муниципаль­ного района и поселения, входящего в его состав, заключать ме­жду собой соглашения о передаче друг другу части своих полно­мочий. Соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие порядок и основания прекращения их действия, порядок определения объема субвен­ций и финансовые санкции за неисполнение соглашений. Дан­ная норма позволяет экономически слабому сельскому поселе­нию передать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городско­му поселению принять на себя ряд функций муниципального района.

Полномочия органов местного значения по решению вопро­сов местного значения выделены в отдельную статью закона 2003 г. (ст. 17). Эти полномочия являются общими для всех ти­пов муниципальных образований и включают в себя такие пунк­ты, как: а) принятие уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов; б) установление офици­альных символов муниципальных образований; в) создание му­ниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги; г) формирование и размещение муниципального заказа; д) проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований; е) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований; ж) учреждение муниципальных средств массовой информации и др.

Таким образом, вопросы местного значения можно сгруппиро­вать следующим образом:

1. Вопросы, отнесенные к ведению органов местного само­ управления Конституцией РФ. К ним относится владение, поль­ зование, распоряжение и управление муниципальной собствен­ ностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка.

2. Вопросы, отнесенные к ведению органов местного само­ управления федеральными и региональными законами как во­ просы местного значения.

3. Отдельные вопросы государственного значения, передан­ ные органам местного самоуправления.

4. Вопросы, решение которых передано органам местного са­ моуправления соглашениями с органами местного самоуправле­ ния другого уровня.

5. Вопросы, принятые к своему ведению органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с действующим законодательством'.

Кроме того, все вопросы местного значения также можно разбить на две большие группы:

1. вопросы, связанные с исполнением властных, регулирую­ щих и контролирующих функций (например, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление, из­ менение и отмена местных налогов и сборов; пользование и распоряжение муниципальным имуществом). Данные вопросы местного значения являются общими для всех типов муници­ пальных образований;

2. вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспе­ чением муниципальных образований и оказанием муниципаль­ ных услуг населению. Именно эти вопросы местного значения разграничены по типам муниципальных образований².

В свою очередь, вопросы местного значения второй группы можно также классифицировать по степени участия органов местного самоуправления в их решении, выделяя среди них сле­дующие вопросы:

а) организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения насе­ ления; содержание и строительство местных автомобильных до­ рог; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; орга­ низация библиотечного обслуживания населения, формирование архивных фондов и т. п. В данном случае используются термины «организация», «обеспечение», «формирование», «содержание», что предполагает полную ответственность органов местного са­ моуправления за решение данных вопросов местного значения и частичное или полное финансирование из средств местного бюд­ жета;

б) создание условий для обеспечения населения услугами об­ щественного питания, торговли и бытового обслуживания; уча­ стие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; создание условий для организации досуга и обеспече­ ния жителей поселения услугами организаций культуры; созда­ ние условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; создание условий для развития ме­ стного традиционного народного художественного творчества и т. п. Федеральный законодатель употребляет термины «созда­ ние условий», «участие», что предполагает, что муниципальная власть не должна сама предоставлять услуги населению, ее зада­ ча — создать условия для их предоставления. Соответственно, в данном случае отсутствует обязательное бюджетное финансиро­ вание.

Вопросы местного значения выражаются в конкретных функциях органов местного самоуправления. Функции (от лат. гипсИо — исполнение, осуществление) — это основные направле­ния деятельности органов или должностных лиц местного само­управления по осуществлению конкретных целей и задач; это комплекс однородных работ, направленных на достижение цели органа или его структурного подразделения.

В системе местного самоуправления можно выделить не только функции органов и должностных лиц местного само­управления, но и функции местного самоуправления в целом. Функции местного самоуправления определяют его основные, наиболее важные направления деятельности, носят комплекс­ный, собирательный характер. Содержание каждой функции ме­стного самоуправления складывается из совокупности однород­ных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют.

Функции местного самоуправления обусловлены его приро­дой, задачами и целями, стоящими перед местными сообщества­ми на конкретном этапе их исторического развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содер­жания компетенции, полномочий, основных направлений, форм и методов осуществления муниципальной деятельности. Функ­ции первичны по отношению к компетенции и полномочиям органов местного самоуправления. Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, а особенно отдель­ные полномочия подвержены более частым изменениям. Функ­ции же более стабильны по сравнению с компетенцией, так как отражают исторически обусловленную природу местного само­управления'.

Природа местного самоуправления — основа местного само­управления, отражающая его сущность и позволяющая вы­явить коренные отличия между моделями местного самоуправ­ления. Различают общественный характер природы местного самоуправления (примером является земская модель местного самоуправления), государственный характер (советская мо­дель) и общественно-государственный характер (современная модель)².

В функциях местного самоуправления выражается его сущ­ность, та роль, которую органы местного самоуправления игра­ют при решении вопросов местного значения, удовлетворении потребностей населения и повышения качества его жизни, а также развитии муниципального образования. В настоящее вре­мя к функциям местного самоуправления относятся:

1. обеспечение непосредственного участия населения в ре­ шении вопросов местного значения, учет и координация интере­ сов различных групп населения;

2. обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

3. управление муниципальной собственностью и местными финансами;

4. осуществление социальной политики местного самоуправ­ ления, направленной на создание условий, обеспечивающих дос­ тойную жизнь и свободное развитие человека;

4. охрана окружающей среды;

5. обеспечение общественного порядка.

В функциях органов муниципального управления выражает­ся их сущность, та роль, которую они играют в осуществлении местного самоуправления. В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительные, контрольные и избиратель­ные комиссии.

Функции органов местного самоуправления обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением по­ставленных перед ними целей и задач. Вместе с тем большинст­ву органов муниципального управления присущи функции, имеющие универсальный характер, например прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, фи­нансирование, контроль, учет и т. п. Основные направления деятельности и перечень функций органов и должностных лиц местного самоуправления закреплены в муниципальных право­вых актах.