2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

2.1. Конституция рф и международные акты о местном

самоуправлении

Под конституционно-правовой основой местного са­моуправления понимаются федеральные, региональные^, (субъектов РФ) и муниципальные нормативные акты, в которых содержится нормы муниципального права.

Систему нормативных правовых актов, регламенти­рующих дея-тельность местного самоуправления в России, можно разделить на четыре основных уровня, в том числе:

• меж­дународные акты (общепризнанные принципы и нормы между-народного права; международные договоры РФ);

• федеральное законодательство;

• законо­дательство субъектов РФ;

• нормативные правовые акты местного самоуправления.

Федеральное законодательство включает в себя Консти­туцию РФ, Федеральные конституционные законы, феде­ральные законы, указы и рас-поряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, норма­тивные акты федеральных органов исполнительной власти, акты Конституционного Суда РФ по вопросам местного са­моуправления.

Согласно Конституции РФ общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международные договоры РФ, ратифицированные в установленном порядке, входят в правовую систему России. Основ­ным международно-правовым актом, регулирующим муниципалыю-правовые отношения, является Европейская Хартия местного самоуправления, при-нятая Советом Евро­пы 15 октября 1985 г., подписанная Российской Федера-ци­ей в феврале 1996 г. и ратифицированная федеральным законом в апреле 1998 г. Официально Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.

Целью Европейской Хартии является восполнение от­сутствия обще-европейских нормативов определения и за­щиты прав местных органов власти. В ней содержатся принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, указывается необходимость конституци­онных и правовых основ местного самоуправления. Соглас­но Европейской Хартии органы местного самоуправления составляют основу любого демокра-тического строя, а право граждан участвовать в ведении государственных дел отно­сится к важнейшим принципам современного демократиче­ского госу-дарства.

Европейская Хартии местного самоуправления опреде­ляет местное самоуправление как «право и реальную спо­собность местных властей регламентиро­вать значительную часть публичных дел и управлять ею, дейст-вуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного насе-ления». Это определение весьма прагматично, поскольку не ограничивается правом органов местного самоуправления самостоятельно принимать реше­ния, но подчеркивает реальную способность это делать.

В целом положения Европейской Хартии местного са­моуправления следует рассматривать как общие принципы, определяющие политику госу-дарства по отношению к орга­нам муниципального уровня.

Конституция РФ признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законода-тельном уровне. Так, ст. 3 Конституции РФ закрепляет местное само-управление как важную форму народовластия. В ст. 12 местное самоуправ­ление, его самостоятельность и автономность определены в качестве одной из основ конституционного строя. По­мимо этого, в Конституции РФ имеется специальная гл. 8 (ст. 130—133), посвященная местному самоуправ-лению.

Статья 130 Конституции РФ, развивая норму о мест­ном самоуправлении как одной из основ конституцион­ного строя, содержит понятие местного самоуправления и его основную цель — обеспечение самостоятельного реше­ния населением вопросов местного значения. В этой главе закрепляются основные организационно-правовые формы осуществления местного само-управления. Среди них - фор­мы непосредственной демократии: местный референдум, местные выборы и другие формы прямого волеизъявления, а также формы представительной демократии — осущест­вление местного самоуправления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131 Конституции РФ определяет территориаль­ную основу местного самоуправления. Территориями, на которых осуществляется местное самоуправление, явля­ются городские, сельские поселения и другие территории с учетом исторических и иных местных традиций. Чаще всего территориями местного самоуправления выступают отдельные насе-ленные пункты, которые наделяются статусом муниципальных образова-ний. Возможно создание муниципальных образований на территории нескольких близлежащих населенных пунктов.

В ст. 132 Конституции РФ определяются основные функ­ции и полно-мочия органов местного самоуправления. При­мечательно, что конституцион-ные положения допускают наделение органов местного самоуправления от-дельными го­сударственными полномочиями. Наделение полномочиями мо-жет осуществляться в форме их передачи или делегиро­вания.

Передача полномочий представляет собой способ регулирования полно-мочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномо-чие государственного органа исклю­чается из его компетенции и вклю-чается в компетенцию органов местного самоуправления.

Делегирование полномочий — это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местно­го самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распростра­няться на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.

Согласно Конституции РФ органы местного самоуправ­ления наделяют-ся отдельными государственными полномочиями зако­ном, что сопровожда-ется передачей муниципальным образованиям необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это чрезвычайно важное условие, гарантирующее, во-первых, само осуществление полно-мочий, а во-вторых, продолже­ние выполнения местным самоуправлением присущих ему главных функций. Еще одно условие, связанное с наделе­нием органов местного самоуправления отдельными госу­дарственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны госу-дарства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу, означает возможность право и возможность соответствующих государственных орга-нов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализа-ции переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целе­сообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их.

Статья 133 Конституции РФ предусматривает некото­рые особо значи-мые государственные гарантии осуществле­ния в Российской Федерации мест-ного самоуправления.

Судебная защита является эффективным универсаль­ным средством государственной охраны любых нарушен­ных прав, в том числе права на местное самоуправление. В случае если государственные органы или должностные липа устанавливают препятствия для самостоятельного и независимого осуществления органами местного само­управления принадлежащих им полномочий, суд может в установленном порядке отме-нить акт органа государствен­ной власти и должностного лица, нарушаю-щий права и за­конные интересы местного самоуправления.

Важной гарантией, направленной на защиту экономиче­ской основы местного самоуправления, является предусмот­ренная Конституцией РФ обязан-ность государственных органов компенсировать дополнительные расходы органов местного самоуправления, возникшие в результате реше­ний, принятых органами государственной власти. Такие расходы должны компенсироваться органами, принявшими эти решения, в полном объеме.

К гарантиям местного самоуправления Конституция РФ относит запрет на ограничение прав местного самоуправле­ния. Такой запрет обусловлен организационной самостоя­тельностью и обособленностью местного само-управления.

Таким образом, Конституция РФ устанавливает основы местного самоуправления, создает базу для текущего зако­нодательства в этой сфере.