Громадянство. Поняття і види

Поняття громадянство характеризує взаємовідносини між людиною і державою. Звичайно під громадянством слід розуміти стійкий правовий зв'язок між людиною (індивідом, особою) і державою, де присутні взаємні права й обов'язки. Зокрема, громадянин має виконувати закони держави і зберігати їй вірність, де б він не перебував. У свою чергу держава має поважати людину, забезпечувати дотримування її невід'ємних прав і сво­бод, захищати її, де б вона не перебувала. Підданство відрізняється від громадянства насамперед тим, що є інститутом монархічної держави, до­пускає лише обов'язки людини щодо держави (або монарха); людина ж не має ніяких прав. Однак у сучасних монархіях підданство, навіть там, де воно ще офіційно існує, нічим по суті не відрізняється від громадянства. Так, наприклад, в Акті про британське підданство від 30 липня 1948 р. (п. 2 ст. 1 ч. 1) зазначалося: "Вираз "британський підданий" і вираз "громадянин Співдружності" мають одне й те саме значення". У більшості ж монархічних держав використовують поняття громадянства. В Україні громадянство визначається як "постійний правовий зв'язок осо­би і Української держави, що знаходить своє виявлення в їхніх взаємних правах і обов'язках" (в редакції Закону України "Про внесення змін в Закон України "Про громадянство України" від 16 квітня 1997 р.). Іноді його визначають як правовий наслідок "належності до політичного това­риства з територіальною основою".

Крім громадянства, розрізняють стан безгромадянства (апатриди) і подвійного (множинного) громадянства (біпатриди). Іноді виникає не­обхідність визначити ефективне громадянство. Останнє особливо важли­ве у колізійному міжнародному праві. У будь-якій державі завжди є ще й іноземні громадяни (іноземці).

Способи набуття громадянства

Відомі такі способи набуття громадянства: філіація, натуралізація (іноді йменується укоріненням), оптація і трансферт.

Крім того, є змішана система набуття громадянства. Перелічені спосо­би відповідають п. 1 ст. 1 Конвенції від 30 серпня 1961 р. "Про скорочення безгромадянства", яка встановлює, що держава надає громадянство "підчас народження, на підставі закону або за клопотанням перед відповідними владами заінтересованою особою...".

Філіація (від лат. filius — син) — набуття громадянства у зв'язку з народженням. Тут можливі два варіанти: громадянство за правом ґрунту (йменується ще територіальним принципом) і громадянство за правом крові (йменується національним принципом). Громадянство за правом ґрунту (jus sоlі) означає, що дитина набуває громадянство тієї країни, на території якої вона народилася. Громадянство батьків не має значення. Цей принцип застосовується у ряді країн Латинської Америки (усього в 14 країнах цього континенту), у тому числі, наприклад, у Бразилії. Але дитина, що народилася від бразильських громадян за кордоном, тобто не на території Бразилії, визнається в ній іноземцем. Разом з тим слід урахову­вати, що принцип права ґрунту в чистому вигляді не застосовується ніде.

Право крові (jиs sапgиіпіит) означає, що дитина набуває громадян­ства батьків незалежно від місця народження. Існує дві концепції права крові. Перша ґрунтується на принципі "єдності сім'ї", тобто на зверхності у сім'ї чоловіка, і означає, що при неоднаковості громадянства батьків дитина належить до громадянства батька; при неоднаковості громадянства батьків лише позашлюбна дитина набуває громадянства матері. Інша кон­цепція ґрунтується на рівноправності батьків. В Україні, поряд з іншими способами набуття громадянства, діє принцип крові (ст. 11 Закону від 16 квітня 1997 р.). Під час реалізації цього принципу можуть виникнути певні труднощі, які неоднаково вирішуються законодавством різних держав. Зок­рема, це стосується випадків, коли батьки дитини є громадянами різних країн. У законодавстві України ця проблема вирішується таким чином. При неоднаковому громадянстві батьків дитина вважається громадяни­ном України, якщо до моменту її народження постійним місцем проживан­ня батьків або хоча б одного з них була Україна й один з батьків перебу­вав в українському громадянстві або за тих самих умов дитина народила­ся на території України. Якщо за тих самих умов обидва проживали за межами України, громадянство дитини визначається письмовим узгоджен­ням батьків. За умови, коли один з батьків є громадянином України, а інший — особою без громадянства (апатридом) або невідомий, дитина буде визнана громадянином України незалежно від місця народження (ст. 12 Закону від 16 квітня 1997 р.).

На практиці принцип ґрунту і принцип крові поєднуються в законо­давстві всіх держав, у тому числі й України. Це виявляється в тому, що при відсутності відомостей про батьків знайдена на території даної держа­ви дитина (наприклад, підкидьок) буде зареєстрована як громадянин даної держави. У Законі України від 16 квітня 1997 р. це правило сформульова­но у ст. 15: "Дитина, яка перебуває на території України, обидва батьки котрої невідомі, є громадянином України". Варте уваги те, що у даному разі законодавець використав термін "яка перебуває" замість "яка народила­ся". Формула українського закону відповідає ст. 2 Конвенції від 30 серпня 1961 р., що запровадила: "Знайда, який перебуває на території держав, котрі домовляються, оскільки його місце народження не встановлено, припускається народженим на цій території від батьків, що мають громадянство цієї держави". Цією самою Конвенцією передбачений випадок народжен­ня на морському чи повітряному судні за межами території певної держа­ви. У цьому разі дитина набуває громадянства тієї держави, прапор якої несе морське судно, або країни реєстрації повітряного судна.

Натуралізація (укорінення) означає вступ (прийняття) у громадян­ство. Кожна держава встановлює умови прийняття у громадянство. Як правило, це певний термін попереднього проживання на території даної країни, знання та повага її законів, мови тощо. Отже, відповідно до парагра­фа 1427 Титулу 8 Зводу законів США особа може бути натуралізована, якщо заявник проживав на території США не менш як п'ять років після отримання законного дозволу на проживання в США, проживав не менше ніж шість місяців у штаті, де подав заяву про натуралізацію, "є особою, що має високі моральні якості, вірна Конституції Сполучених Штатів і добро­зичливо настроєна щодо чинного порядку і процвітання Сполучених Штатів". Відповідно до ст. 4 чинного закону № 555 від 13 червня 1912 р. "Про громадянство" (зі змінами від 1 грудня 1934 р.) італійське громадянство може бути надано іноземцям, які протягом трьох років перебували на службі італійської держави або не менш як п'ять років проживали в Італії, або надали значні послуги державі, або одружилися з італійкою — при проживанні не менш як двох років та ін.

Звичайно подружжя подає заяву разом, але розглядається і приймаєть­ся рішення за кожним з них окремо. Діти до визначеного законом віку (15, 16 або 18 років) отримують громадянство разом з батьками.

В Україні для подання заяви про прийняття у громадянство необхідне безперервне проживання на території України не менше п'яти останніх років, визнання і виконання Конституції України та її законів, неперебування в іноземному громадянстві, володіння українською мовою в обсязі, достат­ньому для спілкування, наявність законних джерел існування. При одруженні з громадянами України термін проживання в Україні не враховується, так само як і відпадає вимога знання мови (ст. 18 Закону від 16 квітня 1997 р.). Діти до 16 років належать до громадянства батьків (ст. 21).

У громадянство України не приймаються особи, які скоїли злочини проти людства та інші аналогічні тяжкі злочини; які перебувають на військовій службі, у службі безпеки, у правоохоронних органах, органах юстиції або державної влади іноземної держави; які засуджені до позбав­лення волі, до зняття судимості тощо.

Такі способи набуття громадянства іноді йменують поза сімейним по­рядком на відміну від сімейного порядку, який пов'язується з одруженням або усиновленням. Звичайно йшлося про зміну громадянства при одру­женні жінки, причому нерідко така зміна носила автоматичний характер. Конвенція про громадянство одруженої жінки від 20 лютого 1957 р. у ст. 1 запровадила, що уряди держав, які її підписали, вживуть заходи до того, щоб одруження жінки або розривання її шлюбу не відбивалося "автоматично на громадянстві дружини". Разом з тим "одружена іноземка... має право набути за своїм проханням громадянство свого чоловіка".

Щодо набуття громадянства усиновленням, то українське законодав­ство цілком відповідає загальновизнаній міжнародній практиці. Зокрема, розділ IV Закону від 16 квітня 1997 р. запровадив, що дитина приймає громадянство України в разі її усиновлення українськими громадянами, громадянство опікунів чи піклувальників — у разі встановлення над нею опіки чи піклування громадянами України. Вона стає громадянином Украї­ни і в тому разі, якщо один з усиновителів (опікунів, піклувальників) є громадянином України, а інший — особою без громадянства. За дітьми, які усиновлені іноземцями, зберігається громадянство України до досягнення 18-річного віку, після чого їм надається право самостійно визначити своє громадянство.

Реінтеграція — це відновлення у громадянстві у разі його втрати або попереднього виходу з громадянства. В Україні для цього необхідно відпо­відати всім вимогам, які пред'являються до осіб, що вступають у громадян­ство, за винятком п'ятирічного терміну завчасного проживання в Україні.

Іноді зустрічається надання громадянства як акт вдячності і поваги до особи за які-небудь заслуги загально значимого характеру. У свій час таке надання стосувалося перших космонавтів. Відомі й більш ранні випадки надання громадянства. У 1792 р. Франція надала своє громадянство 18 видатним іноземцям: Джорджу Вашингтону, Фрідріху Шіллеру, Ієремії Бентаму та ін. Таке надання громадянства не тягло втрати й не вимагало відмови від власного громадянства. Почесне громадянство носило симво­лічний характер і не мало яких-небудь юридичних наслідків, зокрема не утворювало прав і обов'язків між таким громадянином і державою. Для пересічення кордону держави її почесним громадянином віза не вима­гається.

Оптація — набуття громадянства у зв'язку з територіальними зміна­ми. Так, 29 червня 1945 р. між СРСР і Чехословацькою республікою був укладений Договір про Закарпатську Україну. У ст. 2 Протоколу до цього Договору сторони обумовились, що особи української і російської націо­нальностей, які проживають на території Чехословаччини (в Словаки), мають право оптації (набуття) громадянства СРСР до 1 січня 1946 р. Оптація відбувалася відповідно до законодавства СРСР і ставала дійсною тільки за згодою влади СРСР. Це саме право отримали особи чеської і словацької національностей, які проживали на території Закарпатської України і ба­жали зберегти громадянство Чехословаччини. Особи, котрі отримали пра­во оптації, повинні були протягом 12 місяців переселитися в країну, гро­мадянства якої вони мали намір набути. Такий самий договір було укладено 6 липня 1945 р. між урядом СРСР і Польським тимчасовим урядом національної єдності щодо осіб польської та єврейської національ­ностей, які бажали переселитися у Польщу, а також осіб російської, україн­ської, білоруської, русинської і литовської національностей, що проживали на території Польщі й бажали переїхати у СРСР. Оптація можлива також при репатріації, при одруженні, при анулюванні двогромадянства. У всіх перелічених випадках вона здійснюється на підставі добровільного вибору громадянства.

Трансферт — автоматична зміна громадянства. Сучасне міжнародне право не допускає автоматичної зміни громадянства, тобто його набуття або утрати поза волею індивіда. Однак у сучасних міжнародних відноси­нах трансферт мав місце в декількох випадках як виняток. Вперше переселення було передбачено Лозаннськими конвенцією і протоколом, підпи­саними державами Антанти і Туреччиною 30 січня 1923 р., які передбача­ли примусовий обмін всіх грецьких підданих Туреччини на мусульман­ських підданих Греції (за деякими винятками). Таке саме переселення в Німеччину німецького населення або частини його, яка залишилася у Польщі, Чехословаччині й Угорщині, було передбачено рішенням Берлінської кон­ференції керівників великих держав у 1945 р. Це було мотивовано тим, що німецьке населення, яке проживало в цих країнах, служило приводом для вторгнення німецьких військ (згадаємо питання про судетських німців, проблему Данцига і данцизького коридору).

Репатріація — повернення визначеної групи осіб у країну свого гро­мадянства. Це перш за все стосується біженців, звільнених військовополо­нених, так званих переміщених осіб. Репатріація — вид переселення з правом добровільного вибору громадянства. Проблема повернення на бать­ківщину була актуальною після закінчення другої світової війни, коли із Німеччини і деяких її союзників поверталися на батьківщину сотні тисяч військовополонених, примусово гнаних на роботи цивільних осіб тощо. Як відомо, частина з них відмовлялась повертатися у свої країни, приймала громадянство або на інших умовах оселялась у державах Європи, Північної або Південної Америки, в Австралії.

Біженці — особи, котрі покинули свою країну внаслідок цілком об­ґрунтованих побоювань стати жертвою переслідування за ознакою раси, віросповідання, громадянства, належності до певної соціальної групи або політичних переконань. Ці особи не можуть або не бажають користувати­ся захистом своєї країни, не можуть або не бажають повернутися у свою країну. Це визначення дане в Конвенції "Про статус біженців", яку прий­нято в рамках ООН 28 липня 1951 р. Ураховуючи зростаючу актуальність проблеми біженців, 31 січня 1967 р. був прийнятий Протокол, який уточ­няв поняття "біженець" і розповсюджував дії Конвенції 1951 р. на всі держави, які брали у ній участь, "без яких-небудь географічних обмежень". Крім того, всі держави зобов'язалися співробітничати зі спеціальним орга­ном ООН у справах біженців — Верховним комісаром у справах біженців — і надавати йому інформацію про стан біженців, законодавства щодо біженців, а також дані про виконання Конвенції 1951 р. Поняття "пере­міщена особа" мало чим відрізняється від поняття "біженець", різниця полягає, зокрема, у тому, що переміщена особа опинилася за межами своєї країни в результаті примусових акцій. Існувала думка, що поняття "переміщена особа", яке з'явилося під час другої світової війни, утратило свою актуаль­ність і тепер не застосовується. Це не так. У сучасних документах, напри­клад, у Гельсінському документі НБСЄ 1992 р. "Виклик часу змін" один з розділів присвячений біженцям і переміщеним особам (ст. 39—46).

Трудівники-мігранти — порівняно нове явище у сфері регулювання міжнародним правом. З соціальної точки зору — вельми поширене. Так, у Франції нараховується близько 100 тис. трудівників-мігрантів, у ФРН — близько 150 тис, їх немало й в інших європейських країнах. Не минув цей процес й Україну, яку в 1996 р. покинуло з метою трудової міграції близько 130 тис. чоловік і в яку прибуло з цією метою близько 250 тис. Цією проблемою достатньо давно займаються міжнародні організації, а у 1990 р. Генеральною Асамблею ООН було прийнято міжнародну Конвен­цію про захист прав всіх трудівників-мігрантів і членів їхніх сімей. Відповідно до Конвенції трудівник-мігрант — це особа, яка буде займатися, займається або займалася оплачуваною діяльністю в державі, громадяни­ном якої він чи вона не є (п. 1 ст. 2). Не вважаються трудівниками-мігрантами особи, які працюють без дозволу, нелегально.

Україна не ратифікувала жодного акта в цій сфері. Разом з тим Кабі­нет Міністрів України прийняв Постанову від 22 червня 1994 р. "Про утворення органів міграційної служби в Україні", а до цього, 5 травня 1993 р., Міністерством праці затверджене Тимчасове положення про умо­ви оформлення іноземним громадянам права на працевлаштування в Україні. Таким чином, Україна бере активну участь у регулюванні міграцій­них процесів, хоча поки не приєдналася до міжнародних конвенцій з цього питання.

Вимушені переселенці — поняття, яке з'явилося в міжнародно-пра­вових документах у дев'яностих роках на підставі міжнародних угод, укла­дених Російською Федерацією з рядом держав, що утворилися на території колишнього СРСР. Маються на увазі договори з Латвійською Республі­кою від 2 червня 1993 р., з Естонською Республікою від 5 жовтня 1993 р., з Туркменістаном від 23 грудня 1993 р. та іншими. Вимушеними пересе­ленцями визнаються особи, які вимушені залишити місце проживання на території іноземної держави і прибути на російську територію або зали­шити місце проживання на території одного суб'єкта Російської Федерації і прибути на територію іншого її суб'єкта в результаті скоєного щодо них або членів їхніх сімей насилля або переслідування в інших формах або в разі реальної небезпеки підпасти під переслідування за ознакою расової чи національної належності, віросповідання, мови, а також належності до певної соціальної групи або політичних переконань, які стали приводом для ворожої кампанії щодо конкретної особи чи групи осіб, масових пору­шень громадського порядку.

Особи, визнані вимушеними переселенцями, набувають певних прав. Вони мають право вільного вибору місця проживання, на отримання певно­го сприяння у проїзді й провезенні багажу. Статус вимушеного переселен­ця надається терміном на п'ять років.