4. Законодавчо захищені або природоохоронні території україни на фоні міжнародної природоохоронної практики

Цей розділ присвячений захищеним (насамперед законодавчо) природним територіям, які в нас прийнято називати природоохоронними, а англійською мовою - protected areas. Що ж таке захищена (природоохоронна) територія? У нашому законодавстві немає юридичного визначення, тому скористаємося визначенням, яке дане у Конвенції про біологічне різноманіття (ст. 2): “Захищена територія (Protected area) означає географічно означену територію, яка виділяється, регулюється та використовується для досягнення конкретних природоохоронних цілей”.

Як відомо, згідно із Земельним кодексом України від 1993 року всі землі України відповідно до цільового призначення поділяються на сім категорій: сільськогосподарського призначення; населених пунктів; промисловості, транспорту, зв’язку, оборони та іншого призначення; природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення; лісового фонду; землі запасу. Практично всі категорії земель тим чи іншим чином представляють інтерес щодо створення і розвитку екомережі, бо всі землі є середовищами існування тих чи інших диких тварин і рослин (навіть розораними землями після збору врожаю і, особливо взимку, можуть без перешкод пересуватися тварини тощо). Звичайно, нас цікавлять насамперед найбільш законодавчо захищені землі. Це, звичайно, землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, лісового та водного фонду. Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” про це гласить (ст. 60): “Природні території та об’єкти, що підлягають особливій охороні, утворюють єдину територіальну систему і включають території та об’єкти природно-заповідного фонду, курортні та лікувально-оздоровчі, рекреаційні, водозахисні, полезахисні та інші типи територій та об’єктів, що визначаються законодавством України”. Курортними і лікувально-оздоровчими визнаються території, які мають виражені природні лікувальні фактори: мінеральні джерела, кліматичні, та інші умови, сприятливі для лікування і оздоровлення людей (ст. 62 там же), рекреаційними зонами є ділянки суші і водного простору, призначені для організованого масового відпочинку і туризму населення (ст. 63). Останні мають для нас також певний інтерес (особливо коли це стосується природних ландшафтів), через те що там забороняється господарська та інша діяльність, що негативно впливає на природне довкілля.

Далі зупинимося на охороні земель, які не належать до природно-заповідного фонду (про останні буде йти мова далі). Лісовим кодексом України (1994 р.) ліси України за екологічним і господарським значенням поділяються на першу і другу групи. До першої групи належать ліси, що виконують переважно природоохоронні функції, і належать до таких категорій захищеності (ст. 36): водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні та оздоровчі, а також ліси в межах природно-заповідного фонду, лісоплодові насадження і субальпійські деревні та чагарникові угруповання. За даними Держкомлісгоспу України, ліси І групи складають біля 51% площі всіх лісів (лісистість України зараз складає 15,6%), хоча зовсім не підлягають промисловій експлуатації лише біля 36% загальної площі лісів. Щодо лісів другої групи, то вони безумовно також мають крім експлуатаційного також і велике екологічне значення і з цим не рахуватися неможливо, особливо якщо зважити на те, що землі лісового фонду за виключенням невеликих ділянок (до 5 га) лісів не можуть передаватися у колективну та приватну власність (ст. 4 Земельного кодексу України), а всі дикі тварини у стані природної волі є також загальнодержавною власністю (ст. 4 Закону України “Про тваринний світ”). Тому велика увага має звертатися на все більшу екологізацію лісогосподарської діяльності, удосконалення режиму обмеженого лісокористування із збереженням захисних функцій лісів, зокрема як середовищ існування багатого біологічного різноманіття, безперервності та невиснажливості використання.

Згідно з Водним кодексом України (1995), до захищених територій відносяться майже всі землі водного фонду, за виключенням боліт, островів та гідротехнічних, інших водогосподарських споруд та каналів. Вони є природоохоронними територіями з режимом обмеженої господарської діяльності. Особливо, такій охороні підлягають малі річки (ст. 80), водоохоронні зони (ст. 87), прибережні захисні смуги (ст. 88-90), смуги відведення (ст. 91), берегові смуги водних шляхів (ст. 92) і зони санітарної охорони (ст. 93), а також передбачається створення гідрологічних пам’яток (ст. 81). Земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг можуть надаватися юридичним та фізичним особам тільки для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурнооздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, а також для проведення науково-дослідних робіт (ст. 85). Разом з тим, місця і проведення робіт, які суттєво впливають на довкілля (будівництво, поглиблення дна, видобування корисних копалин, прокладання комунікацій, бурові та геологорозвідувальні роботи), на земельних ділянках дна річок, озер, водосховищ, морів та інших водних об’єктів визначаються відповідно до проектів, що погоджуються з держорганами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології (ст. 86).

На жаль, практично не захищені унікальні екосистеми боліт (точніше: їх решток) і взагалі їх визначення показує на їх приреченість (“болото - надмірно зволожена земельна ділянка із застояним (!?) водним режимом і специфічним рослинним покривом” - ст. 1 Водного кодексу). Як бачимо, не з обмеженим водообміном, а саме “із застояним водним режимом”. Зате “під час осушення земель сільськогосподарського призначення повинні здійснюватися заходи щодо запобігання деградації та вітровій ерозії цих земель, а також погіршення стану водних об’єктів” (ст. 65) - це коли знищуються унікальні природні комплекси, а режим водних об’єктів не просто погіршується (цього просто не можна уникнути), а значно міняється. Також можна суттєво вплинути на екосистеми, здійснюючи гідротехнічні протиерозійні заходи (ст. 61), бо, як практика в останні роки показує, що це насамперед мається одамбування. І взагалі, одним із генеральних напрямів діяльності Держводгоспу є уже не осушувальна меліорація, яка продовжується на виконання відповідної державної програми, а так званий захист населених пунктів від підтоплення, шкода від чого для довкілля не менша від осушення. Але, мабуть, найбільшим “недостатком” Водного кодексу є те, що він недостатньо підтримується Земельним кодексом України. В останньому щодо використання земель водного фонду стверджується, що забороняється будь-яка діяльність, що суперечить їх цільовому призначенню, що вони можуть надаватися у тимчасове користування для сінокосіння та риборозведення (зауваження автора: скрізь чогось не рахуються з тим, що риборозведення - це також галузь господарювання, яке не завжди є екологічно безпечним по відношенню до існування інших диких тварин і рослин, тому також має бути обмеженим) і що порядок використання земель водного фонду визначається законодавством України. Хочеться надіятися, що у новому Земельному кодексі, проект якого уже підготовлений, буде йти мова і про прибережні захисні смуги, водоохоронні зони тощо і тоді не буде непорозуміння щодо їх використання між Держводгоспом і Держкомземом України.

Згідно із Законом України “Про природно-заповідний фонд” (1992 р.) в Україні виділені наступні категорії заповідності природних територій и об’єктів: природний заповідник, біосферний заповідник, національний природний парк, регіональний ландшафтний парк, заказник, пам’ятка природи, заповідні урочища. Крім того, заказники розподіляються на ландшафтні, лісові, ботанічні, загальнозоологічні, орнітологічні, ентомологічні, іхтіологічні, гідрологічні, загальногеологічні, палеонтологічні і карстово-спелеологічні, а пам’ятки природи бувають комплексні, ботанічні, гідрологічні та геологічні. До ПЗФ України відносяться також штучно створені об’єкти: ботанічні сади, дендрологічні парки и пам’ятки природи садово-паркового мистецтва. Всі вони, а також заказники та пам’ятки природи з природних об’єктів, у залежності від їх екологічної цінності, можуть бути як державного, так і місцевого значення, тоді як природні та біосферні заповідники - тільки державними, а регіональні ландшафтні парки і заповідні урочища - місцевого (обласного і міжобласного) значення.

У Програмі перспективного розвитку заповідної справи в Україні (“Заповідники”), яка затверджена постановою Верховної Ради України ніж 22 вересня 1994 року, для поліпшення юридичного забезпечення цього розвитку, зокрема, пропонується розробити і прийняти законодавчі акти про систему територій, що особливо охороняються; уточнити класифікацію територій та об’єктів ПЗФ, внести інші зміни та доповнення до Закону “Про природно-заповідний фонд” з метою розширення можливостей для збереження природно-історичних об’єктів екокультурної спадщини, охорони на заповідних територіях мігруючих видів тварин, штучного розведення та інтродукції тощо

Зрідка виникають іншого плану пропозиції удосконалення класифікації ПЗФ. Так, група науковців-викладачів Одеського держуніверситету ім. І.І.Мечникова (під керівництвом В.Г.Кривенко) пропонує ввести нову категорію ПЗФ - зону особливого природокористування. Стан охорони всіх категорій ПЗФ оцінюється як пасивний, а в якості альтернативи пропонується створення механізму раціонального (інтенсивного по суті) природокористування - “господарського використання відновлюваних природних ресурсів”. Як приклад науковці приводять недавно існуючі заповідно-мисливські господарства та Типове положення про водно-болотні угіддя особливого значення (розроблялося в кінці 80-х, але чинності так і не набуло), де не виключалось використання угідь мисливськими і рибогосподарськими організаціями, сінокосіння, заготівля очерету і сапропелю, а головним вважався високий рівень господарювання.

Які можуть бути коментарі до цього? Так, можна погодитися, що в ряді випадків сувора охорона територій призводить до негативних наслідків. Це вже давно підмічено і в цьому суть тенденції в галузі охорони довкілля України - переходу від “охорони” до “збереження”, яка поступово впроваджується і навіть у заповідниках і ще має бути відображена у законодавстві. Автори названої категорії ставлять за мету віднайти гроші, щоб їх використати на відтворення ряду видів, які знаходяться в небезпеці - це також добре. Але якою ціною? Уже те, що у “зонах особливого природокористування” передбачається включити в господарський оборот ресурси, які, на їх думку, недостатньо використовуються (земноводні, водні безхребетні, рослинна сировина тощо), а найбільш перспективними територіями для організації цих зон вважаються приморські водойми північно-західного Причорномор’я, включаючи дельтові ділянки Дунаю і Дністра та прилеглі сільськогосподарські землі, дає привід засумніватися. Мабуть, насамперед, треба розібратися з ресурсами, які вже використовуються і запровадити такий механізм, щоб частина грошей йшла на їх відновлення та на збереження екосистем, де вони добуваються, в цілому. Це питання, наскільки відомо, вже не перший раз ставиться на рівні Кабінету Міністрів (це пропонують вирішити і автори), але Міністерство фінансів не бачить можливості його позитивно вирішити найближчим часом. Звичайно, питання збалансованого використання природних ресурсів на всій території України, як і деяких ресурсів в межах територій ПЗФ (в рамках регулювання чисельності, звичайно, коли це можливо і необхідно) також необхідно ставити і вирішувати. Разом з тим, була б дивною ініціатива Мінекобезпеки щодо розширення об’ємів інтенсивного господарювання, яке завжди орієнтується на використання декількох видів ресурсів і, без сумніву, як свідчить про це реальна практика, часто негативно впливає на інші та на екосистему в цілому. Тому велика чисельність окремих видів тварин у деяких колишніх мисливсько-заповідних господарствах це не визначальний показник задовільного стану збереження тут природних екосистем, бо оцінка ця має даватися за певними оптимальними значеннями цілого ряду характеристик. Не менш важливим є необхідність збереження не просто біорізноманіття чи забезпечення умов для існування більшого біорізноманіття, а збереження біорізноманіття в тих умовах, які склалися еволюційно. Наприклад, підсушивши болото, ми можемо отримати більше різноманіття видів, але зникне екосистема цього болота з унікальним екологічним спектром взаємовідносин, який складався можливо віками.

Один з учасників проекту “Екологічні мережі” А.Я.Щербуха запропонував запровадити категорію ПЗФ “державний заповідний еколого-гідрологічний район”, яка немов успішно запроваджується в інших країнах. Назва категорії суперечлива (можливо винен переклад) і не викликає особливого інтересу. Бо якщо це має бути категорія природно-заповідного фонду, то чим гірше “національний природний парк” чи “біосферний заповідник”, в які входять заповідні зони і зони господарського призначення з певними обмеженнями щодо господарювання. Якщо автор вкладає в цей термін комбіновану зону з включенням об’єктів ПЗФ та прилеглих територій, то мова уже йде про зони збалансованого природокористування (взагалі проблема збалансованого природокористування на порядку дня в усій державі і існуючі регіональні програми як “Полісся”, “Поділля” та ряд інших саме на це направлені). Деякі науковці пропонують категорії “еколого-гідрологічні регіони” із особливою специфікою господарювання в них, яке б сприяло збереженню та відтворенню біорізноманіття та охороні водних та навколоводних екосистем. Пропонується також запровадження близької до згаданих категорії природоохоронних територій як-то “ландшафт долини малої річки”. Це могла б бути багатофункціональна природоохоронна територія з метою охорони ландшафту, охорона і відтворення природного стану заплави і природного стану річки взагалі. Дана територія має стати джерелом відновлення та поширення біорізноманіття на суміжні території (рефугійна функція) і може бути екологічним коридором для об’єднання віддалених частин популяцій. Це ті ж елементи збалансованого розвитку регіонів, які, без сумніву, необхідно запроваджувати.

Позитивним прикладом вирішення екологічних проблем чималої території (якщо хочете - еколого-гідрологічного району) з активним залученням промислових гігантів є створення Партнерства в районі бухти Моркам (Великобританія). Це Партнерство ініційоване неурядовими організаціями, підтримане великими підприємствами (насамперед Морським Портом, філією Брітіш Газ та асоціацією рибопромисловців, які, з однієї сторони, є найбільшими забруднювачами довкілля, а, з другої, готові вкладати гроші на його охорону і це продемонстрували) та органами місцевої влади. Через декілька років тісної співпраці це вже відлагоджений механізм збереження і відтворення природних екосистем у зоні бухти Моркам, завдяки якому, між іншим, створено біля 1,5 тис. робочих місць. Партнерство має вигляд 4-ступеневої організації: 1) конференція партнерів, 2) управлінський комітет, 3) робочі групи, 4) відповідальні за виконання поставлених завдань служби. Поява Партнерства певним чином пов’язана із виконанням із виконанням країнами-членами Європейського союзу Директиви 92/43/EEC, відомої як Директиви щодо ареалів (Habitats Directive) щодо охорони зникаючих середовищ існування та ареалів видів, які знаходяться в небезпеці. Тут доцільно зупинитися на аналогу цієї Директиви - напрацювань у рамках Бернської конвенції (це і нас стосується) щодо створення Смарагдової мережі (Emerald Network) Європи.