1. Понятие о земельном кадастре

На любом историческом этапе развития общества земля является материальной основой земельных отношений и главным объектом хо- зяйствования. С появлением хозяйства на земле возникли проблемы раз- граничения, раздела, перераспределения земельных ресурсов, упорядо- чивания хозяйственного использования, а позднее и охраны земель.

Исторически ГЗК появился по причине необходимости получения сведений о земле как первоисточнике материальных благ и объекте на- логообложения. С возникновением государства земля стала одним из ис- точников государственных доходов и в связи с этим - объектом специ- ального налогообложения. Исторически сначала возникает необходи- мость в учете, а затем в оценке и регистрации земли.

Слово кадастр произошло от латинского «caput», что во времена императора Августа означало податный предмет, а также от слова «capitastrum», то есть опись податных предметов. В связи с этим на пер- вых порах кадастр означал книгу (реестр), содержащую опись облагае- мых предметов. Мы используем именно французское слово «cadastre», или книга-реестр. В узком понимании земельный кадастр - книга о предметах поземельного обложения; в широком понимании - опреде- ленная система действий по учету, описанию и оценке земли, проводи- мая государством с целью получения сведений о земле для поземельного налогообложения, то есть специальное государственное мероприятие.

Наиболее простое из современных определений земельного кадаст- ра: земельный кадастр - совокупность сведений и документов о право- вом положении, природном состоянии и хозяйственном использовании земель (ст. 142 Кодекса о земле). С другой стороны, кадастр можно оп- ределить как систему государственных мероприятий по всестороннему изучению правового, природного и хозяйственного положения земель путем проведения регистрации землепользований, учета количества и качества земель, качественной оценки земель для организации их рацио- нального использования в хозяйстве. Наиболее современным является следующее определение:

Земельный кадастр - созданная на базе первичных, юридически однородных земельных участков актуальная информационная система, содержащая запись разных видов правовых, экономических и простран- ственных характеристик этих участков, координаты, площади и виды зе- мель, права, ограничения и обязанности на землю и другие объекты не- движимости, стоимость участка и т.д.

В проблеме земельного кадастра тесно переплетаются рентные и

рыночные отношения, правовые вопросы охраны земельных ресурсов и прав пользования землей, вопросы организации рационального исполь- зования земель в системе землеустройства, прогнозирования использо- вания земельных ресурсов административно-территориальных единиц (АТЕ) и страны в целом.

В зависимости от того, что является объектом, выделяют следую- щие кадастры: водный (ведется учреждениями Минприроды), земельный (Комзем), лесной (Минлесхоз), градостроительный (Минстройархитек- туры), климатический (Госкомгидромет), атмосферного воздуха (Мин- природы), недр (Минприроды), животного мира (Минприроды), расти- тельного мира (Минприроды), отходов (Минприроды), торфа (Минпри- роды), подземного недвижимого имущества (Минжилкомхоз). Ведение этих основных кадастров осуществляется различными ведомствами с разной степенью разработанности, но действующие нормативно- правовые акты предусматривают информационное взаимодействие су- ществующих кадастров между собой, а также с реестром имущества го- сударственной формы собственности (Минэкономики), государственным реестром налогоплательщиков (Министерство по налогам и сборам), системой гражданской регистрации (МВД) и государственной информа- ционной системой социальной защиты (Минсоцзащиты) и другими ин- формационными системами.

Земельный кадастр отличается от других видов кадастров тем, что в качестве основного объекта выступает земля, как источник материаль- ных благ и средство производства. Специфика методики земельного ка- дастра определяется особенностями земли - специфического средства производства. Земля является всеобщим предметом и условием труда, совершенно необходимым для существования любого производства. В обрабатывающей промышленности и строительстве она функционирует как пространственный операционный базис, то есть место для соверше- ния процесса труда. В добывающей промышленности земля служит и предметом труда для добычи определенных богатств природы.

В сельском хозяйстве земля выступает не только как место, где осуществляется процесс труда, и предмет труда, но и как орудие труда. Здесь она - главное средство производства. Земля пространственно огра- ничена и ничем незаменима, тогда как другие средства производства мо- гут количественно изменяться в ходе эволюции - менее совершенные заменяются более совершенными и экономически выгодными. Исполь- зование земли как средства производства связано с ее пространственным положением (протяженностью) и постоянством места, тогда как другие средства производства можно перемещать с одного места на другое.

Особенностью земли в сельскохозяйственном производстве является также цикличность ее использования, в вегетационный период. Земля используется для выращивания многих культур, которые должны чере- доваться в пространстве и времени, причем существует тесная связь ме- жду свойствами почвы конкретного участка и возможностями возделы- вания конкретного набора культур. В связи с вышеизложенным мы изу- чаем земельный кадастр в первую очередь применительно к сельскому хозяйству.

Земля как главное средство производства в сельском хозяйстве об- ладает очень важным и специфическим свойством - плодородием, харак- теризующим условия для роста и развития растений. При правильном использовании земли ее качество не ухудшается, а улучшается, что на- ходит непосредственное отражение в повышении почвенного плодоро- дия. Земля является вечным незаменимым средством производства.

Отличительная способность земли - многоплановый характер ее ис- пользования в сельскохозяйственном производстве: на ней возделывает- ся большое количество разнообразных видов сельскохозяйственных культур. Особенности земли предопределяют в значительной мере и особенности содержания, а также способы и методы ведения земельного кадастра.

О земельном кадастре сложились разные понятия. В узком смысле земельный кадастр - оценка земель по плодородию и местоположению для дифференцированного налогообложения и установления цен на зем- лю. В широком смысле слова по своему содержанию и назначению со- временный земельный кадастр - многогранное государственное меро- приятие, включающее элементы правового, экономического и техниче- ского характера.

Согласно Кодекса Республики Беларусь о земле (ст. 142) государст- венный земельный кадастр предназначен для реализации земельного за- конодательства, регулирования земельных отношений, управления зе- мельными ресурсами, проведения землеустройства, оценки и планирова- ния хозяйственной деятельности землепользователей, землевладельцев и собственников земли, осуществления других мероприятий, связанных с использованием и охраной земли. Данные государственного земельного кадастра используются при установлении прав на земельные участки, со- вершении сделок с ними, определении стоимости и размеров платежей за землю.

Каждая операция ГЗК представляет собой ряд технических приемов, обширных и сложных, а все вместе они дают наиболее полную характе- ристику количества, качества, основных свойств и признаков земли,

сравнительную ее ценность как объекта хозяйствования и обложения. Современный земельный кадастр дает характеристику земельного фонда по следующим направлениям:

учет природного положения и состояния земель, то есть биоклима- тического потенциала, почвенного покрова, рельефа, растительности ка- ждого участка, вида земель;

характеристика хозяйственного состояния земель, то есть отражение местоположения, конфигурации, размера участков, наличия сервитутов, распределения земель по видам и правовым формам использования, це- левому назначению, пригодности под определенные виды земель, степе- ни экономической эффективности производства в зависимости от ис- пользования земель в разных отраслях хозяйства, показателям качест- венной и экономической оценки земель, стоимости земельных участков, арендной платы и т.п.;

характеристика правового статуса земель;

экологическое состояние земель.

Совокупность этих сведений является основой земельного кадастра, который направлен на эффективное использование и охрану земельных ресурсов, охрану прав собственников, землевладельцев и землепользова- телей.

Законодательной основой земельного кадастра в Беларуси является Кодекс Республики Беларусь о земле, во второй редакции которого (от 8 мая 2002 года) существенно увеличено количество статей, посвященных непосредственно земельному кадастру.

Кодекс определяет структуру земельного кадастра, который в на- стоящее время состоит из единого реестра административно-территори- альных и территориальных единиц Республики Беларусь, регистра зе- мельных участков, реестра цен на земельные участки, регистра стоимо- сти земельных участков и реестра земельных ресурсов Республики Бела- русь.

Единый реестр административно-территориальных и территориаль- ных единиц Республики Беларусь содержит данные о наименовании, размерах и границах административно-территориальных и территори- альных единиц, их центров.

Регистр земельных участков содержит данные об их местоположе- нии, размерах, границах, целевом назначении, сервитутах и иных огра- ничениях в использовании земельных участков, а также сведения о пра- вах на эти участки и сделках с ними.

Реестр цен на земельные участки содержит сведения о ценах на зе- мельные участки и на объекты недвижимости, находящиеся на этих уча-

стках, зафиксированных на момент совершения сделок с этими земель- ными участками.

Регистр стоимости земельных участков содержит сведения о стои- мости земельных участков, полученные при проведении их оценки.

Реестр земельных ресурсов Республики Беларусь содержит данные о распределении земель по категориям, землевладельцам, землепользова- телям и видам земель, составе, структуре, состоянии, качестве и хозяйст- венном использовании земельного фонда республики в разрезе админи- стративно-территориальных единиц, другие необходимые сведения.

Данные государственного земельного кадастра могут собираться, храниться и использоваться в текстовом, графическом и электронном виде.

Ведение государственного земельного кадастра обеспечивается про- ведением геодезических и картографических работ, почвенных, геобота- нических и других обследований и изысканий, инвентаризацией и оцен- кой земель, осуществлением государственного кадастрового учета зе- мельных участков, регистрацией прав на земельные участки и другими землеустроительными мероприятиями. В Кодексе Республики Беларусь о земле (статья 143-1) также декларируется, что земельные участки, распо- ложенные на территории Республики Беларусь, независимо от форм соб- ственности и целевого назначения подлежат обязательному государст- венному кадастровому учету, а права на них и сделки с ними - обяза- тельной государственной регистрации.

Кодекс (ст. 143-2) определяет перечень основной земельно- кадастровой документации. К ней относятся:

государственные земельно-кадастровые книги;

кадастровые карты (планы);

кадастровые дела;

электронные базы данных регистров (реестров) государственного земельного кадастра;

каталоги геодезических координат границ земельных участков; книги учета выданных документов; статистические отчеты; аналитические обзоры;

другие документы, содержащие сведения о состоянии и использова- нии земельных ресурсов.

Состав, содержание, порядок ведения и хранения земельно- кадастровой документации определяются специально уполномоченным государственным органом по земельным ресурсам и землеустройству. Сведения государственного земельного кадастра носят открытый харак-

тер, за исключением сведений, отнесенных законодательством Респуб- лики Беларусь к государственным секретам и информации, распростра- нение которой ограничено с целью защиты конституционных прав граж- дан. Они предоставляются по письменному заявлению заинтересованно- го физического лица при предъявлении документа, удостоверяющего личность, а юридического лица - документа, подтверждающего его го- сударственную регистрацию и полномочия его представителя.

Сведения государственного земельного кадастра предоставляются в виде выписок из государственного земельного кадастра, а при необходи- мости - в виде копий земельно-кадастровой документации по месту уче- та данного земельного участка за плату или бесплатно. Полученные све- дения могут быть использованы получателем для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательным указанием источника информации.

Сведения об определенном земельном участке предоставляются бесплатно органам государственного управления, в том числе местным исполнительным и распорядительным органам, а также другим государ- ственным органам и лицам, предусмотренным законодательством Рес- публики Беларусь в порядке, определяемом специально уполномочен- ным государственным органом по земельным ресурсам и землеустройст- ву, которым в настоящее время является комитет по земельным ресур- сам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бела- русь.

Исправление технических ошибок, допущенных при ведении госу- дарственного земельного кадастра, в случае, если такие исправления не причиняют вреда либо не нарушают законных интересов землепользова- телей, землевладельцев, собственников и арендаторов земельных участ- ков или третьих лиц, осуществляется лицами, допустившими эти ошиб- ки, в пятидневный срок после их обнаружения. Исправление ошибок не- технического характера, допущенных при ведении государственного зе- мельного кадастра и способных причинить вред либо нарушить права и законные интересы землепользователей, землевладельцев, собственни- ков и арендаторов земельных участков или третьих лиц, осуществляется на основании решения суда.

Государственный земельный кадастр ведется специально уполномо- ченным государственным органом по земельным ресурсам и землеуст- ройству (Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров республики Беларусь - Комзем) по единой для всей республики системе за счет средств государственного бюджета в соот- ветствии с законодательством Республики Беларусь.

Общегосударственное значение земельного кадастра в современных условиях состоит в организации наиболее полного, рационального и эф- фективного использования земель и их охраны, размещения и специализации сельскохозяйственного производства, мелиорации и химизации сельскохозяйственного производства. В условиях развития рыночных отношений роль земельного кадастра существенно возрастает и его информация предназначается для решения большого количества задачрегулирование земельных отношений и использования земли;

формирование налоговой и инвестиционной политики;

государственный контроль и охрана земельных ресурсов;

проведение землеустройства и мониторинга земель;

оценка хозяйственной деятельности;

развитие рынка земли;

совершение сделок с землей;

предоставление и изъятие земельных участков;

разрешение земельных споров;

установление и дифференциация платежей за землю; установление размеров компенсационных выплат; государственная регистрация прав на недвижимость; защита прав собственников земли, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов;

установление системы обременений прав на земельные участки; поддержка залоговой и ипотечной системы.

Государственный земельный кадастр (далее ГЗК) традиционно при- нято разделять на следующие составные части: регистрация земель, учет земель, оценка земель. Такое разделение ныне существенно устарело, практически составными частями кадастра стали уже упомянутые от- дельные регистры или реестры автоматизированной системы. Учет зе- мель основывается на многолетнем отечественном опыте, изменения но- сят в основном технический характер. Совершенствование земельного кадастра в настоящее время состоит в его регистрационной и оценочной составляющей.

При учете земля характеризуется по своему размеру, пространст- венному положению, качественному состоянию и использованию. Ха- рактер использования определяет состав и размещение видов земель, а также влияет на их качественное состояние. Данные регистрации служат основанием для записи размеров землепользования каждого конкретного землепользователя. При учете определяют не только количественные, но и качественные показатели земли как природного ресурса и средства производства. Но так как отдельные свойства почв (земель) имеют раз-

ное хозяйственное значение и по-разному влияют на ее продуктивность, поэтому возникает необходимость их сравнительной оценки. Сведения регистрации и учета земель служат исходной информацией при качест- венной оценке почв отдельных земельных участков землепользований.

На землях разных категорий содержание и полнота сведений по со- ставным частям ЗК отличается. В свою очередь, каждая из частей зе- мельного кадастра имеет конкретное назначение и содержание, основы- вается на определенных методах и способах ведения. Каждая из них в определенных условиях может проводиться и самостоятельно. Некото- рые авторы в качестве составных частей кадастра выделяют: ЗК- производство (формирование сведений), ведение ЗК (регистрация и хра- нение сведений), распространение ЗК-информации.

Выделение в системе земельного кадастра его составных частей и в определенном смысле их самостоятельность как подсистем дает возмож- ность осуществления земельного кадастра поэтапно в зависимости от хо- зяйственной потребности и возможности. Целостность земельного када- стра как системы обусловливает необходимость единства организацион- ных начал его осуществления и ведения документации.

Земельный кадастр в зависимости от характера и объема выполняе- мых работ традиционно подразделяли на два вида: основной (первич- ный) и текущий (последующий). Задача основного земельного кадастра - первоначальное получение сведений о природном состоянии, правовом и хозяйственном положении земель определенной территории (земельный участок, землепользование, район, область и т. д.). Практически любое мероприятие, затрагивающее все земли определенной АТЕ (проведение почвенного обследования, очередного тура оценки земель, введение но- вой формы документации и т.п.), приводит к проведению основного ка- дастра.

В процессе хозяйственного использования земельного фонда в его распределении, составе землепользований и видов земель, качестве и продуктивности земель происходят соответствующие изменения, по- этому актуализация сведений является основной задачей текущего зе- мельного кадастра. При текущем кадастре, как правило, определенные действия по измерению и детальному обследованию проводятся не на всей территории, а лишь на той ее части, где произошли изменения. Практически различия между основным и текущим кадастром в на- стоящее время постепенно сглаживаются.

Земельный кадастр оформляется специальной документацией, ко- торая является не только средством фиксации земельно-кадастровых сведений, но и придает им доказательную силу. Документально оформ-

ленные кадастровые сведения наглядны и удобны для практического использования. Земельно-кадастровая документация подразделяется на текстовую и планово-картографическую. Текстовая имеет форму книг, выписок, карточек, ведомостей, списков, пояснительных записок и пр. Сведения в ней приводятся в числовом выражении, в ряде случаев да- ются характеристика и пояснение в описательном виде (пояснительная записка). Современная текстовая документация ведется обычно и в электронном, и в бумажном виде.

Планово-картографические документы дают наглядное графиче- ское изображение земель, на которых осуществляется кадастр. К ним относятся планы, карты, картограммы и пр. Как правило, современные картографические материалы создаются в цифровом виде. Специфика земельного кадастра по сравнению с отдельными видами народнохозяй- ственного учета и иными кадастрами состоит в первую очередь в обяза- тельности планово-картографических материалов, что вытекает из осо- бенностей объекта.

В каждом звене земельного кадастра (предприятие, район, область, республика) ведутся соответствующие документы, которые имеют опре- деленную связь по фиксируемым сведениям. Во вспомогательной када- стровой документации приводятся дополнения и пояснения к материа- лам, содержащимся в основных земельно-кадастровых документах.

Экономика предъявляет к земельному кадастру определенные тре- бования, которые, в свою очередь, обусловливают принципы его веде- ния. Основными принципами ведения земельного кадастра являются следующие:

Единство системы земельного кадастра. Это означает, что он должен вестись на единой методической основе по единой для страны системе. В основу его должны быть положены научно обоснованные показатели, характеризующие единый государственный земельный фонд в природ- ном, хозяйственном и правовом отношениях.

Достоверность сведений земельного кадастра означает, что они должны быть объективными, то есть достаточно точно отражать право- вой статус, фактические размеры, распределение и качественное состоя- ние земельных ресурсов.

Полнота сведений земельного кадастра заключается в необходимо- сти отражать всю совокупность необходимых сведений о природном, хо- зяйственном и правовом положении земель без лишней их детализации. ЗК исключает необходимость ведения других кадастров в отношении земельных ресурсов.

Охват кадастром всех земель государственного земельного фонда.

Для получения точных и достаточно полных сведений о размерах, со- стоянии и использовании земельного фонда необходимо учитывать все земли, входящие в его состав, независимо от того, кому они предостав- лены в собственность или пользование, используются ли они фактически в момент проведения земельного кадастра. Всякого рода пропуски и пе- рекрытия учитываемых территорий приводят к искажению сведений, по- этому они недопустимы при земельном кадастре.

Непрерывность земельного кадастра подразумевает необходимость учета и отражения в кадастровой документации всех происходящих из- менений. В зависимости от характера изменений одни сведения (учет- ные, регистрационные) систематически отражаются по мере того, как они произошли, другие (оценочные) - периодически обновляются в сплошном или выборочном порядке. Таким образом, обеспечивается не- прерывность ведения земельного кадастра и поддержание его данных на уровне современности.

Документальность земельного кадастра означает, что получение и запись сведений о природном, хозяйственном и правовом положении зе- мель должны производиться только на основании соответствующих до- кументов и материалов. Так, при регистрации землепользований исходят из правоустанавливающих документов (решений соответствующих ор- ганов о предоставлении земель или свидетельств о заключении сделки). При учете и оценке земли важное значение имеют материалы съемок и обследований.

Законность - все изменения должны проходить на основе государ- ственных правовых актов.

Доступность (открытость) - все сведения должны в установленном порядке предоставляться заинтересованным лицам, но необходимо так- же предусмотреть защиту прав землепользователя, поэтому информация должна предоставляться лишь по обоснованным запросам и возмездно (кроме ряда государственных организаций).

Приоритетность земельного кадастра - регистрация земельных уча- стков перед оформлением юридических прав на них (участок должен юридически существовать).

Наглядность земельно-кадастровых данных. Материалы и сведения земельного кадастра должны быть максимально наглядны и доступны, что достигается путем рационального и удобного расположения мате- риалов в кадастровой документации.

Экономичность земельного кадастра. Применение в земельном ка- дастре современных методов измерений и обследований, а также ком- пьютерной техники обеспечит получение необходимых сведений и под-

держание их на уровне современности при минимальных затратах средств и труда. Использование аэрофотосъемки и аэрокосмической съемки дает возможность получить обширную информацию о всей тер- ритории страны и учесть текущие изменения в распределении, состоянии и использовании земельного фонда в сжатые сроки, что весьма важно для правильной постановки государственного земельного кадастра.

Централизованное руководство земельным кадастром. Правильная постановка земельного кадастра в масштабе всей страны возможна лишь в том случае, если руководство им будет осуществляться из единого центра. Это позволит обеспечить проведение кадастровых работ по еди- ной методике и получить данные в целом по стране о состоянии и ис- пользовании земельного фонда. Комитет по земельным ресурсам, геоде- зии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь руково- дит работами по регистрации землепользований, государственному уче- ту земель и другими земельно-кадастровыми работами. Комзем разраба- тывает и утверждает методические указания и инструкции по регистра- ции землепользований, учету земель и их оценке, по проведению поч- венных и геоботанических обследований, а также по содержанию плано- во-картографических материалов, используемых для ведения государст- венного земельного кадастра. Он обеспечивает систематизацию, изуче- ние и хранение данных о наличии земель и распределении их по катего- риям, видам земель и землепользованиям, а также издание подлежащих опубликованию земельно-кадастровых материалов.

В целом земельный кадастр представляется собой определенный процесс, идущий непрерывно во времени и пространстве, имеющий це- ленаправленный характер, требующий глубокого анализа, обработки и использования полученной информации, оказывающий влияние на функции управления земельными ресурсами. Основной его особенно- стью является объект - земля как источник материальных благ и всеоб- щее средство производства.