3. Функции государственной службы и ее правовое регулирование

Рассматривая функции государственной службы, прежде всего следует отметить, что сама она «может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур».

Деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:13

1) правоприменительная функция - реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей;

2) правотворческая функция - разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;

3) регулирующая функция - разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;

4) организационная функция - обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);

5) правозащитная функция - осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов - перед гражданами.14

Государственные служащие, как видим, выполняют большей объем непосредственно административно-управленческих функций, как то: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, государственный учет, государственное руководство и координация.

Таким образом, в практико-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.

Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами а распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати.

Давая характеристику такого элемента общей организации государственной службы, как должности государственной службы, обратимся к статье 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», где сказано:

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Соответственно видам государственной службы должности государственной службы подразделяются на:

должности федеральной государственной гражданской службы;

должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

воинские должности;

должности правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указами Президента Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента России.15

Согласно статье 9 федерального закона о системе государственной службы Российской Федерации Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

перечни должностей федеральной государственной службы;

перечни типовых воинских должностей;

перечни типовых должностей правоохранительной службы. Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют «Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации».

Важно подчеркнуть и то, как решается проблема реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в сфере установления и правового регулирования отношений государственной службы. При этом укажем, что статья 71 Конституции России четко и недвусмысленно относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную службу.

Вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации по смыслу и духу конституционных новелл (статьи 72, а также пунктов 2 статей 76 и 77 Конституции РФ, взятых в их взаимосвязи) отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а следовательно, регулируются федеральными законами о государственной службе и законами (и иными нормативными правовыми актами) соответствующих субъектов Российской Федерации.16

Это, кстати, широко осуществляется в современной практике правового регулирования государственно-служебной деятельности субъектов Российской Федерации.

57 В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а

следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной

литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых

актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организаций,

являющихся государственными служащими (см. § 2);

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле.

Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими

своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах

государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях;

в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в

государственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это

обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного

осуществления деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм,

регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе

условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и

ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы

государственной службы, образуют правовой институт государственной службы.

В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового

и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие

вопросы государственной службы, составляют часть этого института и

самостоятельный институт административного права.

Административное право обслуживает прежде всего государственное

управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом

государственных служащих системы государственного управления.

Специфическая концепция государственной службы положена основу Закона

Российской Федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы

Российской Федерации»[1] (далее Закон Российской Федерации о

государственной службе). В трактовке этого Закона она под государственной

службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения

полномочий государственных органов. При этом к государственной службе

относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими

государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом

законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных

органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под

этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на

государственные и негосударственные должности. разновидностью

государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б», «В».

К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые

Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями,

уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения

полномочий государственных органов Президент и Председатель Правительства

Российской Федерации, министры и др.).

К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в

соответствии с законодательством Российской Федерации для посредственного

обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные

должности вышеуказанной категории.

К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными

органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности

государственной службы, с понятием которой и связывается служебная

деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности

категории «А» не признаются государственными должностями государственной

службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению

полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием

государственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо оно

указывает на то, что действие закона об основах государственной службы не

распространяется на лиц, занимающих должности категории «А» и они, с точки

зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из

подтверждений этого может служить, то, что депутаты Государственной Думы

занимают должности категории «А», но они не могут находиться на

государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации) и,

следовательно не являются государственными служащими.

Представляется, что такое решение вопроса с депутатами следует отнести к

особому случаю. Что касается других лиц, занимающих должности категории

«А», то они являются государственными служащими, и их статус должен быть

урегулирован с учетом особенностей их должностного положения.

Перечень государственных должностей и государственных должностей

государственной службы дается соответственно в Реестре государственных

должностей Российской федерации и, являющимся его. частью, Реестре

государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К

последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей

государственной службы и квалификационные требования к лицам, их

замещающим.

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания

государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной службы имеется неопределенность

относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы. В

нем сказано — «в федеральных органах государственной власти, органах

государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных

государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией

Российской Федерации». Во-первых, не все государственные органы являются

органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие

государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими

являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами

исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78

Конституции РФ). Кроме того, Конституцией Российской Федерации обозначена

Администрация Президента Российской Федерации. При всех различиях во

взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются

государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция

Российской Федерации в прямой форме не предусматривает образование

Центральной избирательной комиссии Российской федерации, в ее структуре

также имеются государственные должности.

Закон Российской Федерации об основах государственной службы умалчивает

об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, имеющих

законные основания для образования их и учреждения в них государственных

должностей.

Таким образом по букве и смыслу Закона об основах государственной службы

государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц:

только те лица, которые замещают государственные должности государственной

службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках

власть, определенную компетенцией соответствующих органе («элита власти»),

и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции. Это означает также,

что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на

государственных предприятиях, государственных учреждениях и организациях

данный закон не рассматривает как государственную службу (см. подробнее §

2)

Однако Закон об основах государственной службы не является актом,

содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы

исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом

Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и

военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной

службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах

внешней разведки федеральных органах государственной безопасности». Для

такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки,

заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе

военнослужащих, призванных их выполнять.