5 Внебюджетные и целевые бюджетные фонды

Формирование автономных фондов в системе государственных финансов может происходить двумя путями:

1) путем выделения из бюджета особо важных расходов

2) путем формирования собственных доходов на определенные цели.

Первый путь – создание целевых бюджетных фондов.

Второй непосредственно связан с созданием внебюджетных фондов.

Особенности:

- В отношении до­ходов целевого назначения не действует принцип об­щего (совокупного) покрытия расходов при формиро­вании бюджета за счет общей величины поступивших доходов.

- Доходы Ц.б.ф. в отличие от всех ост. бюд­жетных доходов не обезличиваются и направляются на заранее обусловленные цели; использование средств Ц.б.ф. на цели, не соответств. их назначению, не до­пускается. Именно поэтому доходы Ц.б.ф. учитыва­ются обособленно от ост. бюджетных доходов.

- Про­цессы формирования и использования средств каждого из Ц.б.ф. отражаются в отд. смете.

Ц.б.ф. могут иметь либо отраслевой, либо общерегулирующий характер. К первым относятся Ц.б.ф., пред­назначенные для решения задач к.-л. отд. отрасли (напр., атомной энергетики, или воспроизводства ми­нерально-сырьевой базы, или борьбы с преступностью, или развития налоговой службы в стране и т.п.); ко вторым - резервные фонды бюджета, федеральный фонд финансовой поддержки регионов и т.д.

Количе­ство Ц.б.ф. не постоянно и в разные годы может изме­няться в соответствии с целевыми установками на их создание. Так, в начале 90-х гг. в составе федерально­го бюджета России было большое количество Ц.б.ф., среди к-рых важную роль играли такие, как федераль­ный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, федеральный фонд налоговой службы РФ, фе­деральный фонд налоговой полиции РФ, фонд по ох­ране оз. Байкал, фонд содействия военной реформе, федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, государственный фонд борьбы с преступно­стью и др. После выполнения задач, для решения к-рых они создавались, значит, часть отраслевых Ц.б.ф. в конце 2000 была упразднена (в федеральном бюджете России на 2001 остался только фонд Министер­ства РФ по атомной энергии). Ц.б.ф. общерегулирующего назначения сохранились, хотя механизм их формиро­вания и использования постоянно меняется в целях его совершенствования.

Министерство (ведомство), выступающее главным распорядителем средств целевого фонда, осуществля­ет управление его средствами; на стадии бюджетного планирования оно в установл. порядке представляет расчеты по формированию фонда, а также перечень финансируемых за счет средств фонда мероприятий. Главный распорядитель средств целевого фонда на основе утвержд. поквартального распределения лими­та бюджетных обязательств производит распределе­ние средств фонда между нижестоящими распоряди­телями средств.

Учет операций со средствами целевых фондов федер. бюджета осуществляет Главное управление федераль­ного казначейства Министерства финансов РФ; целе­вых фондов региональных и местных бюджетов — органы, исполняющие эти бюджеты.

Доходы и расходы Ц.б.ф. учитываются в соответствии с действ, бюджетной классификацией. Финансирование расходов Ц.б.ф. осу­ществляется в пределах поступающих доходов, опре­деленных законом (решением) о бюджете на соответств. финансовый год.

Как экономическая категория В.ф. являются мате­риально-вещественным воплощением финансовых отношений, к-рые складываются у государства, его федеральных и региональных органов, а также орга­нов местного самоуправления с юридич. и физич. ли­цами по поводу обеспечения соц., экономич., экологич. и др. видов защиты общества в целом и каждого из его граждан, улучшения социально-экономич. сре­ды обитания.

В составе финансовой системы страны В.ф. занимают особое место: будучи самостоятельным звеном гос. и муницип. финансов, они выступают экономич. фор­мой перераспределения и использования финанс. ре­сурсов, привлекаемых органами гос. власти и органа­ми местного самоуправления для целевого финан­сирования социальных, экономич., экологии, и др. по­требностей.

Основным методом формирования преобладающей части В.ф. социального назначения является страхо­вой, при к-ром контингент участников, принципы мо­билизации ресурсов, характер использования средств существенно отличаются от бюджетного. Нек-рая часть В.ф., особенно на муницип. уровне, может фор­мироваться кредитным методом - с помощью привле­чения временно свободных денежных средств на фи­нансовом рынке.

Т.о., В.ф. характеризуются чертами, отражающими их двойственную природу: с одной сто­роны, они, как и бюджет, являются материально-фи­нансовой базой деятельности органов гос. власти и местного самоуправления, формируются за счет бюд­жетных и кредитных поступлений, а с другой - основу механизма функционирования нек-рых из них состав­ляют страховые отношения, предопределяющие иные, чем в бюджетной сфере, методы мобилизации и ис­пользования денежных средств.

Основные источники формирования доходов внебюджетных фондов:

- отчисления юридических и физических лиц

- доходы от инвестиционной деятельности фондов

- безвозмездные поступления из бюджетов, связанные с выполнением определенных социальных обязательств.

Специфич. признаки В.ф.:

конкретно обозначенная и законодательно зафиксированная цель, ради к-рой создается фонд;

целевое закрепление конкретных ви­дов доходов за соответств. расходами (вместо обезли­чивания поступлений, характерного для бюджета); Это способствует: 1) более стабильному финансированию необходимых расходов 2) большей собираемости этих средств, так как плательщики знают, куда будут использованы уплачиваемые ими отчисления 3) возвратности средств к плательщикам. Последнее предполагает формирование внебюджетного фонда на страховых началах. Переход на налоговые методы формирования фондов (как это произошло в РФ с введением ЕСН) нарушает этот принцип;

относит. самостоятельность, обусловливающая, как правило, создание автономной организац. структуры, управляющей фондом.

Дискуссионным является вопрос о количестве внебюджетных фондов. Необходимость создания внебюджетных фондов, отделения этих средств от средств бюджетов обусловлена особой важностью и приоритетностью отдельных государственных расходов, главным образом, социальных. Преимущества внебюджетных фондов:

- появление дополнительных средств для государственного регулирования экономики и социальной сферы при высокой концентрации ресурсов, поступающих из всех источников, для быстрейшего решения поставленной задачи;

- автономность от бюджета и некоммерческий характер функционирования, что исключает фактически перераспределение этих средств на другие нужды государства и одновременно предполагает более эффективный контроль за целевым использованием средств фондов;

- большая (чем у бюджета) оперативная самостоятельность В.ф., не так жестко регламентиру­емых законодат. органами страны и в меньшей степе­ни, чем бюджет, контролируемых со стороны парла­мента;

- обеспечение более полного и рационального сочетания общественных, корпоративных и личных интересов;

- специфич. механизмы функционирования В.ф., к-рые адекватны рыночным методам хозяйствования, а потому лучше содействуют адаптации граждан к изменившимся условиям жизни общества;

- дополнительная возможность привлечения средств для покрытия дефицита бюджета.

В то же время это создает неравные условия конкуренции для других статей государственных расходов. Кроме того, множественность фондов создает определенные трудности:

- финансовые проблемы с формированием их доходов и расходов;

- требуются дополнительные расходы на управление ими и содержание материально-технической базы;

- также затрудняется финансовый контроль за поступлением и использованием их ресурсов.

Внебюджетные фонды подразделяются по уровням управления - на центральные (федеральные) и территориальные(региональные)

Центральные (федеральные) внебюджетные фонды создаются на федеральном уровне госуправления, входят в состав первого уровня бюджетной системы РФ и предназначены для решения общегосударственных задач путем перераспределения финансовых ресурсов в масштабах всего государства.

Территориальные (региональные) внебюджетные фонды создаются на уровне субъектов Федерации, включаются в состав второго уровня бюджетной системы РФ и предназначены для решения задач социально-экономического развития территории.

Другой аспект классификации внебюджетных фондов - по целевому назначению – на экономические и социальные.

Наиболее значимыми внебюджетными фондами в любом государстве являются социальные фонды. Это связано с общей тенденцией роста социальных расходов и социальных обязательств государства в условиях рынка.

Фонды социального страхования являются главным элементом финансовой системы социального страхования. Специфика фондов социального страхования заключается в:

• трехсторонних отношениях по их формированию между работниками, работодателями и государством;

• действии принципа «ограниченной эквивалентности» между взносами и выплатами в соответствии с общественно установленными гарантиями;

• строгом соответствии взносов и выплат нормам государственного законодательства;

• определении меры покрытия социальных рисков не столько на базе актуарных расчетов, сколько путем государственного регулирования уровня компенсации ущерба;

• обязательной подотчетности и подконтрольности фондов органам государственной власти.

Экономические фонды могут создаваться по самым разным вопросам общественной жизни: дорожные фонды, фонды технологического развития, фонды финансирования научных исследований, фонды развития исполнительного производства, фонды пожарной безопасности и др.

В РФ на федеральном уровне существуют: Российский фонд технологического развития, Российский фонд федерального имущества, Фонд противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими, Отраслевой фонд финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

На нижестоящих уровнях также могут создаваться региональные или местные фонды развития жилищного строительства.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти и коммерческие организации могут совместно создавать внебюджетные фонды для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок:

Министерство науки и технологий Российской Федерации - российский фонд технологического развития;

федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти - фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок соответствующих федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;

коммерческие организации - фонды финансирования научных исследований и экспериментальных разработок соответствующих коммерческих организаций.

Порядок образования и использования внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок (утв. постановлением Правительства РФ от 13 октября 1999 г. N 1156) (с изменениями от 20 февраля 2002 г.)

Организационная структура внебюджетного фонда может быть централизованной и относительно децентрализованной.

Централизованная структура предполагает существование единого бюджета внебюджетного фонда, создаваемого на уровне федеральной власти. Так, ПФР и ФСС имеют один централизованный бюджет. На уровне территорий в этом случае действуют территориальные подразделения – управления и отделения этих фондов.

Децентрализованная структура предполагает формирование самостоятельных бюджетов государственных и территориальных внебюджетных фондов на уровне Федерации и ее субъектов. Такую структуру имеет ФОМС и имел ранее существовавший ГФЗН.

Реформирование системы внебюджетных фондов РФ с начала 90-х годов включает следующие ключевые моменты:

1) ограничение количества внебюджетных фондов путем объединения с бюджетами в 1993 году

Созданию внебюджетных фондов в РФ с 1991 года положил начало закон "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР". До 2000 года вопросы функционирования ВБФ регулировал также Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-I "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества фондов. Однако в связи с вышеуказанными проблемами их количество было ограничено путем объединения с бюджетами в 1993 году части внебюджетных фондов (в основном экономических: Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологический фонд и др.).

2) В 2000 году внебюджетные фонды были включены в состав бюджетной системы РФ и в настоящее время их деятельность регулируются Бюджетным Кодексом и соответствующими законодательными актами. Внебюджетные фонды по основным направлениям своей деятельности освобождены от уплаты налогов, государственных и таможенных пошлин. Исполнение бюджетов – казначейское. Сбор и контроль за поступлением обязательных платежей во внебюджетные фонды осуществляют уполномоченные государственные органы.

3) Упразднение с 2001 года ГФЗН. Причины:

А) низкая эффективность функционирования в результате того, что регионы не выполняли своих обязательств по формированию федеральной части фонда

Б) высокие расходы по управлению фондом (до 15% всех расходов)

4) С 2001 года страховые платежи были объединены в ЕСН и одновременно полномочия по контролю за сбором средств во внебюджетные фонды переданы налоговым органам. Это позволило:

во-первых, упростить процедуру контроля за правильностью исчисления взносов, так как подоходный налог и страховые взносы начисляются с одной базы (фонд оплаты труда). При этом, предприятие будут проверять по фонду оплаты труда не пять организаций (внебюджетные фонды и налоговые органы), а всего одна;

во-вторых, снизить затраты на содержание фондов за счет того, что уменьшаются расходы на работу с налогоплательщиками и при этом специалисты фондов смогут сконцентрироваться на своей основной работе (с пенсионерами, инвалидами, безработными и малообеспеченными);

в-третьих, ужесточить контроль за уплатой обязательных взносов путем сверки информационных баз налогоплательщиков, что помогает выявить случаи укрывательства от уплаты страховых взносов.

При всей привлекательности этого эксперимента существуют и проблемы, связанные с тем, что налоговые органы могут контролировать только поступления страховых взносов во внебюджетные фонды, но не другие их доходы. Кроме того, введение ЕСН подрывает страховые начала формирования внебюджетных фондов.

В финансовой системе быв. СССР В.ф. как самостоят. звена гос. финансов не было. Формировавший­ся в советских условиях фонд гос. социального стра­хования с 1938 в качестве составного звена входил в гос.бюджет СССР, в рамках к-рого утверждался и ис­полнялся. И лишь начавшиеся демократические пре­образования в российском обществе, переход к рыноч­ным реформам привели к появлению принципиально нового по сравнению с прежней структурой финансо­вых отношений звена финансовой системы - внебюд­жетных фондов. Их создание в начале 90-х гг. было продиктовано многими причинами, имеющими как постоянный, долговременный, так и преходящий ха­рактер.

В зарубежных странах аналогом российских внебюджетных фондов являются специальные фонды правительства, через к-рые государство осуществляет перераспределение нац. дохода в интересах решения конкретных соц. и экономич. задач. Кол-во фондов, их место в финансовой системе страны постоянно ме­няется в зависимости от изменения экономич., поли-тич. и соц. условий. Так, в период 90-х годов XX в. объем средств, сконцентрированных государством в социальных фондах, достигал внушительной величины. Напр., во Франции спец. фонды (присоединенные бюджеты, специальные счета казначейства, соци­альные фонды) приближались по своему размеру к общему объему бюджета; в Японии - финансировали более ½ гос. расходов; в Великобритании - около 1/3 гос. расходов.