6. Понятие и содержание права граждан на обращение

Само понятие “обращение” весьма неоднозначно. Действующее законода¬тельство такого термина вообще не знает, разве только в Конституции РФ гово¬рится, что “граждане Российской Федерации имеют право... направлять инди¬видуальные и коллективные обращения в государственные органы..”, притом не поясняется, что под обращением понимать. Однозначного определения обра¬щения нет не только в законодательстве, но и доктрине. Так, Большой юриди¬ческий словарь, выпущенный издательством “Инфра-М” в 1999 году также не содержит определения обращения. В проекте ФЗ “Об обращениях граждан”, седьмой год рассматриваемом Государственной Думой обращение определя-ется всего лишь как “изложенное в письменной или устной форме предложе¬ние, заявление, ходатайство или жалоба гражданина”, т.е. лишь опосредованно, через отдельные его виды. И кроме того, указанные виды далеко не исчерпы¬вают всего разнообразия обращений, что постараемся показать ниже. Так что остаётся не вполне понятным, что понимать под “обращением” не в философ¬ском или этимологическом (что для нашей работы не имеет значения), а строго в формально-юридическом смысле, остаётся неясным. Проще говоря, непо¬нятно, что может считаться обращением, имеющим определённую силу, подле¬жащем обязательному рассмотрению строго в установленные законом сроки и т.п.; каковы его обязательные признаки и формальные реквизиты. Очевидно, что без решения этого вопроса невозможно говорить о нормативномрегулиро-вании работы с обращениями граждан. Однако этот вопрос совсем не прост и для решения его необходимо проделать значительную работу. Собственно го¬воря, попытка сформулировать общее определение обращения, возможное для закрепления в законе и выявить его главные, необходимые признаки и есть главная цель настоящего исследования. К этой проблеме мы вернёмся ниже, а сейчас постараемся понять сущность и содержание обращения как в обыден¬ном, так и в формально-юридическом смысле.

Общественные отношения, через которые выражается право граждан на об¬ращения являются предметом регулирования различных отраслей отечест¬вен¬ного права: административного, гражданско-процессуального, уго¬ловно-процессуального и некоторых других. Однако, основное содержание этих правоотношений должно закладываться нормами государственного (конституционного) права. Для такого подхода есть ряд оснований.

Во-первых, характер нормативно-правового обеспечения реализации права граждан на обращения в государственные органы и органы местного само¬управления является одной из характеристик уровня развития демократии в стране, в конечном счёте - типа сформировавшегося в ней государственного (политического) режима.

Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев причиной обращения граж¬данина в государственные органы и органы местного самоуправления является неудовлетворительная работа тех властных органов или их должностных лиц, действия которых обжалуются. При этом, как справедливо отмечает М.Д. За¬гряцков, "воля государства может быть выражена только волей физических лиц, но именно соблюдение закона (его буквы, цели или предписанных форм) пре¬образует конкретную волю индивида в отвлечённое волеизъявление государ¬ства"8. Иными словами, обжалуя действия или решения должностного лица в полномочный государственный орган, гражданин тем самым выступает либо против воли государства (когда обжалует нормативный акт, вступивший в за¬конную силу) либо в защиту этой воли (когда обжалует действия должностного лица не основанные на законе).

При этом, несмотря на то, что целью обращения, как правило, является част¬ный интерес гражданина, последствия его обращения, в подавляющем боль¬шинстве случаев, имеют публично-правовое значение. Это перемена является следствием целого ряда обстоятельств.

Во-первых, право обращения превращается в один из способов контроля за действиями государственных и органов местного самоуправления. Во-вторых, отмена неправомерного акта или осуждения действия должностного лица явля¬ется одним из элементов системы обеспечения законности. В-третьих, восста¬новление законности и справедливости в результате рассмотрения обращения по существу превращает гражданина в участника (иногда неосознанно) госу¬дарственно-властных отношений, значительная часть которых является предме¬том конституционно-правового регулирования.

Таким образом, с точки зрения содержания, право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления подпадает под предмет регулирования государственного (конституционного) права. Однако, есть и ряд формальных оснований, позволяющих отнести данные правоотноше¬ния к сфере государственно-правового регулирования. Во-первых, на современ¬ном этапе конституционного развития России право граждан на обра¬щенияпо¬лучило закрепление в Основном законе страны. Таким образом с фор¬мально-юридической точки зрения оно стало одним из основных (конституционных) прав граждан. Причём, с учётом вышеизложенного, это право граждан можно отнести к числу политических. Как известно, правовое регулирование конституционных прав граждан относится к сфере действия го¬сударственного (конституционного) права. А что касается основных политиче¬ских прав граждан, то их регулирование относится к сфере действия государст-венно-правовых отношений не только на конституционном уровне, но и на уровне отраслевого законодательства.

Во-вторых, конечно все правоотношения в исследуемой области не могут быть включены в сферу конституционно-правового регулирования. Значитель¬ная их часть относится к сфере действия перечисленных в начале параграфа от¬раслей права. Однако, государственное (конституционное) право, как базисная отрасль права, в данном случае выступает как системообразующий фактор. Она формирует важнейшие - базисные - правоотношения, устраняя коллизии и про¬белы в правовом регулировании, которые неизбежно возникают в процессе нормативно-правового регулирования близких по содержанию правоотношений несколькими отраслями права.

Определив отраслевой предмет правового регулирования, мы можем перейти к более подробной характеристике содержания государственно-правового ин¬ститута права граждан на обращения в государственные органы. Прежде всего представляется необходимым выяснить проблему соотношения частного и пуб¬личного интереса в этой сфере. Так, Ю.А. Тихомиров определяет публичный интерес как "признанный государством и обеспеченный правом интерес соци¬альной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией её существования и развития"9. Следовательно, всё, что не входит в сферу пуб¬лич¬ного интереса, методом исключения может быть отнесено к сфере част¬ного интереса. Под этим углом зрения и попытаемся рассмотреть содержание права граждан на обращения.

Наиболее распространённый в нашей стране порядок рассмотрения обраще¬ний граждан - административный, и в данной работе мы будем рассматривать именно его. Граждане, обращаясь в органы исполнительной власти, вступают с ними в определённые отношения, и эти отношения со всей очевидностью явля¬ются ничем иным как административно-правовыми отношениями. Таким обра¬зом, процедура рассмотрения обращений граждан в федеральные органы ис¬полнительной власти, которая исследуется в данной работе, может быть отне¬сена к специфической сфере правоотношений, названной выдающимся отечест¬вен¬нымадминистративистом М.Д. Загряцковым административной юс¬тицией. По его мнению, под административной юстицией понимается "особый порядок рассмотрения жалоб на незаконные административные акты, осущест¬вляемый с участием жалобщика, как стороны, и имеющий своим последствием отмену или исправление этих актов"10. Следует отметить, что в своих рассужде¬ниях М.Д. Загряцков опирался на работы российских государствоведовдорево¬люционного периода, среди которых не было единства в вопросе о правовых последствиях действий органов административной юстиции. В частности, Н.М. Коркунов считал, что задача административной юстиции сводится к отмене "неправильного" административного акта, а Н.И. Лазаревский считал, что к её функциям относится “исправление” этого акта. Заметим, что подобные дейст¬вия органов административной юстиции, независимо от того, к какой из ветвей власти - исполнительной или судебной - они относятся в современной правовой системе не всегда возможны. Так, например, если речь идёт об Указе Прези¬дента, то его отмена, а тем более исправление вряд ли возможны на уровне ор¬ганов административной юстиции. Тем не менее, нельзя не согласиться, что в идеале целью производства по обращениям граждан должна стать отмена или исправление любого "неправильного" акта (то есть акта, не соответствующего законным интересам заявителя) или.добавим, - издание нового акта в случае его отсутствия.

Вместе с тем, при защите публично-правового интереса - восстановления за¬конности, нельзя забывать и о частных интересах лица, обратившегося в пол¬номочный орган. Поэтому главной целью процесса рассмотрения обращения гражданина по существу должно стать восстановление прежнего положения, нарушенного теми или иными неправомерными действиями или решениями органа государственной власти или местного самоуправления. К сожалению, эта задача не всегда решается на практике, поскольку законодательство, регла¬ментирующее право граждан на обращения, не содержит такого требования.

Однако вернёмся к анализу содержания административной юстиции. Дума¬ется, что даже исходя из того, что отечественное и зарубежное законодатель¬ство позволяет гражданам подавать как индивидуальные, так и коллективные обращения в государственные органы, разграничение публичного и частного интересов в этой сфере не может быть сведено к количеству субъектов, подпи¬савших обращение. Соотношение общественного и индивидуального интереса, по нашему мнению, гораздо сложнее. Продолжим рассмотрение позиции М.Д. Загряцкова по данному вопросу. "Самоограничение государства, - утверждает учёный, - признание за гражданином, даже только в пределах частного права, положения субъекта права, логически неизбежно ведёт к признанию за ним права на иск или жалобу в праве процессуальном (нет права без иска), то есть признание за ним статуса публичного субъекта права"11. С этой позицией нельзя не согласиться, особенно в свете современной теории правового государства, основанной на равноправии гражданина и государства как субъектов пуб¬лично-правовых отношений. Однако, данная позиция раскрывает лишь внеш¬нюю - формально-процессуальную сторону рассматриваемых отношений. А у неё имеется и вторая - материальная сторона, раскрываемая через содержание права на обращения. Суть её сводится к правовому значению того или иного обращения. Если в индивидуальном обращении гражданина присутствует инте¬рес социальной общности, то такое обращение будет направлено на защиту со¬циального интереса. Остаётся только одна проблема: как выявить этот интерес социальной общности в обилии частных интересов, присутствующих в большом количестве обращений граждан. Здесь может быть три пути: анализ и обобще¬ние обращений граждан, социологические исследования и опросы населения и, наконец, петиционная форма самого обращения, требующая сбора установлен¬ного законом количества подписей12. Однако, последняя форма обращений вы¬ходит за рамки административной юстиции.

Таким образом, одной из характеристик, права граждан на обращения как го-сударственно-правового института является наличие в этих правоотношениях публичного интереса, как в материальной, так и процессуальной форме.

В то же время, сведение права на обращения только к деятельности админи¬стративной юстиции означает ограничение предмета этого права, поскольку причиной обращения граждан в государственные органы может стать не только административный произвол и основанный на нём индивидуальный исполни¬тельно-распорядительный акт, но и закон, принятый представительным, вплоть до высшего, органом власти, либо отсутствие необходимого закона (хотя обра¬щения в законодательные органы власти выходят за рамки данного исследова¬ния). Последнее может быть восполнено путём реализации гражданской (народной) инициа¬тивы, выражающейся в таких специфических формах обра¬щений как петиция (коллективное обращение) и гражданский наказ. Подробнее особенности этих видов обращений мы постараемся показать ниже, при рас¬смотрении вопроса о классификации обращений.

В целом, подводя итоги сказанного, можно заключить, что содержанием го¬сударственно-правового института права граждан на обращения в государст¬венные органы является:

а) одна из форм народовластия, осуществляемая в виде обязательной для рас¬смотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, на¬прав¬ленной на принятие органом государственной власти или местного само¬управления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции и законам РФ, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граж¬дан;

б) установленный законом порядок защиты прав, свобод и законных инте¬ресов граждан, осуществляемый ими в публично-правовой форме путём на¬правления заявлений, жалоб (и иных видов обращений) в органы государствен¬ной власти или местного самоуправления.

Таким образом, право граждан на обращения в органы государственной вла¬сти и местного самоуправления можно рассматривать как составную часть на¬родовластия, содержанием которой является непосредственное выражение гра¬жданами и их объединениями своей воли вразличного рода посланиях, на¬правляемых в эти органы.