1. Нормативне врегулювання здійснення прокурором представницької функції в суді, підстави та форми представництва.

Діяльність органів прокуратури Україні регламентована на самому вищому законодавчому рівні – їй присвячений окремий розділ Конституції України (розділ VII) та спеціальний закон - Закон України «Про прокуратуру».

Пунктом 3 ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладено функцію представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно зі ст.36-1 Закону України “Про прокуратуру” представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом.

Безпосередньо діяльність прокурора на даному напрямі регламентована відповідними нормами процесуального законодавства: Цивільного процесуального кодексу України, Господарського процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України .

Чинним наказом Генерального прокурора України №6гн від 29.11.2006 „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” визначено, що діяльність прокурорів з питань представництва інтересів громадян і держави у суді оцінюється, виходячи з сукупності даних про:

1. своєчасність і повноту вжитих заходів щодо захисту прав та законних інтересів громадян і держави;

2. актуальність вжитих заходів щодо захисту прав і законних інтересів громадян і держави;

3. обґрунтованість заявлення позовів, заяв та результатів їх розгляду;

4. якості участі у розгляді справ;

5. ефективності реагування на незаконні судові рішення;

6. стану реального виконання рішень суду у справах за позовами, заявами прокурорів.

При здійсненні представницької діяльності прокурор керується відповідними нормами Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, інших кодексів України по галузях права, діючих законів України, а також рішеннями Конституційного суду України, постановами Пленуму Верховного Суду України, роз’ясненнями та листами Вищого господарського суду України.

Відповідно до ст.36-1 Закону України “Про прокуратуру” підставою представництва у суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження, а інтересів держави – наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Отже, на прокуратуру покладено обов'язок захисту у судовому по­рядку як інтересів держави, так і інтересів найбільш соціально незахищених верств населення — інвалідів, неповнолітніх, людей похило­го віку та ін.

Говорячи про неспроможність особи через фізичний стан захищати свої права, доцільно мати на увазі насамперед її неможливість у зв’язку із станом здоров’я самостійно брати участь у судовому процесі.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» інвалідом є особа зі стійким розладом функцій організму, зумовленим захворюванням, наслідком травм або з уродженими дефектами, що призводить до обмеження життєдіяльності, до необхідності в соціальній допомозі і захисті. Статтею 3 цього Закону передбачено, що інвалідність як міра втрати здоров’я визначається шляхом експертного обстеження в органах медико-соціальної експертизи Міністерства охорони здоров’я України.

При визначенні критерію неспроможності особи через матеріальний стан самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження можна опиратись на норми бюджетного законодавства, якими встановлено прожитковий мінімум, мінімальна заробітна плата.

Що стосується громадян похилого віку, чинне законодавство встановлює, що ними визнаються: чоловіки у віці 60 і жінки у віці 55 років і старші, а також особи, яким до досягнення загального пенсійного віку залишилося не більше півтора року (стаття 10 Закону України «Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні»).

Підставою представництва про­курором у суді інтересів держави є наявність або загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів унаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ни­ми або з державою (ч. 2 ст. 36-1 Закону України "Про прокура­туру").

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року у справі № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою Ук­раїни інтересів держави в арбітра­жному суді) зазначається, що саме треба розуміти під інтересами держави. Із урахуванням того, що "інтереси держави є оціночним поняттям”, прокурор чи його заступ­ник у кожному конкретному ви­падку самостійно визначають з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може від­бутися порушення матеріальних чи інших інтересів держави, обґрунто­вують у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначають орган, уповноважений державою здійсню­вати відповідні функції у спірних відносинах (абзац 4 пункт 4 моти­вувальної частини).

Прокурор самостійно визначає підстави для представництва у судах, його форму здійснення і може здійснювати представництво в будь-якій стадії судочинства в порядку, передбаченому процесуальним законом.

Таким чином, право визначити наявність чи відсутність підстав для представництва інтересів громадянина або держави належить виключно прокурору.

Суди не повинні давати оцінку достатності підстав для представництва прокурором інтересів громадянина чи держави в суді за умови чіткого, обґрунтованого визначення цих підстав прокурором у його заяві з наданням копій відповідних документів.

Крім того, вживати представницьких заходів необхідно лише у випадках, коли їх не застосовано органами державної влади та контролю, з одночасним вирішенням питання про відповідальність службових осіб органу, які допустили порушення закону.

Приводами представництва прокурором інтересів громадян або держави у суді можуть бути:

• звернення громадян, юридичних, посадових осіб;

• повідомлення у засобах масової інформації;

- виявлення безпосередньо прокурором порушень інтересів, що охороняються законом (під час прокурорських перевірок, розслідування кримінальних справ, розгляду звернень фізичних та юридичних осіб не з питань представництва у суді).

Формами представництва прокурором у суді інтересів громадянина або держави є дії прокурора при здійсненні представницької функції, а саме:

1. Звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, невизначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб;

2. Участь у розгляді судами справ;

Вступ прокурора у справу, де він не є стороною здійснюється за ініціативою прокурора або за ініціативою суду (за клопотанням сторін або власною ініціативою).

Вступ за ініціативою прокурора можливий шляхом:

• письмового, а також усного у судовому засіданні, повідомлення суду про вступ прокурора у справу з обґрунтуванням підстав такого вступу (на стадіях розгляду справи судами першої чи апеляційної інстанції);

• внесення документів прокурорського реагування (апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд рішення суду за нововиявленими або винятковими обставинами) по справі.

3. Внесення апеляційних, касаційних скарг на судові рішення або заяви про їх перегляд за нововиявленими обставинами.

У наказі Генерального прокурора України № 6гн від 29.11.2006 „Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадян або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” окрім повторення вищевказаних форм представництва йдеться про реалізацію представницької функції шляхом:

- захисту прав громадян або інтересів держави при виконанні судових рішень;

- вжиття передбачених законом заходів щодо усунення порушень закону при здійсненні судочинства, відповідальності винних у цьому осіб. (п.3)

2. Організація роботи районної (міської) прокуратури по пред’явленню позовів до судів, ведення наглядових проваджень.

Відповідно до пункту 2 наказу Генерального прокурора України від 29.11.2006 № 6гн “Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень” завданням представництва в суді, окрім іншого, вважається реальний захист прав і законних інтересів осіб, невизначеного кола осіб, права яких одночасно порушуються, інтересів держави, що порушуються чи можуть бути порушені внаслідок протиправних діянь фізичних або юридичних осіб.

Організовуючи роботу на даному напрямку, слід виходити з того, що діяльність прокурорів з питань представництва інтересів громадянина і держави в суді відповідно до вимог пункту 16 наказу № 6гн має оцінюватися, виходячи зі стану законності та повноти вжитих ними заходів, спрямованих на усунення порушень закону, фактичне поновлення порушених прав і свобод громадян, захисту інтересів держави, відшкодування завданих збитків. При цьому необхідно також звертати увагу й на актуальність (важливість) питань, які є предметом представницької діяльності.

Організація цієї роботи - це багатогранна діяльність, що включає:

а) розподіл обов'язків між працівниками прокуратури щодо підготовки матеріалів для пред'явлення позовів;

б) інформаційне забезпечення діяльності;

в) вивчення прокурорської практики захисту інтересів держави та громадян в судовому порядку;

г) облік позовної роботи;

д) забезпечення моніторингу судових рішень;

е) впровадження позитивного досвіду інших прокуратур;

є) вивчення стану дотримання законності на відповідній території;

ж) аналіз та узагальнення результатів роботи тощо.

Організація представницької діяльності покладається на прокурора району (міста), або його заступника.

Обов’язки покладаються на окремого прокурора (старшого прокурора), який безпосередньо займається питаннями здійснення представництва інтересів громадян і держави в судах, в тому числі у повному обсязі веде облік роботи з цих питань, а поряд з цим обов’язок щодо підготовки матеріалів для заявлення позовів за результатами проведених перевірок відповідно до закріплених ділянок прокурорського нагляду покладається на усіх інших помічників та старших помічників прокурора.

При цьому необхідно звернути увагу, що вказівкою Генерального прокурора України від 09.01.2007 № 1 “Щодо покращання організації участі прокурорів у судах” висувається вимога організувати представництво інтересів громадянина та держави в суді у прокуратурах таким чином, щоб було забезпечено на високому професійному рівні здійснення завдань, поставлених перед органами прокуратури. При цьому, на ділянках представництва інтересів громадян та держави в судах необхідно, як правило, закріплювати, досвідчених відповідальних працівників, які мають достатній досвід роботи та практичні навики.

Крім того, однією з передумов ефективності та цілеспрямованості в цій роботі є налагодження належного інформування районної (міської) прокуратури про вчинені правопорушення. Тому організаційна діяльність прокурора на цій ділянці роботи повинна спрямовуватися також і на забезпечення надходження до прокуратури своєчасної і якісної інформації, для чого необхідно визначити обсяг такої інформації, її джерела, періодичність надходження, порядок накопичення і систематизації.

При визначенні обсягу необхідної інформації, що може бути використана для пред'явлення позовів до суду на захист інтересів держави та громадян, прокурор має виходити із завдань, які стоять перед прокуратурою з урахуванням пріоритетів, що обумовлені реальним станом законності в районі (місті), норм процесуального законодавства, що регулюють повноваження прокурора.

Районна (міська) прокуратура повинна володіти інформацією, що може бути використана при пред'явленні позовів про відшкодування шкоди, заподіяної порушенням договірних, у тому числі фінансових, зобов'язань, на усунення порушень у галузях бюджетного, податкового, земельного, екологічного законодавства, права державної власності в процесі приватизації, оренди державного та комунального майна, з питань оплати праці тощо.

Прокурор має визначити джерела, з яких необхідна інформація може бути одержана найбільш оперативно. Така інформація може міститися в матеріалах перевірок з різних напрямів діяльності прокурора, насамперед результати перевірок, які проведено при здійсненні правозахисної діяльності, документах і повідомленнях органів державного контролю, кримінальних і цивільних справах, матеріалах дізнання та досудового слідства, у зверненнях до прокуратури фізичних та юридичних осіб (отримання інформації від органів податкової інспекції, Державної фінансової інспекції, Державної казначейської служби України тощо).

Також у разі закриття кримінальної справи за нереабілітуючими підставами, необхідно вирішувати питання про стягнення збитків шляхом вжиття заходів цивільно-правого характеру.

Основною та найважливішою ділянкою з питань представництва в роботі районної (міської) ланки є пред’явлення позовів.

У зв’язку з цим, з метою ефективного та своєчасного використання повноважень щодо захисту у суді прав громадян або інтересів держави доцільно підтримувати постійні ділові зв'язки з судами, контролюючими органами, органами місцевого самоврядування та державної виконавчої влади для отримання інформації щодо заявлених позовів, збитків, завданих державі тощо та опрацьовувати її.

Доцільно зазначити, що якість позову та його задоволення прямо залежить від належно і в повному обсязі зібраних матеріалів, що стали підставою для його підготовки та пред’явлення.

Тому, прокурорам слід орієнтувати на практичну взаємодію помічників, що займаються правозахисної діяльністю з працівниками, на яких покладено представницьку функцію, практикувати спільні перевірки та участь у справах в суді.

Окремо заслуговує на увагу організація представницької діяльності прокурорів при вжитті цивільно-правових заходів у разі перебування боржника на стадіях судових процедур, передбачених Законом України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом».

З урахуванням інформації територіальних органів з питань банкрутства необхідно вирішувати питання щодо вступу прокурора у справи про банкрутство державних підприємств та підприємств, у статутному фонді яких частка державної власності перевищує 25 відсотків.

Вивченням матеріалів справ встановлювати наявність угод, що призвели до втрати державними підприємствами платоспроможності і порушення провадження у справах про банкрутство. Особливу увагу приділяти дослідженню договорів поруки, угод щодо переводу чи уступки права вимоги, угод з цінними паперами (векселями, акціями), здійсненню інших безтоварних операцій.

За наявності підстав вирішувати питання про визнання судом таких угод недійсними та витребування майна, при цьому в обов’язковому порядку вживати необхідних заходів до забезпечення позовних вимог.

У разі припинення провадженням у справах про банкрутство у зв’язку з укладенням мирових угод, слід враховувати вимоги ч.18 ст. 11 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», якою встановлено, що мирова угода в процедурі банкрутства господарських організацій з корпоративними правами держави понад 50 % їх статутного фонду погоджується з Фондом державного майна України та державним органом з питань банкрутства.

Вказані угоди необхідно досліджувати на предмет додержання вимог закону та за наявності підстав оскаржувати у суді. У випадку виявлення незаконних ухвал та постанов у цих справах, що порушують інтереси держави, ініціювати їх перегляд в апеляційному та касаційному порядку.

Одночасно перевіряти законність угод щодо реалізації майна боржників – державних підприємств, ініціювати визнання в судовому порядку недійсними договорів, що були укладені з порушенням закону.

У разі недотримання боржниками або сенаторами умов мирових угод чи планів санації вживати цивільно-правових заходів щодо захисту інтересів державних органів та державних підприємств, що є кредиторами у справах про банкрутство.

Крім того, Генеральний прокурор України у п. 10 наказу № 6гн від 29.11.2006 зобов’язав прокурорів по кожному позову (заяві) вести наглядове провадження, у якому зосереджувати копії: позову (заяви), матеріалів, що підтверджують позовні вимоги, зауважень на протоколи судових засідань, судових рішень, скарг, подань чи інших процесуальних документів, відомості про хід судового процесу, довідки про результати розгляду справи, погоджені з керівництвом прокуратури та дані про реальне виконання рішень суду.

Доцільним є долучення до матеріалів наглядового провадження за позовом копій відповідних довідок перевірок, постанови про порушення кримінальної справи або про відмову у її порушенні, обвинувального висновку або вироку суду, що стали підставою для підготовки та заявлення позову.

Нумерація наглядових проваджень за позовами здійснюється відповідно до порядкового номеру у книзі обліку позовної роботи. При цьому віднесення до певного судочинства може визначатись відповідною першою літерою його назви.

Зберігання наглядових проваджень, з метою організації контролю за розглядом позовів в судах, доцільно здійснювати також по видах судочинств, виділяючи в межах судочинства наглядові провадження по:

• не розглянутих позовах минулих років;

• пред’явлених позовах, що знаходяться в стадії розгляду судом;

• розглянутих позовах, що знаходяться на стадії оскарження судових постанов по них.