0. 2.2 Задание к практическому занятию № 2

На практическом занятии необходимо прочесть материал теоретической части и ответить на вопросы к практическому занятию.

2.3 Вопросы к практическому занятию

1. Какие сектора включает в себя новый оптовый рынок электроэнергии?

2. В чем состоят основные функции ФСТ России?

3. Перечислите основные источники инвестиций в энергетику?

4. Опишите условия создания оптовых генерирующих компаний?

5. Каковы изменения технологического управления в условиях конкурентного рынка?

6. Каковы условия создания оптовых генерирующих компаний?

7. Каковы направления развития нового оптового рынка электроэнергии?

8. Какие задачи решает ОАО ФСК ЕЭС?

9. Каков порядок перехода ОАО ФСК ЕЭС под полный контроль государства?

10. Какие задачи решает ОАО СО-ЦДУ ЕЭС?

11. Каков порядок перехода ОАО СО-ЦДУ ЕЭС под полный контроль государства?

12. Какие задачи решает НП АТС ?

13. Каковы основные риски либерализации торговли электроэнергией?

14. Что представляет собой конкурентный рынок электроэнергии?

15. Что представляет собой розничный рынок электроэнергии?

16. Кто является субъектами розничного рынка электроэнергии?

17. Какие элементы входят в технологическую структуру розничного рынка электроэнергии?

18. В чем заключается специфика ценообразования на розничных рынках?

19. Как учитываются потери электроэнергии на рынках электроэнергии?

2.4 Рекомендуемая литература

Основной литературой при подготовке к ПЗ являются [8-12].

3. Практическое занятие № 3

Изучение принципов государственного регулирования

3.1 Теоретическая часть

• В большинстве стран в ходе реформы электроэнергетики меняется система государственного регулирования отрасли, что в первую очередь требует пересмотра нормативно-правовой базы.

Под государственным регулированием энергокомпаний понимается деятельность специализированных государственных органов на национальном и региональном уровнях, направленная на создание условий для реализации общественных интересов в сфере энергоснабжения народного хозяйства.

Трансформация государственного регулирования электроэнергетики России началась с принятием [9], утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2001 г. № 526. Вскоре вышел "План мероприятий первого этапа реформирования электроэнергетики Российской Федерации", принятый распоряжением Правительства от 3 августа 2001 г. № 1040-р. В содержательном плане перемены в регулировании сводятся к изменению нормативно-правовой базы отрасли: дерегулированию, перестройке антимонопольного регулирования, реорганизации регулирующих органов .

Эти документы содержали:

- цели, принципы и задачи реформы;

- направления реформирования;

- гарантии прав акционеров, кредиторов и инвесторов при реформировании;

- этапы и конкретные шаги реформы.

Большинство реформаторских положений правительственных документов были законодательно закреплены и дополнены с принятием пакета законов, подписанных Президентом России 26 марта 2003 г. В этот пакет вошли следующие законодательные акты [8-9].

С изменением правовой базы трансформируется вся система государственного регулирования отрасли, основные черты которой оговорены в главе 5 [9].

Разграничение полномочий между уровнями государственной исполнительной власти закреплено в статье 21 [9].

Регулирование процесса реформирования отрасли осуществляется на трех уровнях:

• - федеральными законами определены основные направления, методы и условия осуществления реформирования электроэнергетики;

• - правительство РФ осуществляет государственное управление реформой принимая постановления и распоряжения, а также непосредственно решая отдельные ключевые вопросы реформирования. Стратегические вопросы реформы рассматриваются Межведомственной комиссией по реформированию электроэнергетики.

Безусловная необходимость государственного регулирования энергоснабжающих организаций вызвана уникальным социальным статусом электроэнергетики, наличием естественных монополий в энергоснабжении, наличием противоречий между интересами бизнеса и долгосрочными общественными целями, стимулированием эффективности производства в энергокомпаниях и проблемами охраны окружающей среды.

Проекты и программы в области перестройки топливно-энергетического баланса страны и отдельных регионов, электрификации народного хозяйства, внедрения прогрессивных технологий в электроэнергетике, способных кардинально повысить энергетическую и экологическую эффективность отрасли, отличаются высокой наукоемкостью и капиталоемкостью; они, как правило, рассчитываются на длительную перспективу и не отвечают интересам бизнеса, который руководствуется критериями текущей коммерческой эффективности. Более того, общественные цели могут вступать в противоречие с интересами энергокомпаний на каком-то этапе.

В этом отношении регулирование находит выражение, с одной стороны, в прямом участии государства в программах, направленных на обеспечение энергетической независимости страны (региона), а с другой - в создании благоприятного экономического климата для привлечения частного сектора к решению общегосударственных задач.

В компаниях, принадлежащих к естественным монополиям, эта проблема решается путем нормирования элементов тарифа - издержек и прибыли. Параллельно для повышения эффективности формируется конкурентная среда; правила организации энергетического рынка и ценовой механизм его функционирования устанавливаются правительствен­ными органами. При необходимости государство оставляет за собой право прямого вмешательства в деятельность субъектов конкурентного рынка, если она противоре­чит установленным правилам или если эффективность конкуренции не отвечает об­щественным интересам (например, резкое повышение тарифов, нецелевое использо­вание инвестиций).

Известно, что рыночный механизм, уни­версальный и эффективный регулятор общественного производства, обнаруживает очевидные сбои в решении экологических проблем. В этой связи государством при­меняются два основных метода экологического управления:

- законодательно-административное принуждение;

- специальный экономический механизм, создающий систему стимулов для сниже­ния загрязнения природной среды.

Таким образом, обобщающая цель государственного регулирования в электроэнергетике заключается в согласовании интересов производителей энергии, ее по­требителей и общества в целом как в текущем, так и в долгосрочном аспектах.

Государственное регулирование в электроэнергетике основывается на специальном законодательстве. Оно включает разные методы и охватывает широкий спектр объектов регулирования, осуществляется на национальном (общегосударственном) и региональном уровнях.

Можно выделить следующие области и соответствующие им методы государственного регулирования в электроэнергетике.

Для интегрированных энергокомпаний на закрытых электроэнергетических рынках могут устанавливаться:

- нормативы рентабельности (предельные значения нормы прибыли на капитал);

- экономически обоснованные тарифы;

- предельные уровни тарифов.

Для функциональных энергокомпаний на конкурентных электроэнергетических рынках возможны:

- в производстве ЭЭ - прекращение государственного регулирования цен и применение конкурентных механизмов ценообразования (в отдельных случаях не исключено установление верхнего предела цены генерирования);

- в передаче и распределении ЭЭ - предельный уровень тарифов и обеспечение прозрачности затрат.

Управление государственной собственностью включает:

- управление пакетами акций энергокомпаний, принадлежащих государству;

- перераспределение собственности ( продажу госимущества, сдачу в залог, передачу в доверительное управление);

- планирование и формирование целевых комплексных энергетических программ, включая поставки ЭЭ и тепла в перечень продукции для государственных нужд;

- выдача и отзыв лицензий по отдельным видам деятельности:

- производство, передача, распределение и сбыт энергии;

- производство, монтаж и ремонт энергооборудования (при соответствии нормативным критериям).

Государственная поддержка инвестиционной деятельности включает:

- привлечение кредитов банков под гарантии правительства;

- конкурсное выделение кредитов из "бюджета развития";

- финансирование целевых программ (в том числе научно-технических);

- стимулирующую амортизационную и налоговую политику;

- развитие финансового лизинга оборудования.

Контроль и обеспечение надежности и качества энергоснабжения обеспечивается:

- за счет введения надбавок к тарифу за повышение уровня надежности;

- отзыва лицензий у поставщиков энергии;

- установления перечня неотключаемых потребителей.

Управление природоохранной деятельностью предусматривает:

- займы, льготные кредиты и налоговые послабления при условии осуществления природоохранной деятельности;

- учет экологической ситуации в тарифах на ЭЭ;

- установление платы за загрязнение;

- куплю-продажу лицензий на сброс вредных веществ.

Опыт развитых стран свидетельствует о том, что государственное регулирование деятельности субъектов электроэнергетического комплекса осуществляется на постоянно совершенствуемой законодательной и нормативной базе, обеспечивающей динамичный баланс экономических интересов как производителей, так и потребителя ЭЭ (прежде всего через тарифы).

Функциями регулирования являются:

- защита потребителей от потенциального произвола монополий;

- обеспечение возможности энергокомпаний финансировать свою деятельность;

- внедрение конкуренции там, где это экономически целесообразно;

- контроль за качеством, эффективностью и экономичностью предоставляемых услуг;

- содействие проведению научно-исследовательских работ;

- установление надзора за обеспечением безопасности.

Для осуществления этих функций в структуре органов государственной власти создаются специальные регулирующие подразделения, которые должны выступать как независимые юридические лица, не подчиненные отраслевым ведомствам или региональным администрациям и действующие строго в соответствии с законодательством.

В качестве основного принципа государственного регулирования в мировой практике принят коллегиальный подход, предполагающий публичность, прозрачность информации и всем понятную обоснованность принимаемых решений. При этом политическое влияние на процесс регулирования стараются исключить или свести к минимуму.

Эффективность деятельности органов регулирования определяется следующими факторами:

- порядком формирования их бюджета;

- соответствием структуры штата сотрудников декларируемым функциям регули­рования;

- наличием у сотрудников необходимых профессиональных знаний и навыков в области технологии энергетического производства и экономического анализа финансово-инвестиционной деятельности, бухгалтерского учета, правового обеспечения;

- уровнем оплаты труда сотрудников, обеспечивающим возможность привле­кать высококвалифицированные кадры;

- процедурой назначения и освобождения от должности руководителей;

- широтой их полномочий в области получения информации, правом отзыва ли­цензий и т.д.;

- возможностью и процедурой обжалования их решений.

В Российской Федерации в целях регулирования естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в частности в электроэнергетике, образованы ФСТ и региональные тарифные комиссии в субъектах Федерации (РТК). Федеральным законодательством определены экономические, организационные и правовые основы регулирования, компетенция ФСТ, РТК, их статус, цели и принципы.

В развитых зарубежных странах используются две основные формы государственного контроля над экономической деятельностью энергетических монополий с преобладанием в них частного капитала:

- организация регулярных конкурсов на право выхода на монопольные рынки;

- ценовое регулирование их коммерческой деятельности.

На практике конкурсы на монопольном рынке обычно организуются в форме открытых аукционов. Их победитель получает исключительное право производства в масштабах страны или на определенном локальном рынке.

При достаточном числе участников конкурса и отсутствии явного предваритель­ного сговора естественная конкуренция между ними может привести к устранению завышенных монопольных цен. Достоинства такой формы контроля над естественными монополиями:

- простота и эффективность механизма реализации;

- подчинение деятельности энергокомпаний конкретным запросам потребителей;

- сокращение административной роли регулирующего органа до реально допус­тимого минимума.

В прерогативы регулирующего органа входит формулирование условий и проведение конкурсного отбора участников, а также отслеживание реализации заключенных на его основе контрактов.

Победитель аукциона получает возможность осуществлять свою деятельность на правах аренды или концессии. При аренде транспортная сеть либо изначально принадлежит государству, либо создается за его счет и затем содержится и управляется частной компанией. При концессии частная фирма осуществляет инвестиции в разви­тие и поддержание производственной инфраструктуры из собственных или заемных (кредитных) средств. Срок действия концессии должен быть достаточен для полной окупаемости капиталовложений.

Передача производства в аренду или концессию не означает того, что функция государства сводится только к контролю за строгим соблюдением условий договора. Обычно в случае возникновения непредвиденных или не учтенных в контракте обязательств также возможно прямое вмешательство регулирующего органа в деятельность концессионных предприятий.

Ценовое регулирование деятельности энергокомпаний осуществляется на основе двух подходов: регулирования тарифов и регулирования допустимой нормы прибыли.

Переход к рыночной модели позволяет уменьшить риски, связанные с государственным регулированием. Через систему свободного ценообразования новый рынок дает четкие экономические сигналы для дальнейшего развития отрасли.

Например, в США традиционно все аспекты деятельности энергокомпаний - тари­фы, инвестиции, рентабельность производства - подлежат детальному контролю со стороны органов регулирования. При этом тарифы должны устанавливаться по каж­дому виду продукции, что требует детальной оценки издержек, чистой прибыли и других параметров. Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока энерго­компания не обратится с просьбой о его пересмотре, что происходит в том случае, если норма прибыли становится недостаточной. Энергокомпании должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение цен.

Независимо от местных процедурных различий во всех штатах схема определения величины тарифов на ЭЭ включает три этапа:

- выявление текущих издержек производства;

- определение объема произведенных инвестиций;

- установление допустимой нормы прибыли на вложенный капитал. Основной аргумент в пользу такой модели регулирования заключается в том, что она позволяет защитить потребителей и производителей энергии, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. При этом создаются препятствия крупным и наиболее очевидным злоупотреблениям монополь­ным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей.

Вместе с тем в ряде случаев эта модель поощряет затратное ценообразование, так как потенциальная возможность установления тарифов на базе фактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки регулирования по принципу "затраты плюс прибыль" состоят в возможных нарушениях стимулов к эффективным капиталовложениям.

В экологическом регулировании деятельности энергокомпаний применяются административные методы (нормативные ограничения) и экономические механизмы.

Нормами установлены правила поведения загрязнителей и поставлены под административный контроль определенные виды деятельности.

Главным инструментом административного регулирования повсеместно служит система штрафов за нарушение экологических нормативов. Нередко штрафы используются только для того, чтобы побудить владельцев компаний к переговорам с при­родоохранными ведомствами. Известно много примеров, когда крупные штрафы, накладывавшиеся на компании, не компенсировали даже прямой экономический ущерб от загрязнения среды. Штрафы могут служить приложением к административ­ному регулированию, практикующему и другие меры наказания. Например, в США составляется "черный список", куда заносятся фирмы, наиболее часто нарушающие экологические нормативы. Они лишаются государственных субсидий и других льгот, предоставляемых федеральным правительством.

В последние десятилетия в государственном регулировании природопользования широкое распространение получили превентивные методы борьбы с загрязнением окружающей среды.

Экономические механизмы состоят в предоставлении предприятиям свободы выбо­ра при принятии конкретных решений по вопросам охраны окружающей среды. Опыт использования рыночных экономических методов в развитых зарубежных странах свидетельствует, что они обеспечивают компаниям скорее долгосрочные, чем вре­менные стимулы для снижения уровня загрязнения окружающей среды, разработки и внедрения новых технологий и способов контроля за загрязнением.

В системе экономических рычагов экологического регулирования прежде всего следует назвать налоги на пользование природными ресурсами и окружающей средой. Налоговая система в этой сфере, как считают ее сторонники, может обеспечить достижение природоохранных целей при существенно меньших затратах по сравне­нию с методом нормирования окружающей среды и административного контроля за исполнением нормативов. Считается, что предприятия с большими удельными затратами на борьбу с загрязнениями предпочтут платить налоги, предприятия с низкими затратами - максимально снижать уровень загрязнения, чтобы не платить налоги. В итоге можно достигнуть желаемого качества окружающей среды при общем снижении затрат на природоохранную деятельность.

В отличие от налогов прямые платежи за загрязнение взимаются только в том случае, если загрязнение превышает определенный, заранее установленный уровень. По мнению американских экономистов, такие платежи более эффективны с точки зрения стимулирования природоохранной деятельности, они оставляют право выбора конкретных противозагрязняющих мер за тем, кто их осуществляет. В более широких масшта­бах будет вводиться и прогрессивная природосберегающая технология. К тому же пла­тежи более гибки при применении: учитывают конкретные условия производства, объем выбросов загрязняющих веществ, их опасность и т.д. Платежи за загрязнение получили распространение в ряде стран (Франции, Швеции, Норвегии и др.).

В Российской Федерации экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий энергетики определе­ны законом "Об охране окружающей природной среды". Строительство, реконструкция предприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранительными, санитарными, а также строительными нормами и правилами.

При сооружении гидроэлектростанций должны быть полностью учтены реальные потребности в ЭЭ данного региона, рельеф местности для размещения объекта, меры по максимальному сохранению земель и лесов, населенных пунктов, памятников природы, истории и культуры, эффективной охране рыбных запасов, своевременной ути­лизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилища, по недопущению отрицательных изменений н окружающей природной среде.

Для атомных станций принимаются меры по обеспечению полной радиационной безо­пасности окружающей природной среды и населения в соответствии с международными правилами. Запрещается строительство АЭС на территориях с большой концентрацией населения, курортными, рекреационными, лечебно-оздоровительными зонами и округами санитарной охраны, а также в сейсмически опасных зонах, вблизи крупных водоемов республиканского значения, традиционных мест массового отдыха и лечения населения.

При проектировании и строительстве тепловых электростанций предусматривается оснащение их высокоэффективными фильтрами и другими средствами для очистки вредных отходов, сбросов и выбросов, а также использование экологически безопасных видов топлива.

Выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допускаются с разрешения органов Минприроды России. В разрешении устанавливаются нормативы предельно допус­тимых выбросов и сбросов вредных веществ и другие условия, обеспечивающие охрану окружающей природной среды и здоровья человека.

Законом предусмотрено также взимание платы за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Порядок установления платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия определен постановлением Правительства Российской Федерации. В соответствии с этим постановлением, Минприроды России утверждены базовые нормативы платы:

- за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

- сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;

- размещение отходов.

Установлены два вида базовых нормативов платы: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов и в пределах установленных лимитов (временно согласованных величин выбросов и сбросов). Базовые нормативы платы принимаются по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени их опасности для окружающей природной среды и здоровья населения, региональных особенностей (экологических, климатических).

Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия осуществляются за счет себестоимости продук­ции, а платежи за превышение их - за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя. Предельные размеры платы за загрязнение окружающей природной сре­ды сверх предельно допустимых нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, дифференцированно по отдельным отраслям народного хозяйства.

К основным функциям регулирующих органов при конкурентной модели отрасли обычно относятся:

- лицензирование;

- регулирование цен;

- поддержка конкуренции (осуществление антимонопольного регулирования);

- контроль над деятельностью естественных монополий, обеспечение недискриминационного доступа к их инфраструктуре и услугам;

- содействие развитию рынка ЭЭ общий контроль за его функционированием;

- контроль качества услуг;

- стимулирование инвестиций, развития мощностей;

Функции и полномочия регулирующих органов в России оговорены в статье 21 [9].

В условиях абсолютной государственной монополии в электроэнергетике Лицензирование, если и существует, то является в основном формальностью или средством сохранения государственного монополизма в отрасли. При развитии конкуренции лицензирование приобретает совершенно новый смысл. С одной стороны, оно может служить рычагом государственного регулирования, с другой - лицензирование необходимо ограничивать строгими правовыми рамками, которые не позволят органам власти злоупотреблять этим инструментом, фактически подменяя монополию отдельных компаний монополией государства.

Таким образом, задача реформы состоит в том, чтобы превратить лицензирование из формальности или средства недопущения реальной конкуренции для госмонополии в инструмент поддержания и развития конкуренции (антимонопольного регулирования) и обеспечения надежного энергоснабжения (через допуск в отрасль только тех игроков, которые отвечают необходимым техническим требованиям и соблюдают установленные нормы).

К лицензируемым видам деятельности в электроэнергетике России относятся:

• эксплуатация электрических сетей (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);

• продажа ЭЭ гражданам.

Демонополизация требует изменений в антимонопольном регулировании, перестройки подходов к нему, поскольку на рынке возникают независимые от государства игроки.

Равный (недискриминационный) доступ для всех участников рынка к инфраструктуре и услугам естественных монополий является одним из основополагающих принципов развития конкуренции в электроэнергетике. Речь идет, прежде всего, о доступе к передающим и распределительным сетям, включая услуги по передаче.

В мировой практике принято два основных принципа обеспечения равного доступа:

- регулируемый, который предусматривает установление государством стандартных правил доступа и регулируемых тарифов;

-переговорный (доступ на основе переговоров), при котором каждый поставщик энергии заключает индивидуальное соглашение с оператором или собственником сети.

Равный доступ также возможен при моделях электроэнергетики с ограниченной конкуренцией, прежде всего при сочетании единого закупщика и независимых производителей. Однако в этом случае речь идет о равном доступе для независимых производителей, тогда как единый закупщик фактически пользуется приоритетом.

Поскольку обеспечение равного доступа в вертикально-интегрированных компаниях (ВИКах) наиболее проблематично (они заинтересованы использовать свой контроль над сетями в интересах своих же поставщиков ЭЭ), важнейшим условием равного доступа является разделение конкурентных и естественномонопольных видов деятельности в электроэнергетике.

Не только ВИКи, но и специализированные компании могут злоупотреблять своим контролем над инфраструктурой, поэтому нередко права их владельцев частично ограничиваются.

2. Задание к практическому занятию № 3

На практическом занятии необходимо прочесть материал теоретической части и ответить на вопросы к практическому занятию.