Тема 2. Государство как субъект принятия решений

1. Специфика государства как субъекта принятия решений.

2.1.1. Специфику государства как субъекта управления составляют следующие его особенности: а поддержание и оперирование общеколлективными ценностями; б использование особых, связанных с его полномочиями мер; в наличие особых организационных структур; г наличие властных структур; д включенность в процесс разработки целей не только профессионалов, но и общественности; е наличие форм контроля общественности за деятельностью власти; ж специфический характер отношений с контрагентами. 2.1.2. На деятельность государства как субъекта принятия решений оказывают влияние следующие факторы: особенности строения и функции данного института

отличительные черты объекта государственного управления

специфика внешней по отношению к государству внешней среды

формы поведенческой активности государства

типы взаимодействия между государством и объектом управления

виды решаемых государством задач.

2.1.3. Государство как особый институт действует в различных сферах социума, осуществляя не только политические, но и правовые, экономические и прочие функции в общественной жизни, что позволяет оценивать его как интегративного, консолидаризированного субъекта принятия решений. При этом

различные составляющие публичной сферы – экономика, политика, право, мораль и прочие – по-своему рассматривают государство, предопределяя его роль и возможности в воспроизводстве присущих им социальных норм, связей и взаимоотношений.

2.1.4. Государство, в свою очередь, реализуя управленческие цели, применяет разнообразные критерии и методы к оценке проблемных ситуаций, руководствуется различными нормами и стандартами решения стоящих перед ним задач, использует различные способы и технологии действий. Одним словом, каждая из сфер деятельности государства предполагает уникальное сочетание процедурно-технологических и неформальных, институциональных и неинституциональных компонентов принятия решений. 2.1.5. В правовой сфере государство, обладая монополией на применение легитимного насилия, издание законов или сбор налогов и как гарант конституционно-правовой системы, выступает в качестве абсолютно доминирующей структуры, чьи действия носят легально безальтернативный характер.

В то же время, являясь участником экономических отношений, государство не только определяет рамки функционирования соответствующих процессов, но также выступает самостоятельным игроком на рынке, обладающим особыми ресурсами и статусами. Здесь, даже задавая правила игры на внутринациональном рынке, государство вынуждено подчиняться этим нормам, вступая в конкуренцию и не всегда успешную с различными агентами – корпорациями, структурами мелкого бизнеса и даже индивидами.

Еще сложнее государству действовать, выступая носителем морально-этической мотивации, т.к. в этом случае государство может вступать в противоречия разнообразным групповым пристрастиям и ценностям.

В политической сфере, государство и олицетворяющий его правящий режим ведет постоянную борьбу за общественное мнение, конкурирует с оппозиционными партиями, выстраивает сложную архитектуру отношений с международными организациями и агентами структурами влияния.

2.1.6. Свою существенную роль в характеристике управленческого облика государства играет создание и поддержание имиджа, утверждающего в глазах населения однородность и стабильность власти. Другими словами, позитивный имидж государства выраженный, к примеру, в авторитете лидера или традициях является важнейшим стабилизирующим эту управленческую конструкцию инструментом, средством легитимации власти и повышения целостности механизма принятия государственных решений.

2.1.7. Еще одна особенность заключается в том, что по сути все ученые рассматривают данный процесс как производство публичных решений или выработку государством целей для публичной сферы. Таким образом, если и учитывается тот факт, что государство способно формировать решение в теневом и полутеневом формате, то в любом случае это рассматривается как исключительная ситуация, не специфицирующая весь механизм принятия решений. 2.1.8. Следующая особенность заключатся в том, что наряду с признанием широко известного круга параметров оказание населению ряда монопольных услуг, монопольное право на издание законов и проч. первостепенной характеристикой государства как субъекта принятия государственных решений следует признать синтез данным институтом двух самых широких для себя форматов действий: властвования и управления. 2.1.7. Крайне важным для характеристики государства как субъекта управления выступает и возможная внутренняя дезинтеграция этого института:

– существование разнообразных линейно-организационных, вертикальных и горизонтальных образований структур власти и управления;

– высокой степени автономности и самостоятельности действий органов власти и управления, конкурирующих друг с другом за функции и бюджетные ресурсы;

– определенной автономности кадров государственных органов по отношению к ролевым нормам и требованиям;

– наличии наряду с официально признанным центром власти и управления и множества других – территориальных, местных, оппозиционных и проч. – источников силы, влияния и распределения ресурсов.

? отсутствие устойчивой связи между затратами на содержание органов государственного управления и действенностью последних.

2. Типы управленческих действий государства.

2.2.1. Учитывая властно-управленческий характер деятельности государства, можно выделить различные типы целенаправленной активности государства по отношению к объекту: влияние, властвование, регулирование, управление, контроль, а также действия в форс-мажорных обстоятельствах. Каждый из них обладает собственной силой, характером, возможностями и ограничениями.

2.2.2. В свою очередь собственно управленческие действия государства также обладают внутренней дифференциацией. Как показывает практика, к типам управленческих действий могут быть отнесены: государственная политика; государственные компании; отдельные акции государства; управленческие действия post factum.

2.2.3. Типы управленческих воздействий можно также разделить в зависимости от следующих критериев: а по содержанию — на правовые и неправовые

б по целенаправленности целям использования — на внутренние и внешние

в по способу выражения — на письменные и устные. 2.2.4. Среди правовых форм осуществления исполнительной власти выделяют в свою очередь принятие правовых актов решений, заключение договоров и совершение иных юридически значимых действий. К неправовым формам деятельности относят организационные действия и материально-технические операции. 2.3.5. Наличие множественных форм и разновидностей

активности государства означает и наличие у него различных схем принятия решений. Так что, разрабатывая и реализуя управленческие цели, государство применяет при этом разнообразные критерии и методы оценки управленческих ситуаций, нормы и стандарты решения стоящих перед ним задач, используя столь же разнообразные способы и технологии действий.

3. Задачи государства как субъекта принятия решений.

2.3.1. С содержательной стороны, несмотря на все многообразие управленческих задач, государство в основном сталкивается с тремя типами проблем и соответственно вытекающими из них задачами. В данном случае целесообразно обратиться к сформулированной типологии Г. Саймона и А. Ньюэлла, которые выделили следующие типы задач. 2.3.2. Хорошо структурированные или количественно сформулированные задачи, в которых настолько хорошо видны существенные зависимости, что они могут быть отражены в количественных показателях. Это демонстрирует, что органы управления располагают всей информацией, достаточной для идентификации проблемы, выбора оптимальной альтернативы, определения средств достижения целей и других параметров целеполагания. 2.3.3. Слабо структурированные или смешанные задачи, которые содержат как хорошо, так и плохо известные параметры ситуации. Причем неопределенные составляющие, как правило, доминируют. Таким образом, управляющий субъект может обладать лишь частичной информацией, позволяющих определить выше названные параметры целедостижения

2.3.4. Неструктурированные или качественно выраженные задачи, содержащие лишь информацию о некоторых параметрах ситуации, причем не всегда важных. Таким образом, они отражают крайне неопределенную ситуацию, где доминируют малоизвестные факторы и при которой государственные структуры даже при применении научных методов не в состоянии определить ни качество стоящей перед ними проблемы, ни характер последствий собственных действий, ни критерии успешной деятельности. 2.3.5. В зависимости от основания классификации выделяют также следующие задачи принятия решений: уникальные и повторяющиеся; статические и динамические; в условиях определенности и в условиях неопределенности в частности, при риске, при противодействии; с фиксированным набором альтернатив вариантов решений, стратегий и с формируемым в процессе принятия решений; с одним критерием целевой функцией, показателем качества или эффективности и со многими несколькими критериями; сложные и простые, и т.д.

4. Участники процесса принятия государственно-управленческих решений.

2.4.1. Участниками ППР в государственном управлении: политики как избираемая часть правящей элиты, чиновничество, государственная бюрократия как неизбираемая часть правящей элиты, наиболее крупные бизнес-корпорации, общественное мнение, политическая оппозиция, политические партии, СМИ включая медиавладельцев и рекламодателей, экспертно-академическое сообщество, влиятельные гражданские структуры, международные структуры крупнейшие национальные государства и международные организации.

2.4.2. Многообразие формальных и неформальных субъектов, представляющих массу общих и частных интересов, с одной стороны, повышают способность государства реагировать на общественные проблемы, а с другой ? технологически затрудняют преобразования этой реакции в конкретные решения. Поэтому одним из наиболее существенных вопросов, решение которых самым существенным образом повлияет на все дальнейшие события, является идентификация субъекта принятия решений. Или точнее ? выявление того конкретного лица принятия решений ЛПР, которое определяет содержание задач от имени государства в по возможности берет на себя ответственность за проектируемые действия.

2.4.3. Идентификация ЛПР ? это проблема возобладания формальных или неформальных процедур, правил или индивидуальных групповых пристрастий, действующих в сфере принятия решений. Например, эксперты, привлекаемые государственными службами, практически мало за что отвечают при выдвижении той или иной рекомендации. В то же время политические элиты при решении любых сколь-нибудь значимых проблем по сути всегда рискуют если не статусом, то своим имиджем.

2.4.4. Существенную роль при определении характера и возможностей ЛПР играет его групповой или индивидуальный состав. Как показывает опыт, «коллективное руководство» при принятии решений ? особенно в критических условиях ? проявляет непростительную медлительность и склонность к поступкам, размывающим понятие ответственности.

2.4.5. Индивидуальное ЛПР более мобильно, ответственно. Однако нередки случаи, когда такие наделенные властью субъекты используют свое положение не для творческого подхода к делу. Ограничиваясь формальным отношением к делу, они предпочитают заниматься не столько решением общественных проблем, сколько использованием своих служебных полномочий для укрепления собственного имиджа и решения сугубо персональных вопросов.

5. Типы лидерства и стили руководства в государственном управлении.

2.5.1. Характерно, что население, как правило, воспринимает деятельность государства весьма персонализировано, в основном через форму деятельности руководства и лидера страны. Властное позиционирование лидера дает ему возможность агрегировать несводимые интересы, формировать и одновременно представлять стратегические цели социально разнородного общества. Одновременно его деятельность дает людям чувство сопричастности с общественными процессами, служит источником

формирования гражданской этики, социальных ценностей. 2.5.2. Ряд исследователей, прямо пишут, что теория лидерства непосредственно входит в теорию принятия решений, только и помогая понять, «что происходит в реальном мире и при реальных обстоятельствах». Многие ученые подчеркивают, что на практике даже сами чиновники не верят, что они принимают хоть сколько-нибудь значимое участие в принятии решений. То есть они признают, что пишут отчеты, присутствуют на заседаниях, вступают в дискуссии, но решений при этом не принимают. А вот лицом, принимающим решение, как правило, всегда становится конкретный лидер. 2.5.3. Чаще всего под лидерством понимают соотносительное положение статус определенной личности в группе, более обширной общности партия, нация, страна и т.п. или в обществе в целом, которое характеризуется способностью занимающего его лица оказывать решающее влияние на других людей, организовывать и направлять их коллективные действия в определенных социальных группах, союзах, социальных движениях. 2.5.4. Лидером определенная личность становится вследствие: 1 наличия определенной ситуации, которая выдвигает определенные требования к действиям людей, объединенных в данную группу и формирует потребность в определенном типе лидерства; 2 определенных экспектаций ожиданий к потенциальному лидеру со стороны группы; 3 наличия определенных черт личности у потенциального лидера, определенных особенностей характера, способностей, воли, мужества, красноречия, умения повести за собой людей и т.п. 2.5.6. Обычно выделяют такие типы лидеров: 1 лидер-вдохновитель, предлагающий программу деятельности, определяющий цель и стратегическую направленность изменений в системе организации; 2 лидер-организатор, способный организовать своих приверженцев на создание новых организационных форм и механизмов социального развития; 3 лидер-генератор идей, формулирующий, обосновывающий и распространяющий идеи переустройства системы организации; 4 лидер-инициатор, выступающий с инициативами инновационного обновления организации; 5 лидер-генератор эмоционального настроя, эмоционального притяжения людей; 6 лидер-менеджер, способный обеспечить устойчивое развитие управляемой системы организации в соответствии с избранной стратегией; 7 лидер-умелец, оказывающий воздействие на других своими умениями, мастерством. Оптимальным считается интерегративный тип лидера, в котором сочетаются особенности двух или большего количества охарактеризованных здесь особенностей.

2.5.7. В данной характеристике выделены наиболее типичные черты тех или иных лидеров, которые в чистом виде встречаются редко. В реальной действительности данные черты сочетаются друг с другом, а также с другими чертами лидер – генератор эмоциональных состояний масс, лидер – умелец и т.д. в различных пропорциях. Чтобы осуществлять эффективное лидерство, желательно овладеть несколькими из этих черт и научиться применять каждую из них эффективно в совершенно конкретных ситуациях. В этом и состоит одно из важнейших требований современной технологии лидерства, отдающей предпочтение адаптивному типу лидера. 2.5.8. Лидер, который выбрал определенный стиль своей руководящей деятельности и строго его придерживается, поскольку этот стиль хорошо зарекомендовал себя в прошлом, может оказаться неспособным осуществлять эффективное лидерство в изменившейся ситуации. Поэтому лидер, намеревающийся осуществлять свои лидерские функции как можно дольше и эффективнее, получить все, что возможно, от возглавляемой им группы, организации, партии и т.п., не может себе позволить применять один какой-либо стиль деятельности при любых обстоятельствах и на протяжении всей своей карьеры. Скорее он должен научиться пользоваться всеми стилями, методами и типами влияния, выбирая в каждом случае наиболее подходящий для конкретной ситуации. Если все же придется выбрать один из возможных, то таковым окажется адаптивный стиль лидерства, ориентированный на: 1 изменяющуюся реальность; 2 изменяющиеся условия деятельности группы организации; 3 изменяющиеся задачи деятельности по достижению поставленной цели; 4 изменяющиеся критерии оценки результативности деятельности как своей собственной, так и возглавляемой им группы организации. 2.5.9. Руководство разрабатывает стратегию деятельности системы организации, определяет цели ее развития и ориентирует ресурсы в избранном направлении.

В теории управления рассматриваются стили руководства, т.е. стабильно проявляющиеся особенности взаимодействия руководителя с подчиненными, формирующиеся под влиянием как объективных и субъективных условий управления, так и индивидуально-психологических особенностей личности. Выделяют три стиля руководства: авторитарный, демократический и либеральный или попустительский. 2.5.10. Демократический стиль управления предполагает учет руководителем интересов и потребностей сотрудников организации, привлечение их к разработке и реализации решений. Таким образом, принимаются общие решения. Авторитарный стиль управления ориентирован на единоличное управленческое воздействие руководителя на подчиненных, осуществляющееся через санкции и приказы. Попустительский стиль управления предполагает незначительное влияние руководителя на работников, организационная деятельность осуществляется стихийно, никто не берет на себя ответственности за принятие решения. 2.5.11. Современная социальная технология руководства исходит из того, что для эффективности деятельности

руководителя необходимо соблюдение нескольких требований. Одно из самых основных – обеспечение постоянства стилевых особенностей в деятельности руководителя. Именно стабильность руководства обеспечивает надлежащий баланс между требованиями, выдвигаемыми ситуацией, и личными качествами руководителя. А это ведет к высокой эффективности деятельности группы организации и удовлетворенности людей этой деятельностью.

6. Властные полномочия и ответственность должностных лиц и органов власти по принятию решений.

2.6.1. Одной из отличительных черт публично-правовой деятельности является участие в ней субъектов с властными полномочиями. Властвование, повеление всегда означают, что одна сторона отношений вправе и реально в состоянии обеспечить поведение другой стороны в нужных рамках.

2.6.2. Властное полномочие, с одной стороны, является прямым выражением государственного властвования, с другой – служит специфическим признаком государственного органа, должностного лица, аппарата государства в целом. 2.6.3. Должностное лицо ? служащий, осуществляющий функции представителя власти, занимающий временно или постоянно в государственных, общественных учреждениях, организациях и на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административных функций, либо выполняющий их по специальному полномочию.

2.6.4. Государственный орган ? юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного аппарата. Государственный орган характеризуется определенной экономической и финансовой самостоятельностью, наличием собственной компетенции и наличием властных полномочий.

2.6.5. Властное полномочие включает несколько элементов. Во-первых, наличие уполномоченного субъекта, т.е. органа, организации или должностного лица. Во-вторых, властное полномочие представляет собой повеление команду, требование, обращенное к другой стороне публично-властных отношений. В-третьих, обеспечение властного полномочия законом. В-четвертых, для властного полномочия характерно прочное обеспечение.

2.6.6. Гарантии властных полномочий весьма разнообразны и включают в себя: а наличие кадров служащих и работников в широком смысле, которые способны правильно оценить ситуацию, принять верные решения и выполнить другие управленческие действия; б выделение материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для осуществления властных полномочий; в возможность применения принуждения для реализации властных полномочий.

2.6.7. Статус государственных органов, включая руководителей разных уровней и должностных лиц, предполагает четкое определение их обязанностей и прав, оснований и видов ответственности. Как известно, существует дисциплинарная, административная, материальная, экономическая, уголовная ответственность. Добавим политико-управленческую ответственность в виде реорганизации органов, снятия с должности руководителей, отзыва депутатов.

7. Представление и продвижение интересов активных групп общества при подготовке и принятии государственных решений.

2.7.1. Учитывая публичный характер деятельности государства, и его местоположение в обществе, механизм принятия управленческих решений демонстрирует, что вырабатываемые решения формируются не только профессиональными структурами политиками, государственным и служащим и т.п., но и под давлением сторонних и прежде всего гражданских, экспертных, а также международных структур.

2.7.2. Взаимодействие разнообразных общественных, корпоративных и иных агентов является не просто необходимым компонентом принятия государственных решений. Оно одновременно свидетельствует и о совместном, кооперативном способе принятия государственных решений, который, в свою очередь, предполагает коммуникацию государства со своими контрагентами по определенным социальным проблемам. 2.7.3. Каждый из контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс управления, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений, другими важными параметрами деятельности. Например, во многих странах более интенсивными и развитыми являются контакты властей с представителями групп интересов, чье мнение не только мало совпадает с мнением общественности, но и чаще всего становится основанием для принятия государственных решений. Причем, помимо официальных контактов, схемы взаимоотношений групп интересов с госорганами предполагают и многие теневые этажи взаимодействий.

2.7.4. Такие модели существенно отличаются от форм взаимодействия власти с общественным мнением, которое включено в процесс разработки целей спорадически, поскольку реагирует не на все, а на наиболее значимые управленческие проблемы и взаимодействует с государством непостоянно и в основном по поводу официальной повестки дня через публичное позиционирование своих оценок и настроений.

2.7.5. Таким образом, с каждым из выше указанных контрагентов у государства возникают и развиваются те или иные отношения и практики, складывается собственная логика взаимоотношений, формируются особые нормы и институты. Так, например, контакты с государства с гражданскими структурами осуществляются на основе функционирования системы представительства гражданских интересов, куда входит и электоральный механизм, и формы прямого представительства интересов граждан.

2.7.6. Важное место в вопросе соотношения интересов государства и интересов общества, групп, личностей занимает категория

«гражданского общества», т.е. сфера реализации частных интересов отдельных личностей. Эти интересы могут касаться экономической, социальной, культурной сфер жизнедеятельности человека. Для реализации данных интересов люди формируют различные институты гражданского общества – разнообразные производственные объединения, создаваемые по личной инициативе, общественные организации, органы самоуправления, независимые средства массовой информации и т.д. Причем коммуникации такого рода, как правило, поддерживаются властно-управленческими структурами по строго фиксированным проблемам. То есть по тем вопросам, которые либо вызывают острый интерес со стороны граждан, либо являются предпосылкой для оживления массового внимания к тем проблемам, которые являются существенным и с точки зрения власти т.е. того, к чему бы хотела привлечь внимание общества власть.