4. Фіскальна політика і державний бюджет

Оцінюючи вплив фіскальної політики на економіку, слід враховувати, що її заходи прямо чи опосередковано пов’язані з державним бюджетом. Це пояснюється тим, що будь-які зміни у фіскальній політиці супроводжуються відповідними змінами у державному бюджеті.

Так, змінюючи рівень податкових ставок, держава змінює обсяг податкових надходжень до бюджету, а змінюючи обсяг державних закупівель, вона впливає на його витрати. Звичайно, що безпосередньою метою дискреційної фіскальної політики є досягнення певного стабілізаційного ефекту в економіці, тобто збільшення обсягів виробництва, зменшення безробіття та зниження інфляції. Проте здійснюючи фіскальні заходи, держава неминуче впливає на стан державного бюджету. Отже, виконуючи стабілізаційну функцію в економіці, фіскальна політика одночасно реалізує і бюджетну функцію.

Досі фіскальна політика розглядалася без врахування її зв’язку з державним бюджетом. Тепер слід урахувати бюджетну функцію фіскальної політики. З цією метою попередньо визначимо основні параметри державного бюджету.

Згідно з Бюджетним кодексом України, державний бюджет - це план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються державою. Формування фінансових ресурсів відображається у доходах бюджету, а їх використання - у його видатках. Доходи бюджету формуються за рахунок усіх податкових, неподаткових та інших надходжень, які здійснюються на безповоротній основі, включаючи трансферти, дарунки, гранти. Витрати бюджету відображають кошти, що спрямовуються на фінансування запланованих державних програм та заходів, за винятком коштів, призначених на погашення основної суми державного боргу та повернення надмірно сплачених до бюджету сум.

Співвідношення між доходами і видатками бюджету обумовлює його стан. В залежності від цього співвідношення бюджет може бути збалансованим або незбалансованим, тобто мати дефіцит чи профіцит. Бюджетний дефіцит виникає тоді, коли доходи бюджету не покривають його витрати, а бюджетний профіцит - коли доходи бюджету перевищують його витрати.

Оскільки співвідношення між доходами і видатками бюджету може бути різним, то виникає принципове питання - який бюджет є для економіки найкращим: збалансований, дефіцитний чи профіцитний? Від відповіді на це питання залежить оцінка фіскальної політики.

Фіскальна політика, яка претендує на досягнення певних цілей в економіці, завжди вирішує складну альтернативу: стабілізація економіки чи збалансування бюджету. Особливо гострою стає ця альтернатива за умов економічного спаду, викликаного скороченням сукупного попиту.

З одного боку, щоб зупинити падіння виробництва, потрібно застосувати стимулюючі фіскальні заходи, тобто дискреційно знизити податки і/або збільшити державні закупівлі. З іншого - застосування перелічених заходів викликає бюджетний дефіцит, що породжує проблему його фінансування. Чому віддавати перевагу - стабілізації економіки чи збалансуванню бюджету? Щоб відповісти на поставлене питання, розглянемо різні бюджетні концепції.

Перша - збалансування бюджету на щорічній основі. Зазначена концепція була панівною впродовж тривалого періоду до Великої депресії 30-х років ХХ століття і відповідала постулатам класичної теорії. Її прихильники вважали, що метою державних фінансів є щорічно збалансований бюджет. Проте при поглибленому розгляді цієї концепції стає очевидним, що такий підхід до регулювання бюджету вступає у суперечність з фіскальною політикою, зорієнтованою на виконання стабілізаційної функції.

Для ілюстрації наведеного висновку припустімо, що економіка увійшла у фазу падіння виробництва. Тому скорочується ВВП, що автоматично зменшує чисті податки і спрямовує бюджет до дефіциту. Тепер поставимо мету збалансувати бюджет на щорічній основі. Для цього потрібно дискреційно збільшити чисті податки і/або скоротити державні закупівлі. Усі ці заходи є стримуючими для економіки. Вони поглиблюють падіння виробництва, тоді як його необхідно збільшувати. Отже, щорічно збалансований бюджет працює сам на себе і не є інструментом антициклічної фіскальної політики.

Друга - збалансування бюджету на циклічній основі. Згідно з даною концепцією бюджет повинен балансуватися не щорічно, а протягом всього економічного циклу, в межах якого виникають як бюджетні дефіцити так і профіцити. Логіка цієї концепції виглядає так. В роки падіння виробництва держава, щоб стимулювати економіку, дискреційно зменшує чисті податки і/або збільшує державні закупівлі, що спрямовує бюджет до дефіциту. В роки інфляційного зростання, щоб стримати економіку, держава дискреційно збільшує чисті податки і/або скорочує державні закупівлі, що викликає бюджетний профіцит.

Бюджетні профіцити в період інфляційного зростання мають покривати бюджетні дефіцити під час падіння виробництва. Завдяки цьому в межах економічного циклу бюджет повинен балансуватися. Але практика засвідчує, що зростання та падіння виробництва можуть бути нееквівалентні між собою за глибиною і тривалістю. Наприклад, глибокий і тривалий спад, за яким настає незначне і короткострокове піднесення, означатиме виникнення значного дефіциту у фазі спаду і невеликого профіциту у фазі піднесення. Отже, в межах економічного циклу гармонія між бюджетними дефіцитами і профіцитами, яка має балансовувати бюджет, не є об’єктивно обумовленою.

Аналіз наведених вище двох концепцій регулювання державного бюджету свідчить, що одночасне виконання стабілізаційної функції і підтримання бюджету в збалансованому стані є для фіскальної політики несумісним. Тому вона повинна вибирати, тобто вирішувати, що для неї є пріоритетнішим - стабілізація економіки чи збалансування бюджету. Світовий досвід, накопичений після Великої депресії, показує, що при вирішенні цієї альтернативи перевага надається стабілізаційній функції. Ця ідея лежить в основі концепції функціональних фінансів.

Згідно з концепцією функціональних фінансів бюджетна функція фіскальної політики повинна підпорядковуватися стабілізаційній функції. Це означає, що метою фіскальної політики є підтримання макроекономічної стабільності, а державний бюджет повинен виконувати роль інструмента її досягнення. Спираючись на концепцію функціональних фінансів, сучасна фіскальна політика припускає можливість застосування незбалансованого бюджету і зокрема дефіцитного бюджету. Якщо бюджетний дефіцит є необхідною передумовою для стабілізації економіки, то, з одного боку, держава свідомо йде на його утворення; з іншого - вона передбачає певні джерела його фінансування.

Стан державного бюджету залежить як від дискреційних заходів фіскальної політики так і від економічного циклу. Наприклад, стимулююча фіскальна політика, збільшуючи державні витрати, може спрямовувати бюджет до дефіциту. Аналогічні наслідки виникають і під час циклічного падіння виробництва, в процесі якого відбувається автоматичне скорочення податкових надходжень і збільшення витрат, пов’язаних з трансфертними платежами. Стримуюча фіскальна політика та інфляційне зростання економіки викликають протилежні наслідки. З метою розмежування впливу на державний бюджет фіскальної політики і циклічних коливань в сучасному макроекономічному аналізі крім фактичного бюджету виділяють бюджет за повної зайнятості. Останній часто називають структурним бюджетом.

Фактичний бюджет відображає фактично отримані надходження та здійснені витрати. Бюджет за повної зайнятості - це умовний бюджет, в якому надходження і витрати визначаються на базі припущення, що економіка функціонує за параметрами повної зайнятості, тобто коли безробіття дорівнює природній нормі, а обсяг виробництва - потенційному ВВП.

Найбільшою проблемою для фіскальної політики є бюджетні дефіцити, які ми визначаємо на базі співвідношення між чистими податками і державними закупівлями:

бюджетний дефіцит = чисті податки – державні закупівлі (9.26)

Оскільки ми розрізняємо два бюджети (фактичний і за повної зайнятості), то їм відповідають два способи обчислення бюджетного дефіциту. Фактичний дефіцит (дефіцит фактичного бюджету) виникає тоді, коли фактично отримані державою чисті податки менші за державні закупівлі. Такий дефіцит обчислюється на базі фактичного ВВП-доходу за формулою:

фактичний дефіцит = (9.27)

де, - середній коефіцієнт податків;

- чисті податки фактичні.

Фактичний дефіцит залежить як від фіскальної політики так і економічного циклу. Але вплив економічного циклу на дефіцит бюджету можна не врахувати, якщо за податкову базу прийняти не фактичний, а потенційний дохід, тобто потенційний ВВП . Завдяки цьому виникає аналітичний показник - дефіцит бюджету за повної зайнятості, який ще має лаконічну назву «структурний дефіцит».

Структурний дефіцит показує, яка могла бути різниця між чистими податками і державними закупівлями, якщо б економіка перебувала в умовах повної зайнятості і виробляла ВВП на потенційному рівні. Це дає підстави визначити структурний дефіцит таким чином:

структурний дефіцит = (9.28)

Фактичний дефіцит відрізняється від структурного дефіциту на величину втрат, які несе державний бюджет в умовах неповної зайнятості, тобто коли виникає циклічне падіння виробництва. Ці втрати відображає циклічний дефіцит. Він обчислюється як різниця між фактичним і структурним дефіцитами:

циклічний дефіцит = фактичний дефіцит – структурний дефіцит (9.29)

Врахуємо, що фактичний дефіцит = , а структурний дефіцит = = . Підставимо ці величини в рівняння (9.29). Після цього циклічний дефіцит можна визначити за формулою:

циклічний дефіцит = (9.30)

Як випливає з рівняння (9.30), циклічний дефіцит породжується відставанням фактичного ВВП від потенційного ВВП, яке виникає за неповної зайнятості, тобто в умовах рецісійного розриву.

Щоб усунути циклічний дефіцит і повернути економіку в стан повної зайнятості, держава має застосувати стимулюючу фіскальну політику. Для цього можна зменшити чисті податки. Наслідком зазначених дискреційних фіскальних заходів буде тимчасове збільшення структурного дефіциту. За рахунок цього тимчасово зросте і фактичний дефіцит. Але з перебігом часу, коли стимулююча фіскальна політика виведе економіку із стану неповної зайнятості, циклічний дефіцит зникне. Спираючись на такий бюджет і враховуючи темпи економічного зростання, держава може усунути і структурний дефіцит, якщо дискреційно збільшить чисті податки і/або зменшить державні закупівлі.

Відмінність між структурним і циклічним дефіцитами обумовлена відмінністю між дискреційними заходами фіскальної політики і дією автоматичних стабілізаторів. Змінюючи дискреційно чисті податки і/або державні закупівлі, держава безпосередньо впливає лише на структурний дефіцит. Циклічний дефіцит безпосередньо не залежить від держави, а зазнає змін внаслідок автоматичного скорочення або збільшення чистих податків. Всі ці зміни інтегрує в собі фактичний дефіцит.

Оскільки фактичний дефіцит відображає як структурний так і циклічний дефіцит, він не може слугувати надійним індикатором ефективності фіскальної політики. Натомість структурний дефіцит, який характеризує бюджет без циклічного компонента, набуває здатності відображати вплив лише дискреційної фіскальної політики. Вона може вважатися ефективною, тобто антициклічною, лише у тому випадку, коли під час падіння виробництва стимулює економіку, але ціною тимчасового збільшення фактичного дефіциту за рахунок зростання структурної складової. Якщо в умовах падіння виробництва держава не вдається до стимулюючих фіскальних заходів і не збільшує структурний дефіцит, то така фіскальна політика є неефективною, тобто не виконує стабілізаційну функцію.