Тема 14. Становление советской системы государственного управления в 1918-начале 1920-х гг.

Разрушение общественных учреждений и отношений старого строя. Ни одно общество не может исчезнуть, пока в рамках старого строя жизни не подготовлены элементы нового. Так как общество есть главным образом организация производства, то для разрушения старого общества, старой организации производителей необходимо предварительно подготовить в недрах умирающего мира новую организацию производства при новых общественных отношениях, при новой форме собственности. Зародышем будующей свободной всемирной Рабочей ассоциации в современном капиталистическом обществе являются профессиональные союзы рабочих. Сама логика борьбы даже за ближайшие экономические интересы, толкает рабочих на путь борьбы все более революционной, заставляет отказаться от утопических мещанских надежд, связанных с артелями, кассами взаимопомощи, мирными легальными союзами, контрактами с хозяевами, третейскими судами, законодательной охраной суда и прочими остатками буржуазного либерализма и социал-демократизма. Профессиональные союзы во всех передовых странах, постепенно становятся на путь непосредственной, прямой борьбы с капиталом и государством посредством стачек, бойкота, саботажа и террора, начинают все больше вмешиваться в руководство промышленностью, объединяются между собою по городам в так называемые Биржи труда и по всей стране во всеобщие союзы работников. Эти союзы и ставят себе ближайшей целью овладеть продуктами производства и организовать производство на новых началах, как только победоносная революция сделает рабочий класс господином страны.

Формирование советской системы государственной власти и управления. История советского государственного управления берет начало со II съезда Советов. Он собрался в переломный момент, когда Петроград был в руках восставших рабочих и крестьян, а Зимний дворец, где заседало буржуазное Временное правительство, еще не был взят восставшими. Создание новой системы государственного управления начиналось с выработки и провозглашения определенных политических постулатов. Первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление советской власти, т. е. образование Советского государства. Здесь же были сформулированы основные направления внутренней и внешней политики нового государства: установление мира, безвозмездная передача земли крестьянству, введение рабочего контроля над производством, демократизация армии и др. Еще одним декретом было образовано первое советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом народных комиссаров. Заведование отдельными отраслями государственной жизни поручается комиссиям, состав которых должен обеспечить проведение в жизнь провозглашенной съездом программы». Декретом были учреждены следующие наркоматы: земледелия, труда, по военным и морским делам, по делам торговли и промышленности, народного просвещения, финансов, по иностранным делам и т. д. контроль над деятельностью комиссаров и право их смещения принадлежали съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету.

Коалиционное советское правительство. Временное правительство в России, центральный орган государственной власти, образовавшийся после Февральской буржуазно-демократической революции 1917, существовал со 2(15) марта по 25 октября (7 ноября) 1917. Являясь высшим исполнительно-распорядительным органом, В. п. выполняло и законодательные функции. Местными органами власти В. п. были губернские и уездные комиссары. В. п. создано по соглашению между Временным комитетом Государственной думы 1917 и меньшевистско-эсеровскими руководителями исполкома Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, без поддержки которого оно не могло существовать и действовать первые 4 месяца. В Апрельских тезисах В. И. Ленина был выдвинут план перехода от буржуазно-демократической революции к революции социалистической и обоснована возможность её победы мирным путём. Недовольство рабочих и солдат политикой В. п. привело к массовым антиправительственным выступлениям, которые, в свою очередь, обусловили кризисы В. п. Апрельский кризис привёл к созданию 5 (18) мая 1-го коалиционного правительства. 2—3 (15—16) мая из состава В. п. под давлением народных масс были выведены Милюков и Гучков, а в правительство, по соглашению между В. п. и исполкомом Петроградского Совета, включены 6 министров-социалистов. 24 июля (6 августа) было сформировано 2-е коалиционное правительство. 25 сентября (8 октября) сформировано 3-е коалиционное правительство. Карательные экспедиции против восставших осенью 1917 крестьян, применение силы при проведении хлебозаготовок, ввод казачьих войск в Донбасс для борьбы с рабочим движением, формирование контрреволюционных сил для разгрома большевистской партии и Советов — всё это характерно для политики 3-го коалиционного правительства, направленной по существу на подготовку второй корниловщины. В правящих партиях (кадетов, эсеров, меньшевиков) усилились разброд и развал. Революционный кризис в стране назрел. Партия большевиков во главе с В. И. Лениным подняла трудовые массы на социалистическую революцию. В ходе Октябрьского вооружённого восстания в ночь на 26 октября (8 ноября) в 2 ч 10 мин В. п. было арестовано в Зимнем дворце [за исключением Керенского, бежавшего из столицы утром 25 октября (7 ноября)]. Открывшийся 25 октября (7 ноября) Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил переход всей власти к Советам и создал первое Советское правительство во главе с Лениным.

«Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». конституционный акт Советской республики, законодательно закрепивший завоевания Октябрьской революции и провозгласивший основные принципы и задачи социалистического государства.

Учредительное собрание, его состав и судьба. Выборы состоялись 12 ноября 1917 года. В 68 округах, голосовало 44443 тысячи избирателей, в том числе за большевиков 10649 тысяч или 24%; за эсеров, меньшевиков и депутатов различных национальных партий 26374 тысячи человек или 59%; за кадетов и партии, состоящие правее их 7420тысяч или 17%. Из 703 депутатов, избранных в Учредительное собрание 229 – эсеры; 168 – большевики; 39 – левые эсеры; Таким образом, даже с левыми эсерами большевики уступали партии социалистов-революционеров (ПСР). Ее руководство твердо стояло на том, что «только правильно организованная и покоящаяся на строго выборном начале демократическая государственность способна вывести русский народ и рабочий класс на широкий путь экономического и социального развития», потому в известной степени фетимизировало Учредительное собрание, критически оценивая возможность его самороспуска в случае утверждения конституционных основ Советской власти. большевики и левые эсеры не проявили уступчивости там, где ее можно было проявить ради обличения перехода эсеровского большинства Учредительного собрания на платформу Советской власти. Большевистская и левоэсеровская фракции, не пытаясь остудить политической страсти, демонстративно покинули зал заседаний, чтобы на другой день объявить эсеровское большинство Учредительного собрания «контрреволюционным», а само Собрание распущенным волею революционного народа. Учредительное собрание проработало один день, после чего было распущено.

Образование РСФСР. На V Всероссийском съезде Советов была принята первая советская конституция, которая юридически закрепила новую систему государст¬венной власти и управления, сложившуюся в России к середине 1918 г. Согласно Конституции 1918 г. Российская Совет¬ская Федеративная Социалистическая Республика учреждалась «на основе свободного союза свободных наций как федерация советских на¬циональных республик». Конституция не признавала равенства прав граждан, так как ее составители считали, что это невозможно в классо¬вом обществе.

Всероссийские съезды Советов. ВЦИК и его Президиум. Правительство РСФСР. Конституция 1918 г. не предусматривала в советской политической системе разделения власти на законодательные и исполнительные ор¬ганы

Хотя формально высшая власть в республике принадлежала Всероссийскому съезду Советов, который избирался из представителей городских Советов (из расчета 1 депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (l депутат на 125 тыс. жителей), в действительности его влияние было номинальным, по¬скольку большинство вопросов решалось Всероссийским централь¬ным исполнительным комитетом (ВЦИК) и его аппаратом. ВЦИК из¬бирался съездом Советов в составе не более 200 членов и осуществлял всю власть в перерывах между съездами. Конституция наделяла ВЦИК практически теми же полномочиями, что и съезд Советов.

ВЦИК на¬значал правительство - Совет народных комиссаров (Совнарком, СНК), основной функцией которого являлось «общее управление де¬лами Российской Советской Федеративной Социалистической Рес¬ публики». Ни председатель ВЦИК, ни председатель Совнаркома ни¬когда не отчитывались перед съездом Советов.

Наркоматы. в Советском государстве (в РСФСР, в других союзных и автономных республиках, в СССР) в 1917—1946 годах — центральный орган исполнительной власти, ведающий управлением в отдельной сфере деятельности государства или в отдельной отрасли народного хозяйства; аналог министерства. Как правило, во главе Народного комиссариата стоял Народный комиссар (нарком), входящий в правительство — Совет Народных Комиссаров соответствующего уровня.

Совет рабочей и крестьянской обороны. 1918—20 (Совет обороны), чрезвычайный высший орган Советского государства, действовавший в условиях начавшейся Гражданской войны и военной интервенции 1918—20. Являлся главным военно-хозяйственным центром Советской республики. Создан ВЦИК 30 ноября 1918 во исполнение декрета ВЦИК от 2 сентября 1918, которым Советская республика была объявлена военным лагерем. Обладал всей полнотой власти в деле мобилизации сил и средств для защиты Советского государства. Председателем Совета обороны был назначен В. И. Ленин как председатель СНК.

Конституция РСФСР 1918 г. Была принята постановлением V Всероссийского съезда советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов 10 июля 1918 года. Провозглашала Всероссийский съезд советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов высшим органом государственной власти. Выборы во Всероссийский съезд советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов не были всеобщими — от выборов были отстранены лица, живущие на нетрудовые доходы; не были равными — городские советы и сельские советы посылали разное число делегатов; не были прямыми — Всероссийский съезд избирался городскими советами и губернскими съездами советов. Местными органами государственной власти являлись местные съезды советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, которые также не являлись постоянными органами и созывались местными исполнительными комитетами. Постоянные губернские советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в тех губерниях, в которых они были, распускались и заменялись непостоянными съездами советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Местными органами государственной власти в городах и сёлах являлись городские советы рабочих и красноармейских депутатов и сельские советы крестьянских депутатов, которые являлись постоянными органами. Они избирались рабочими и крестьянами сроком на 3 месяца. При этом члены этих советов могли быть отозваны избирателями.

Организация управления Красной армией и флотом. Начало слому старой армии, органов ее управления и формированию вместо них новых положили декреты и постановления II Всероссийского съезда Советов от 26 октября 1917 г. В составе правительства создавался Комитет по военным и морским делам, в который вошли члены Петроградского ВРК. Одновременно во всех фронтах и армиях образовывались временные военно-революционные комитеты (ВРК) с возложением на них ответственности «за сохранение революционного порядка и твердость фронта». Главнокомандующие (командующие) фронтами (армиями) обязывались подчиняться их распоряжениям. Верховным органом руководства вооруженными силами являлся Совет народных комиссаров, а непосредственное управление войсками возлагалось на Комитет по военным и морским делам. Сам комитет после расширения переименован в Совет народных комиссаров по военным и морским делам. При Ставке Верховного главнокомандующего создается Временный военно-революционный комитет, а 27 ноября при ней же революционный полевой штаб по борьбе с контрреволюцией, действовавший параллельно с реорганизованным штабом Верховного главнокомандующего. Формировались и другие органы военного управления. В частности, еще 10 ноября 1917 г. было образовано Бюро комиссаров авиационных и воздухоплавательных частей Петроградского гарнизона, а 14-го — Главный комиссариат военно-учебных заведений. 16 декабря - Временный ВРК при Ставке ВГ был преобразован в Центральный комитет действующих армий и флотов (Цекодарф), а 20 декабря образована Всероссийская коллегия по управлению Воздушным флотом Республики. 15 января 1918 г. СНК РСФСР издал декрет «Об организации Рабоче-Крестьянской Красной Армии» (РККА), а 29 января — организации Рабоче-Крестьянского Красного Флота» (РККФ) на добровольческой основе. При Наркомвоене 15 января была создана Всероссийская коллегия по организации и формированию РКК.

Управление охраной государственной безопасности и общественного порядка. одный Комиссариат по внутренним делам (НКВД). Первым наркомом внутренних дел РСФСР был назначен А. И. Рыков (с 25 октября по 4 ноября 1917 года). На НКВД были возложены исключительно важные и обширные функции: практическое руководство строительством Советов на местах, организация охраны общественного порядка и т.д. 28 октября (10 ноября) 1917 года НКВД принимает постановление «О рабочей милиции», которое по существу явилось правовой основой деятельности Советов по организации вооруженных формирований советской милиции. Возлагая на Советы учреждение рабочей милиции, постановление НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 года «О рабочей милиции» юридически закрепляло создание в нашей стране органа охраны общественного порядка - советской милиции. Данное постановление не предусматривало каких-либо конкретных форм рабочей милиции (они не были выработаны опытом). Она создавалась в виде вооруженных формирований трудящихся, имевших разные названия и организационное устройство, однако при всем своем многообразии они имели много общего.

Органы юстиции. В качестве центрального органа судебного управления по декрету II Всероссийского съезда Советов был создан Наркомат юстиции РСФСР. Его задача заключалась прежде всего в организации самой системы судебных учреждений и руководстве ею. На местах вначале были учреждены должности комиссаров юстиции, наделенных единоличной властью, а с средины 1918 г. вместо них создавались постоянные органы- отделы юстиции исполкомов Советов, находившиеся в двойном подчинении. Они организовывали народные суды и трибуналы и контролировали их деятельность. По декрету о суде № 1 (ноябрь 1917) устанавливались два вида судов - народные суды и ревтрибуналы, которые рассматривали наиболее важные дела, главным образом о контрреволюционных преступлениях. По декрету о суде № 1 была упразднена старая прокуратура. Первые попытки ввести прокурорский надзор относятся еще к началу 1918 г., но тогда коллегия наркомата постановила специального прокурорского органа не создавать, а организовывать при ревтрибуналах "камеры обвинения". Лишь в мае 1922 г . в составе наркомата был образован отдел прокуратуры. Первым ее шагом стало слияние в 1921 г. трех систем трибуналов - гражданских, военных и транспортных. Ревтрибунал при ВЦИК, Военный ревтрибунал при РВСР, объединились в Верховный трибунал РСФСР. Он являлся судом первой инстанции по делам особой важности, кассационным органом, органом судебного надзора за деятельностью всех трибуналов. Вторым актом судебной реформы явилось ограничение прав ВЧК. Отныне единственными государственными органами, обладавшими правом вершить судебное разбирательство и выносить приговоры, становились судебные органы. Третьим, самым важным актом судебной реформы стала ликвидация раздвоения юстиции на народные суды и ревтрибуналы, В ноябре 1922 г. было принято "Положение о судоустройстве РСФСР", которое устанавливало , что на территории РСФСР действуют народный суд, губернский суд и Верховный суд. Четвертое мероприятие судебной реформы касалось прокуратуры. 28 мая 1922 г.ВЦИК утвердил положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе Наркомюста РСФСР образовался отдел прокуратуры для надзора за соблюдением законов Во главе его в качестве прокурора республики стоял нарком юстиции РСФСР.

Упразднение органов земского и городского самоуправления. После принятия Конституции 1918 года городские думы и земские собрания были упразднены, их функции перешли к съездам советов рабочих и крестьянских депутатов которые не являлись постоянными органами.

Комбеды как органы большевистской диктатуры на селе. в июне 1918 г. на селе создаются комитеты бедноты (комбеды), которые должны были проводить в жизнь продовольственную диктатуру и осуществлять управление на селе. Большевистская власть провозгласила своей опорой бедноту и свою политику старалась осуществлять через нее. Так, например, проведение продразверстки в деревне было передоверено советской властью сельским группам и комитетам бедноты, «комбедам», кото­рыми обычно руководили местные партийцы или комсомольцы.

Учраспредотделы. Уже на VIII съезде РКП(б) (март 1919 г.) в новой Программе партии был не-двусмысленно поставлен вопрос о доминирующей роли Коммунистической партии в Советском государстве. Для контроля над государственным аппаратом в ЦК партии, республиканских и губернских комитетах в 1919-м - на¬чале 1920 г. были созданы учетно-распределительные отделы (Учрас¬предотделы), ведавшие подбором кадров на все ответственные госу¬дарственные и партийные посты.

Военно-коммунистическая модель управления. Летом 1918 г. в результате целого ряда условий и факторов, непримири¬мого противостояния различных политических сил, вызванного одно¬направленной классовой политикой правящей большевистской партии, российское общество оказалось втянутым в кровопролитную Граждан¬скую войну, продолжавшуюся до конца 1920 г. Основным содержанием политики «военного коммунизма» стала замена механизма рыночных отношений командно-административными методами управления обществом. С целью обеспечения победы над бе¬лыми армиями страна превращалась в единый военный лагерь. Для централизации всех ресурсов была осуществлена национализация важнейших отраслей крупной и средней промышленности. К началу октя¬бря 1919 r. было национализировано 2500 предприятий. Была введена всеобщая трудовая повинность. В условиях крайнего дефицита промышленных товаров и растущей инфляции запрещалась частная торговля, вводилась оплата труда рабочих «натурой» (продуктовые пайки, талоны на питание в столовой и т.д.), отменялась плата за жилье, транспорт, коммунальные и прочие услуги.

«Красногвардейская атака на капитал» В этот период Сов. власть узаконила и распространила рабочий контроль над производством и распределением, осуществила национализацию банков, транспорта, торг. флота, внеш. торговли, значит. части крупной пром-сти и ряд др. мероприятий, в корне подорвавших экономич. силу буржуазии и создавших основы социалистич. сектора нар. х-ва. Овладев командными высотами в экономике, Сов. гос-во провело в этот период важные организац.-хоз. преобразования: был создан Высший совет народного хозяйства и местные совнархозы. ""Красногвардейская" атака на капитал была успешна, была победоносна, ибо мы победили и военное сопротивление капитала и саботажническое сопротивление капитала".

ВСНХ и его функции. Переход к политике «военного коммунизма» сопровождался круп¬номасштабными перестройками системы центральных и местных органов управления. Их особенностью являлась максимальная концентра¬ция власти в центре при одновременном усилении оперативности. Де¬кретом СНК от 28 июня 1918 г. функции управления национализиро-ванными предприятиями передавались Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ). Руководство хозяйственной жизнью регио¬нов возлагалось на создаваемые при Советах местные совнархозы (советы народного хозяйства), находившиеся в двойном подчинении ¬ВСНХ и исполкомам соответствующих Советов. В чрезвычайных условиях Гражданской войны ВСНХ превратился в мощное бюрократическое учреждение. Создаваемые при ВСНХ главные комитеты (главки, или центры) сосредоточивали в своих ру¬ках управление теми или иными отраслями промышленности, ведали их финансированием, материально-техническим снабжением, равно как и распределением изготовленной продукции. В целом система главкизма означала прекращение экономических, товарно-денежных отношений и пере¬ход к исключительно административным методам управления: пред¬приятия бесплатно получали от государства все необходимое для про-изводства и так же бесплатно отдавали про изведенную продукцию.

Трестирование и синдицирование. В 1923 - 1927 гг. ведущей хозяйственной организацией в системе управления промышленностью остался хозрасчетный промышленный трест. ВСНХ устанавливал для трестов план производства и проверял его выполнение, регулировал движение их основных фондов. Трестирование промышленности было связано с переводом ее на хозрасчет: тресты снимались с госснабжения, им предоставлялось право самостоятельно заготавливать сырье, топливо, реализовывать на рынке свою продукцию. Синдикаты не занимались не производством, а только сбытом готовой продукции, снабжением предприятий и распределением заказов между предприятиями. Скупая у трестов их продукцию, синдикаты сбывали ее государственным торгам, кооперации, частникам, открывали свои оптовые базы и магазины. Практически именно синдикаты занялись организацией рынка.

«Продовольственная диктатура» система чрезвычайных мер советской власти в 1918—21 по организации продовольственного снабжения (централизация заготовки и распределения продовольствия, монополия хлебной торговли, реквизиция хлеба, продразверстка (см. ПРОДРАЗВЕРСТКА) и др.). насильственные меры по изъятию продовольствия в период военного коммунизма.

Введена 13 мая 1918 декретом Совнаркома «О чрезвычайных полномочиях народного комиссара по продовольствию». Формально декрет конкретизировал принятое еще Временным правительством решение о введении продовольственной монополии государства. Но теперь государство получало чрезвычайные полномочия по изъятию «излишков» хлеба, то есть имевшихся у крестьян продовольственных запасов.

Политика продразверстки. Важной составляющей политики «во¬енного коммунизма» являлась продразверстка, принуждавшая кресть¬ян по устанавливаемым сверху планам (разверстки по губерниям) сда¬вать государству излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов по твердым ценам, также устанавливаемым государ¬ством. Все это вело к постепенному свертыванию товарно-денежных отношений и замене их прямым продуктообменом.

Управление в области охраны труда и регулирования его условий. Другой особенностью перестройки государственного управления в годы Гражданской войны являлось усиление возникших в ходе рево¬люции чрезвычайных органов власти и управления, отличительная чер¬та которых заключалась в объединении в одном органе военной, политической и хозяйственной деятельности. Одним из таких органов был учрежденный постановлением ВЦИК от 2 сентября 1918 г. Рево¬люционный военный совет Республики (Реввоенсовет, РВСР). Реввоен¬совет был создан как объединенный орган военного руководства, обеспечивавший формирование Красной армии и флота, руководив¬ший их боевыми действиями (председателем РВСР был назначен Л.Д. Троцкий). В годы войны усилилась роль Наркомата внутренних дел (НКВД), в ведении которого находились практически все отрасли деятельности местных Советов. Особое место в системе чрезвычайных органов управления зани¬мал созданный в ноябре 1918 г. под председательством Ленина Совет рабочей и крестьянской обороны, являвшийся в условиях войны вер¬ховным органом управления Республикой, координирующим работу как военных, так и гражданских ведомств, всех отраслей народного хозяйства.