земские управы, которые являлись исполнительными органами земских учреждений. Выделялись губернские и уездные земские управы, их личный состав определяло земское собрание. Должностные лица земских управ не считались государственными чиновниками.

В систему органов городского общественного самоуправления входили:

1. городское избирательное собрание - проводилось каждые 3 года для избрания городских гласных;

2. Городская дума (распорядительный орган) - состояла из председателя - городского головы (глава городской управы), гласных, председателя уездной земской управы и представителя духовенства. В обязанности Городской думы входило избрание состава городской управы;

3. городская управа (исполнительный орган) - в ее обязанности входили решение непосредственно городских вопросов, разработка проектов смет, взимание и распределение городских сборов. Городская управа была подконтрольна Городской думе. В соответствии с Городовым положением должностные лица городского общественного самоуправления не являлись государственными чиновниками.

7. Местное самоуправление в России в период 1905-1907 гг.

Появление Советов в 1905 г. как особого органа правления на местах ознаменовало переход к качественно новой организации органов местного самоуправления. Изначально Советы выполняли функцию организации стачечной борьбы, восстаний против царского правительства. Постепенно Советы принимают на себя функции органов власти на местах (отменяются квартирная плата, налоги и сборы, вводится восьмичасовой рабочий день). Решением Советов распускались городские думы и управы, которые противопоставлялись им. В основе системы Советов лежали многочисленные собрания, проводившиеся 2-4 раза в месяц для решения насущных вопросов городского общественного самоуправления. В период между собраниями деятельность Советов осуществляли депутаты, комиссии, секции и подсекции. Исполнительными органами на местном уровне являлись комитеты или бюро, комиссии, стачечные комитеты. Советы носили централизованный, государственный характер. В их обязанности входило проведение на местах мероприятий, которые были запланированы центральными партийными органами. Все решения Советы принимали исходя из партийной целесообразности.

В противовес Советам Временное правительство предпринимало определенные попытки повысить роль выборных органов городского самоуправления. 3 марта 1917 г. была принята декларация, большая часть которой посвящалась реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. В итоге было созвано Особое совещание по реформированию местного самоуправления. По результатам работы данного совещания было принято решение о проведении реформы местного самоуправления по следующим основным направлениям:

1. реформирование городского самоуправления - был учрежден принцип формирования городских органов самоуправления на основе демократических выборов. Предлагалось ликвидировать контроль органов государственной власти за работой городских выборных органов. Впервые появляется понятие союзов и ассоциаций земств. Планировалось провести изменения в системе городских финансов, распределения государственных кредитов, а также создать муниципальный банк;

2. создание поселкового самоуправления по схеме ранее действовавшей системы городского устройства;

3. реформирование губернских и уездных земств. Вводилась новая земская единица - волостное земство.

Были подготовлены проекты изменений Положения о земских губернских и уездных учреждениях, направленные на ликвидацию государственного контроля и надзора за деятельностью земских учреждений;

4. преобразование полиции - предлагалось заменить систему полицейских органов, подконтрольных государству, на систему выборной милиции - земской и городской. Были введены административные суды, в обязанности которых входило обеспечение законности на территории земской единицы.

В результате реформы местного самоуправления, проведенной Временным правительством, система земских органов выделилась из системы государственного управления.

Местное самоуправление в России в послереволюционный период

После Октябрьской революции остро встал вопрос о местном самоуправлении, вся власть на местах была передана Советам. Советом Народных Комиссаров (СНК) 27 декабря 1917 г. был принят решающий Декрет о роспуске Земского союза, в результате чего с органами местного самоуправления было покончено. Огромную роль в сохранении и развитии системы городского и земского самоуправления могло бы сыграть политическое соглашение большевиков и левых эсеров о создании коалиционного правительства в декабре 1917 г.

Левые эсеры в отличие от большевиков были ярыми сторонниками сохранения и совершенствования системы местного самоуправления. Несмотря на это, на основании достигнутого политического соглашения был создан Комиссариат по местному самоуправлению, ставший ключевым органом в системе местного самоуправления. В распоряжение Комиссариата были переданы следующие важнейшие институты местного самоуправления:

1. Главное управление по делам местного хозяйства;

2. касса городского и земского кредита;

3. земские учреждения.

Существование Комиссариата по местному самоуправлению было недолгим. В марте 1918 г. после выхода левых эсеров из состава правительства решением СНК он был упразднен. В 1926-1926 гг. постановлением СНК были утверждены «Положение о городских Советах» и «Положение о местных финансах», которые сформировали относительно независимую хозяйственно-организационную власть на местах. Нормативной базой деятельности Советов являлись не столько акты центральных органов государственной власти, сколько партийные документы и решения ЦК партии, Президиума Верховного Совета и Совета Министров.

Конституция РСФСР 1918 г. окончательно закрепила сложившуюся систему местных органов государственной власти, которая включала в себя следующие уровни:

1. съезды Советов, избираемые в процессе многоступенчатых выборов. Впоследствии на основе провозглашенного в Конституциях СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. принципа всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании система съездов Советов была упразднена, все представительные органы власти на местах стали называться Советами;

2. городские и сельские Советы, избираемые непосредственно населением на местах;

3. городские и сельские комитеты, избираемые городскими и сельскими Советами.

Возврат к термину «местное самоуправление» в России происходит в 60-х гг. XX в., в систему местного самоуправления включались следующие органы власти:

1. местные Советы;

2. исполнительные комитеты (исполкомы) - коллегиальные органы;

3. трудовые коллективы;

4. партийные ячейки.

В 80-х гг. XX в. упраздняется система трудовых коллективов и партийных ячеек, вводится должность председателя местного Совета, учреждается президиум местного Совета. На местах также действуют различные отделы, управления, комитеты и комиссии. Местные Советы решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных и партийных интересов, но не из интересов населения. Основной формой работы Советов были сессии.

8. нету

8. Понятие и сущность местного самоуправления. Особенности местного самоуправления в рф

Местное самоуправление согласно Европейской хартии о местном самоуправлении – одна из основ любого демократического строя. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12, 130–133 и др.). Исходя из ее положений Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» (ст. 1).

Местное самоуправление – основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в преде-лах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно (т. е. путем референдума, выборов), через органы государственной власти и через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, форма народовластия.

Признание местного самоуправления предполагает:

Установление децентрализованной системы управления;

Закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

Организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством;

Самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий;

Выделение особой сферы местных вопросов, где органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением.

Европейская хартия, связывая местное самоуправление с правом его органов на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, указывает в первую очередь на их роль в реализации местного самоуправления, а также на то, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и путем прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Конституция РФ исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Развивая конституционные положения, ФЗ в ред. от 6 октября 2003 г. закрепил: «Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям» (ст. 3).

1. Это право население может реализовать путем создания самостоятельного муниципального образования, на территории которого будет осуществляться местное самоуправление.

2. Право населения на местное самоуправление предполагает его осуществление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

3. Государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для его осуществления:

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность – экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление;

Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается при наличии согласия населения соответствующих территорий;

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

9. Реформирование местного самоуправления и пути формирования современной системы органов местного самоуправления

В процессе реформирования советской системы местного самоуправления можно выделить следующие основные этапы:

1. 1990-1991 гг. – принятие 9.04.1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, решил вопросы формирования финансово-экономической базы местного самоуправления, а также вопросы становления системы коммунального хозяйства. Основным органом местного самоуправления становились Советы, был провозглашен лозунг «Вся власть - Советам». Однако Советы были выведены из-под партийного контроля и надзора со стороны исполнительных комитетов. Органам государственной власти было запрещено вмешиваться в вопросы местного значения, а также в работу местных Советов.

Было введено понятие «коммунальная собственность» как финансово-экономическая основа местного самоуправления. Впервые было закреплено взимание подоходного налога с физических лиц в пользу местных бюджетов;

2. 1991-1993 гг. - принятие таких законодательных актов, как Закон РСФСР 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», Закон РФ 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» и др. С этого периода начинается новый этап в развитии местного самоуправления, изменилось само понятие местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного под свою ответственность решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов РСФСР и республик в составе РСФСР. Впервые были разграничены формы участия населения в решении вопросов местного значения;

3. осень 1993 г. - регулирование вопросов местного самоуправления путем принятия Президентом РФ множества указов. Одним из важнейших президентских указов был Указ от 26.10.1993 г., утвердивший Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы. Началась работа по принятию новой Конституции РФ. Завершением этого этапа стали разработка и принятие всенародным голосованием Конституции РФ, которая четко определила функции, роль и место органов местного самоуправления в системе органов публичной власти;

4. с 1993 г. по настоящее время - этот период характеризуется формированием современной системы органов местного самоуправления. Наиболее значительным из множества актов муниципального законодательства стал принятый в 1995 г. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». ЭТО НЕ ПОЛНАЯ ИНФОРМАЦИЯ НА ЭТОТ ВОПРОС, НАДО ЕЩЕ.

10. Конституция российской федерации

Конституция Российской Федерации как основной закон государства занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, «намечаются основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления», закрепляются общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130-133), а, кроме того, ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46. 68 Конституции Российской Федерации. С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью

• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления;

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно;

• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территории.

В Конституции Российской Федерации содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности. Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение н исполнение местного бюджета;

• установление местных налогов и сборов;

• осуществление охраны общественного порядка;

• иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

11. В ФЗ

12. Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления – предусмотренные федеральными законами требования (условия), определяющие природу местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, основания и порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления, юридические механизмы и гарантии реализации права граждан на местное самоуправление. Таковыми являются: гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в решении вопросов местного значения; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность органов местного самоуправления перед населением; их выборность, открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.

Выделяют следующие принципы:

1) принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;

2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);

3) неподчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию в пределах своей компетенции;

4) обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан;

5) приоритетная роль представительных органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления (их ведущая роль обусловлена тем, что представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть);

6) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

7) обеспечение органами государственной власти муниципальнымобразованиям минимальных местных бюджетов;

8) гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований;

9) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

10) принцип субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения основывается на единстве источника их власти, на единстве во многом целей, задач и функций, на взаимной ответственности за соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В зарубежных странах принципы местного самоуправления не представляют собой застывшую догму и достаточно мобильно изменяются в соответствии с развитием общества и государства. Тенденциями развития современных принципов местного самоуправления в зарубежных странах следует считать взаимопроникновение идей или принципов из различных теорий и моделей местного самоуправления и универсализацию принципов местного самоуправления на базе международно-правовых актов.

Функции местного самоуправления

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

1. обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2. управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3. обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4. обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5. охрана общественного порядка;

6. представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.

Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

К этим условиям прежде всего относятся:

1. наличие выборных органов местного самоуправления;

2. использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

3. материально-финансовая база для решения вопросов местного значения.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

13. Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организациипубличной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенныетерриториальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения. Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления. В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения отдельных видов муниципальных образований. Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органыместного самоуправления. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района. Критерии создания муниципальных образований. При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др. Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросовместного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, также утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Группы муниципальных образований. Муниципальные образования делятся на четыре группы: 1) городские и сельские поселения; 2) муниципальные районы; 3) городские округа; 4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный район может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей. Структура территориальной организации. С учетом вышеизложенного следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне - поселения. На втором - муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны. Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческихорганизаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы - с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны прежде всего решать задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь <*>. -------------------------------- <*> См.: Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства. Челябинск, 1996. С. 237. Складывание двухуровневой модели. Двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время территория деятельности вышестоящих советских органов включала территорию нижестоящих органов. Скажем, территория районного Совета разделялась на территории городских, сельских, поселковых Советов. С переходом в начале 90-х гг. прошлого века от советской системы организации местнойвласти к современному местному самоуправлению данный подход был сохранен. Закон от 28 августа 1995 г. также предусмотрел возможность создания наряду с муниципальными образованиями городских, сельских поселений муниципальных образований районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов). Широко распространено мнение, что для местного самоуправления предпочтительней поселенческая модель территориальной организации. В идеале это так. Однако надо учитывать еще исторические, социально-экономические, политические условия выбора той или иной территориальной модели. Сохранение в России районного уровня местного самоуправления задается необходимостью обеспечения управляемости, недопущения явных перекосов в развитии разных территорий, в частности, городских и сельских поселений, концентрации скудных материально-финансовых ресурсов. Как считает В.И. Васильев, переход к одноуровневому местному самоуправлению должен быть постепенным. Особенно надо быть осторожным в сельской местности, где придется очень много сделать, чтобы избавиться от нынешней привязки социально-бытового обслуживания населения к районному центру <*>. Если десятилетиями объекты социально-экономической инфраструктуры сосредоточивались в районных центрах, то устранение районного звена самоуправления способно привести к диспропорциям развития муниципальных образований городских (центры районов) и сельских поселений. -------------------------------- <*> См.: Васильев В. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок. // Российская Федерация. 1994. N 13. С. 16. Закон от 28 августа 1995 г., в отличие от Закона от 6 октября 2003 г., не абсолютизирует двухуровневую модель. На его основе одни субъекты Федерации сделали ставку на поселения, исключив районный уровень муниципальной власти (Курганская, Новосибирская, Оренбургская, Тюменская области), другие использовали двухуровневую модель, имея в разной пропорции муниципальные образования обоих уровней (Свердловская, Челябинская области, многие другие). На практике большей популярностью стала пользоваться вторая модель. Ряд субъектов РФ, первоначально установивших поселенческую модель самоуправления,предприняли попытку перехода к районной модели как более, с их точки зрения, оптимальной. Однако вступление в силу Закона от 6 октября 2003 г. перечеркнуло названное устремление и, более того, заставило все субъекты Федерации иметь как поселенческий, так и районный уровень муниципальной власти на всей их территории.

И глава вторая в ФЗ 131.

14, 15, 16. - Глава 5, 131 ФЗ

17. Организация местного самоуправления. Понятие структура и правовое закрепление органов местного самоуправление

Организация местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется населением в пределах муниципального образования. Муниципальное образование - это городское, сельское поселение (несколько поселений, объединенных общей территорией, либо часть поселения, иная населенная территория), в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Установление и изменение границ муниципального образования осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При изменении границ муниципального образования обязателен учет мнения населения соответствующих территорий.

Необходимым условием для осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании является наличие устава муниципального образования. Статья 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг вопросов, которые должны обязательно содержаться в уставе муниципального образования:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) положения, касающиеся органов местного самоуправления и их должностных лиц: структура и порядок формирования, наименование, срок полномочий, основания и виды ответственности, порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения; статус, социальные гарантии должностных лиц; условия и порядок организации муниципальной службы;

5) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

6) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (на референдуме). Устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, и вступает в силу с момента его официального опубликования (обнародования).

Органы и должностные линз местного самоуправления. Статья 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с этим федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Общими принципами формирования органов местного самоуправления являются:

1) обязательность наличия выборных органов;

2) самостоятельность органов местного самоуправления, отделение их от системы органов государственной власти, невозможность осуществления местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, невозможность со стороны органов государственной власти образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления;

3) самостоятельность населения муниципального образования в определении структуры органов местного самоуправления;

4) наделение органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. Решения представительного органа принимаются в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами) граждан, то есть замена представительной демократии непосредственной.

К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относятся вопросы:

1) принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом;

2) утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятия планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении;

4) установления местных налогов и сборов;

5) установления порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Глава местного самоуправления может избираться:

1) гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

2) представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. В уставе может быть предусмотрено, что избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях этого органа. Глава муниципального образования в своей деятельности подотчетен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает существование иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Данные органы предусматриваются в уставах муниципальных образований. Наименование иных органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности этих органов и должностных лиц определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Обычно такими органами являются местные администрации, выполняющие исполнительно-распорядительные функции в рамках полномочий местного самоуправления.

Федеральный закон содержит положения, определяющие статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Данным лицам гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Указанные гарантии выражаются в следующем:

1) срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица не может быть меньше двух лет, установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий;

2) выборные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе;

3) выборные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Российской Федерации;

4) выборным лицам местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются социальные гарантии, связанные с пребыванием на их должностях.

Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает формы непосредственного (не через органы местного самоуправления) участия граждан в осуществлении местного самоуправления:

1) местный референдум - голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения. Порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт;

2) муниципальные выборы - выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Муниципальные выборы проводятся в соответствии с принципами избирательного права, закрепленными федеральным законодательством. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации;

3) собрание (сход) граждан. Собрания (сходы) граждан в отдельных поселениях в соответствии с уставами муниципальных образований, законами субъектов Федерации могут осуществлять полномочия представительных органов местного самоуправления. При этом собрание (сход) считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Собрания (сходы) могут выступать также формой осуществления территориального общественного самоуправления;

4) народная правотворческая инициатива - право населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. При этом внесенные проекты подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию. Порядок реализации народной правотворческой инициативы определяется уставом муниципального образования;

5) обращения граждан в органы местного самоуправления. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца:

6) территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Конституционное право местного населения – самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) – обеспечивает большое разнообразие моделей организации аппарата публичной власти на местах. Этот конституционный принцип, общий для всех субъектов Федерации, позволяет местному населению сформировать такой аппарат управления муниципальной собственностью, другими социально-экономическими отраслями местного хозяйства, который будет осуществлять свои полномочия в соответствии с интересами развития территории муниципального образования. Конституционные нормы и федеральное законодательство о местной организации власти дают необходимые основания для определения структуры местного самоуправления в узком и широком смысле слова. В узком смысле – это система органов, через которую осуществляется местное самоуправление на данной территории, в широком – это понятие охватывает совокупность всех структурных подразделений местного самоуправления, а также функциональные связи между ними, возникающие в процессе решения вопросов местного значения.

В сущности, структура органов местного самоуправления – это система управления, действующая на территории конкретного муниципального образования, не имеющая вертикальной подчиненности. Виды составляющих ее органов и должностных лиц закреплены в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно п. 1 ст. 14 к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Это тоже конституционный принцип, который должен быть реализован всеми субъектами Федерации, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Статья 14 Закона закрепляет общие положения о наделении в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией органов местного самоуправления по вопросам местного значения, определяет, что наименование этих органов устанавливают законы субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Следовательно, население муниципального образования является главным «суверенным» участником важнейших управленческих отношений на его территории.

При решении вопроса о компетенции местного самоуправления российское законодательство не предусматривает разделения власти местного населения по парламентскому методу, а закрепляет лишь формы ее осуществления: непосредственно населением и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ст. 2 Закона). Причем федеральное законодательство не употребляет термин «местная администрация», а предоставляет решать вопрос о наименовании органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Надо отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления выдвигает на первое место представительные органы муниципального управления при формировании структуры органов местного самоуправления. Проблема формирования структуры решается двумя основными правовыми средствами: 1) путем закрепления обязательности наличия выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (п. 3 ст. 14) и 2) возможностью предусмотрения уставом муниципального образования должности главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (п. 1 ст. 16).

В структуре органов муниципального образования, помимо выборных представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, уставом могут предусматриваться и иные органы и должностные лица местного самоуправления (п. 1 ст. 17). Все вопросы наименования этих органов и должностных лиц, порядок формирования и компетенции, сроки полномочий, подотчетность и другие вопросы их организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 2 ст. 17).

Для структуры органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20 Закона). Наконец, следует отметить, что в структуру органов муниципального образования входит муниципальная служба, все вопросы деятельности которой определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации и федеральным законом (ст. 21).

Системность структурной организации местного самоуправления обусловливают наличие в ней иерархии отношений между различными органами и должностными лицами местного самоуправления, подконтрольности и подотчетности соответствующих органов и должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционным принципом этих отношений является нахождение в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления права контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований (п. 6 ст. 15).

Или

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием органов местного самоуправления, формами и методами их деятельности по решению вопросов и местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий.

В соответствии с положениями Конституции РФ и федерального законодательства выделяют следующие организационные принципы осуществления местного самоуправления:

·        население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов своего муниципального образования и иных организационных форм осуществления местного самоуправления (ст.131 КРФ); ·        органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 КРФ); ·        органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 КРФ); ·        порядок формирования, полномочия, подотчетность органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст. 41 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и уставом муниципального образования органы местного самоуправления наделяются правом юридического лица и являются учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Структура органов местного самоуправления (ст.131 КРФ) включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании.

Обеспечению организационной самостоятельности органов местного самоуправление служит запрет государственного вмешательства в формирования органов местного самоуправления. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом. Такое участие предусмотрено при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа), когда одна треть указанной комиссии назначается законодательным органом государственной власти субъекта федерации, также в расторжении контракта в главой местной администрации муниципального района (городского округа) на основании заявления высшего должностного лица субъекта федерации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий.

Формирование организационной структуры местного самоуправления предполагает также сочетание форм прямой демократии с принципами коллегиальности, единоначалия, выборности и назначаемости при замещении муниципальных должностей.

Решая вопрос о структуре органов местного самоуправления, муниципальные образования должны прежде всего определить, какие органы будет иметь данное муниципальное образование, а также какова внутренняя организация этих органов. Согласно ст. 34 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структуру органов местного самоуправления составляют: - представительный орган, - глава муниципального образования, - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), - контрольный орган муниципального образования, -иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Под исключительными случаями подразумеваются поселения с численностью не более 100 человек, где полномочия представительного органа будет выполнять сход граждан. Но подобные случаи, видимо, будут крайне редки, так как ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрел возможность не наделять населенные пункты с численностью менее 100 человек статусом поселения (п.7 ч.1. ст. 11). Муниципальные органы классифицируются по различным основаниям. 1. По степени необходимости: - обязательные (представительный орган, местная администрация, глава муниципального образования); -факультативные (контрольный орган муниципального образования). 2. По характеру компетенции: -общей компетенции (представительный орган, местная администрация); -специальной компетенции (контрольный орган, избирательные комиссии).

3. В зависимости от способа формирования: - первичные, т.е. избираемые населением муниципального образования (представительный орган, контрольный орган, глава муниципального образования); - вторичные, т.е. формируемые представительным органом муниципального образования (глава местной администрации).

4. В зависимости от способа функционирования и принятия решений: - коллегиальные (представительный орган, контрольный орган муниципального образования); - единоличные (глава муниципального образования). Вопрос о правомерности наделения главы муниципального образования положением органа местного самоуправления рассматривался Конституционным Судом РФ. По мнению суда, понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими, т.е. должностное лицо в зависимости от круга полномочий может выступать и в качестве муниципального органа39.

18,19 ст. 35 ФЗ 131

20. ст. 40 ФЗ 131

21. ст. 36 ФЗ 131

22. ст. 37, 38, 39 ФЗ 131

23. Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Таким представителем может быть глава муниципального образования руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Основные принципы муниципальной службы:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина.

2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.

3. Профессионализм и компетентность муниципальных служащих.

4. Стабильность муниципальной службы.

5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих.

6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

7. Единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы.

8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.

9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

10. Внепартийность муниципальной службы.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ обеспечивается посредством:

1. единства основных квалификационных требований к должностям службы;

2. единства ограничений и обязательств при прохождении службы;

3. единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации служащих;

4. учета стажа одной службы при исчислении стажа другой;

5. соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий служащих;

6. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Правовую основу муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», конституции (уставы), нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципального образования, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Эти должности устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии среестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ. Реестр представляет собой перечень наименований должностей, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципального образования, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Классификация должностей муниципальной службы включает следующие группы:

1. высшие;

2. главные;

3. ведущие;

4. старшие;

5. младшие должности муниципальной службы.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям, при отсутствии обстоятельств, указанных в ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательством с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». При замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов. Гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт.

Помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом РФ трудовой договор с муниципальным служащим может быть расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае:

1. достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

2. прекращения гражданства РФ или же прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

3. несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой.

Допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы. При этом однократное продление срока допускается не более чем на один год.

24. ст. 43 ФЗ 131

25. ст. 44 ФЗ 131

26. ст. 49 ФЗ 131

27. ст. 50 ФЗ 131

28. ст. 51 ФЗ 131

29. ст. 52, 53, 55-65 ФЗ 131

30.

Бюджетный процесс. Стадии бюджетного процесса

Конституция РФ (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Бюджетный процесс – это регламентированная законом деятельность органов местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование.

Бюджетный процесс длится около трех лет, и это время называется бюджетным периодом.

Первая стадия – стадия составления проекта бюджета. Решение о начале работы над составлением проекта местного бюджета принимается выборным органом местного самоуправления. Исполнительные органы муниципального образования организуют поэтапную работу по составлению проекта местного бюджета. В определенные сроки составляются прогноз социально-экономического развития, сводный баланс финансовых ресурсов, основные направления бюджетной политики муниципального образования, рассчитываются контрольные цифры проекта местного бюджета на соответствующий период и подготавливаются другие документы.

Вторая стадия бюджетного процесса – рассмотрение проекта бюджета выборным органом местного самоуправления. Оно предшествует принятию решения о санкционировании бюджетных расходов, которое является правовой основой для выделения бюджетных ассигнований.

Третья стадия бюджетного процесса – утверждение бюджета, принятие решения о бюджете.

В случае непринятия проекта местного бюджета до 1 января конкретного года исполнительные органы муниципального образования имеют право производить расходование бюджетных средств.

По соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификации ежемесячно в размере 1/3 фактически произведенных сумм расходов за IV квартал предшествующего года до принятия местного бюджета.

Четвертая стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета совпадает с бюджетным годом и длится с 1 января по 31 декабря.

Исполнение бюджетов осуществляется по доходной и расходной частям бюджетов. Исполнение доходной части бюджета связано с перечислением плательщиками соответствующих налогов и неналоговых платежей на счета бюджета того или иного уровня.

Пятая стадия бюджетного процесса – стадия рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета выборным органом муниципального образования. В соответствии с Бюджетным кодексом отчетный доклад об исполнении местного бюджета за прошедший финансовый год представляется ежегодно в мае следующего за отчетным года.

Рациональное управление государственными финансами в условиях большого разнообразия бюджетных доходов и расходов, а также сложности финансово-бюджетных отношений невозможно без использования единой, законодательно утвержденной системы движения денежных потоков.

Ведомственная классификация расходов местного бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита местного бюджета и классификация видов муниципального внешнего долга и внешних активов не используются. На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления ведомственная классификация расходов бюджетов утверждается представительными органами власти этих двух уровней самостоятельно.

31.

Участие органов государственной власти в решении вопросов организации местных финансов

      1. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации содействуют развитию местных финансов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В этих целях указанные органы соответственно:      1) регулируют отношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами - в рамках федеральных целевых программ;      2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;      3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;      4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;      5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;      6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;      7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.      2. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации и отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации им одновременно передаются материальные и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.      3. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.   

 31.Роль государственной власти в представлении финансовой помощи дотационным муниципальным образованиям     1. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации.      2. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.      3. Органы государственной власти гарантируют:      1) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов:      2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;      3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных решений органов государственной власти.      4. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти.      5. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.      6. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.      7. Глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.      8. Органы местного самоуправления представляют отчетность об исполнении местных бюджетов в установленном порядке.   

32. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления как мера фз об общих принципах местного самоуправления от 6 октября 2003 года

Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

1. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

4.1) регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

4.2) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмотренными Федеральным законом "О теплоснабжении";

4.3) полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении";

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

8.1) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;

8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

1.1. По вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

2. Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1-9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1-11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

3. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Статья 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

1. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

2. В случаях, установленных пунктом 1 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 части 1 настоящей статьи;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

3. Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

4. В случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 настоящей статьи, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

5. В случае, предусмотренном пунктом 3 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

6. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

7. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

33.Разграничение вопросов местного значения по территориальному признаку.

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Тезисы Понятие территориальных основ местного самоуправления . Понятие и виды муниципальных образований. Установление границ муниципального образования. Изменение границ муниципального образования. Преобразование муниципального образования. 6.1. Понятие и виды муниципальных образований В целях обеспечения самостоятельности и повышения эффективности местного самоуправления федеральное законодательство определяет территориальные основы его организации и деятельности в соответствии с принципом территориального верховенства, действующим в пределах границ муниципального образования. Территориальные основы местного самоуправления  — это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования. Основой муниципальной реформы, протекающей на базе Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131, является территориальная реорганизация, направленная на унификацию системы территориальной организации Российской Федерации . В свою очередь территориальная реорганизация местного самоуправления предопределяется необходимостью разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и муниципальной. Такого рода необходимость связана с конституционным положением о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (ст. 67). Следовательно, получается, что в иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты РФ, второй — деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы. Административно-территориальная единица является частью территории субъекта Федерации с установленными границами. Она имеет свое наименование, постоянный центр и состоит из одного или нескольких населенных пунктов. Публичная власть, действующая в рамках административно-территориальной единицы, призвана решать государственные и местные задачи, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации и страны в целом. В такой ситуации указанная выше проблема деления полномочий становится особо актуальной. В противном случае произойдет не просто централизация власти (кстати это не самое худшее, что может произойти), а ее ослабление, что уже было в недавнем прошлом Российской Федерации . Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы и сельсоветы, а населенными пунктами — села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах. Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Однако следует иметь в виду, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъекта Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Первое предполагает разделение территории субъекта Федерации в целях удобства и эффективности осуществления государственного управления, второе — в целях наилучшего решения вопросов местного значения и реализации гражданами права на осуществление местного самоуправления . Местное самоуправление действует в границах муниципального образования — территориальной единицы, составляющей территориальные основы местного самоуправления. С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность. Отличительными признаками муниципального образования являются: • население территории; • осуществление на ней местного самоуправления; • обособленная муниципальная собственность; • местный бюджет; • выборный орган местного самоуправления. В ст. 131 Конституции РФ  закреплены три важнейшие нормы, определяющие территориальные основы местного самоуправления: • местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; • территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций; • изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Ст. 2 Федерального Закона о местном самоуправлении  2003 г. соответствует положениям Конституции РФ. Так, например, согласно данной статье муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, перечисленные виды муниципальных образований являются территориальными единицами территориального устройства местного самоуправления. До принятия Конституции РФ 1993 г. и даже после принятия Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. территориальная организация местного самоуправления привязывалась к административно-территориальному делению. Это значит, что муниципальное образование фактически выступало территориальной единицей субъекта федерации, возглавляемого представительными и исполнительными органами государственной власти. Следовательно, допускалось создание на территории муниципального образования органов государственной власти. Последнее создавало опасность прямого подчинения органов муниципальной власти государственным, что является недопустимым с точки зрения положений ст. 12 Конституции РФ. Хотя указанный закон разделил административно-территориальное устройство субъекта федерации и территориальное устройство местного самоуправления, однако продолжала существовать неясность в содержании данных понятий и, как следствие этого, их соотношений. В связи с этим Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»  отметил, что до урегулирования вопроса об установлении общих принципов организации государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством Удмуртская Республика вправе осуществлять это самостоятельно. Примечательно то, что принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»  опирался на правовые позиции Конституционного Суда, определенные по удмуртскому делу. В частности закон закрепил полномочие законодательного органа власти субъекта федерации на установление административно-территориального устройства субъекта федерации. Как следствие этого в таких административно-территориальных единицах как район и город стали создаваться представительные и исполнительные органы государственной власти. Однако публичные органы власти данных административных единиц не получили права решать вопросы местного значения, поскольку согласно положениям Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. они не являлись органами местного самоуправления, а указанные единицы — муниципальными образованиями. Вообще следует иметь в виду, что до муниципальной реформы 2003 г. общая тенденция состояла в сокращении числа муниципальных образований. Таким образом, к концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. «В частности, в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 — муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовали в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.» . Все это позволяет сделать вывод о том, что на тот период территориальная организация местного самоуправления строилась без учета принципа максимального приближения муниципальной власти к населению, следовательно говорить об эффективном исполнении функций местного самоуправления не приходится. На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе. При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач. Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели — отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24 января 1997 г. № 1-П была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению. Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров. Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой нижним уровнем являются поселения, а верхним — муниципальные районы. Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Встает вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которых ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований. Кроме того, складывавшаяся в условиях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась в существующую налогово-бюджетную систему страны. На решение всех указанных выше проблем направлен Закон о местном самоуправлении (2003 г.). Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований: • городского поселения; • сельского поселения; • муниципального района; • городского округа; • внутригородской территории города федерального значения. Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным. Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение  — это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район  — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения местного самоуправления к населению и весь комплекс вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне. Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципальных образований является различным: муниципальный район в отличие от поселения решает задачи межпоселенческого характера. В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Но поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, куда должны относиться межселенные земли: к поселениям или муниципальным районам. Данный вопрос решен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий является территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий. В Федеральном Законе о местном самоуправлении 2003 г. указаны критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разного типа: • территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями) могут не включаться в состав территорий поселений; • территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов; • территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; • в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения; • в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); • в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый); • сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения; • в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек; • на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте; • административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района; • границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях; • территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; • территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; • территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; • границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ; • территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Особым видом муниципального образования является городской округ. Согласно Федеральному Закону о местном самоуправлении 2003 г. городской округ  — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий: • при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий; • при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий. Городскими округами в силу прямого указания Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. стали также наукограды и закрытые административно-территориальные образования, что касается последнего вида муниципального образования — внутригородской территории города федерального значения, — то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. 6.2. Создание, объединение и преобразование муниципальных образований, изменение их границ В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального Закона о местном самоуправлении  1995 г. порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. При этом согласно п. 11 ст. 5 данного Закона субъекты РФ сами осуществляют установление и изменение границ и наименований муниципальных образований. Этот Закон не определяет орган, полномочный принимать решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос самостоятельно решается субъектами Федерации и, как правило, таким органом является представительный орган государственной власти субъекта Федерации, принимающий соответствующий закон. Установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе: • населения; • органов местного самоуправления; • органов государственной власти субъектов Федерации. Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Федеральный Закон о местном самоуправлении  2003 г. более подробно регулирует указанные выше вопросы. Наряду с указанными в Федеральном Законе о местном самоуправлении 1995 г. субъектами инициативы по установлению и изменению границ муниципального образования Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. называет также федеральные органы государственной власти. Порядок выдвижения инициативы населения по изменению границ муниципальных образований должен соответствовать порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы местного референдума. По разному решается вопрос о порядке изменения границ муниципальных районов в случаях отнесения или неотнесения территорий поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов: • если имеет место такое отнесение, то требуются согласие населения и учет мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов; • если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то мнение населения выражается представительными органами соответствующих муниципальных районов. Аналогичная норма действует в отношении изменения границ поселений в случаях отнесения или неотнесения их к территориям других поселений отдельных населенных пунктов. В соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 % относительно минимальной установленной Законом численности населения после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ городских и (или) сельских поселений. Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые определил понятие преобразования муниципальных образований. Под преобразованием муниципального образования понимаются объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ. Инициаторами преобразования могут выступать те же субъекты, что и при изменении границ муниципальных образований. Выводы 1. Территориальные основы местного самоуправления — это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования. 2. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его территориальных границах. 3. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. 4. Федеральный Закон о местном самоуправлении  2003 г. выделяет следующие виды муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские территории городов федерального значения. 5. Каждый из видов муниципальных образований наделяется своими полномочиями. 6. Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципального образования. 7. В данном федеральном законе устанавливаются достаточно строгие критерии установления границ муниципальных образований, такие как плотность населения, доступность административного центра, иерархичность, развитие инфраструктуры.