исполнительные полномочия по управлению муниципальным образованием. Члены комиссии избираются в качестве руководителей основных подразделений местной администрации. Комиссии наиболее эффективны в период чрезвычайных ситуаций, когда централизация власти и полномочий увеличивает оперативность управления местными делами.

3)Совет — управляющий. В рамках данной модели избирается представительный орган — совет, который выполняет нормотворческие функции от имени избирателей. Для выполнения исполнительных функций советом на основе договора нанимается управляющий, на которого возлагаются все административные функции и ответственность за их эффективное осуществление. Однако управляющий не несет прямой ответственности перед избирателями, которые обладают лишь косвенным контролем над ним.

4)Совет — градоначальник (сильный совет — слабый мэр). Данная

модель предполагает наличие коллегиального органа - Совета, выполняющего основные административные функции и градоначальника, который избирается из числа депутатов совета. Так как градоначальник выбран не населением, его полномочия сильно ограничены: право вето отсутствует вовсе или носит отлагательный характер, назначения и снятия должностных лиц администрации осуществляются по согласованию с советом, административные функции ограничены решениями совета.

5)Градоначальник — совет. При данной модели и градоначальник, и совет избираются всем населением. Деятельность совета носит преимущественно нормотворческий характер. Градоначальник отвечает за ведение дел в городе и осуществляет единоличное руководство деятельностью администрации, подписывает нормативные акты, принимаемые советом. В некоторых муниципальных образованиях наряду с градоначальником формируется городское правительство, возглавляемое профессионалом.

Выбор той или иной структуры муниципальных органов является одним из этапов создания эффективной системы управления муниципальным образованием.

3.3. Функции государства и его органов: соотношение

Традиционно под государственной функцией понимают регулярно осуществляемую органом государственной власти деятельность по реализации или обеспечению реализации властных полномочий. При этом необходимо четко разграничивать функции государства и функции его органов.

Функции государства – это политико-философское понятие, оно подразумевает основные направления деятельности государства, в которых непосредственно выражается его сущность как социального явления. Функции государства объективны по своему характеру и не зависят от воли людей. Содержание каждой функции государства складывается из совокупности однородных аспектов государственной деятельности. Сходные стороны

47

государственной деятельности объединяются в одну функцию, исходя из специфики и характера тех общественных отношений, на которые они воздействуют. В функциях же государственных органов сущность государства получает опосредованное выражение. Функции органов государства имеют более конкретный характер, зависят от задач, назначения этих органов.

Функции государства выполняются всеми или многими государственными органами, однако зачастую отдельные органы играют приоритетную роль в деле осуществления какой-либо функции государства.

С функциями государственных органов тесно связано понятие их компетенции. По мнению некоторых ученых, компетенция органов определяется путем указания на управленческие функции (использование информации, прогнозирование, организация, регулирование, руководство, координация, стимулирование, планирование, контроль), которые возложены на орган в той или иной сфере общественной жизни и применительно к определенным управляемым объектам. Поскольку функции управления не являются юридическими явлениями, постольку компетенция органа

иозначает его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере14. В этой связи, предлагается не излагать в актах об органах их функции как нечто отличное от их прав и обязанностей. Равным образом не включаются в компетенцию и предметы ведения, поскольку их считают внешними управляемыми объектами.

Под функциями органов обычно понимаются их конкретные цели

иполномочия (компетенция), однако функции органа государства и его компетенция не совпадают. Функции органов государства представляют собой отдельные направления в содержании их практической деятельности. Компетенция же есть выражение функций в полномочиях органа, его правах и обязанностях, т.е. правовое установление их объема и границ.

Содержание функций органов находится в зависимости от волевых установлений государства, которые определяются объективной действительностью, материальными условиями жизни общества.

Функции государственных органов по содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям. Поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства. Это правило распространяется на законы и иные нормативные акты, формулирующие права и обязанности органов государства. Функции конкретных государственных органов формируются на основе функций государства, не могут им противоречить, из чего следует, что деятельность государственных органов должна находиться в плоскости основных функций государства.

Понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. Конкретные действия государственных органов означают осуществление их полномочий, то есть реализацию их функций, а не сами функции.

14 Б.М. Лазарев. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 80-87.

48

Из этого вытекает, что функции государственных органов являются понятием общим по отношению к их практическим действиям. Однако оно более конкретно по сравнению с понятием функций государства.

В отличие от функций государственных органов, специально предназначенных для определенной деятельности, функции государства охватывают всю его деятельность.

Таким образом, если функции государства отвечают основным, общественно значимым направлениям его деятельности, которым подчинена работа всего государственного аппарата и каждого из его органов, то далеко не всегда в функциях отдельных государственных органов находят выражение социальное назначение и сущность государства.

По мнению В.С. Нерсесянца, «функции государства нельзя смешивать с теми или иными сферами деятельности государства и задачами, которые при этом решаются с помощью государственно-правовых средств и методов».15 Основными правовыми формами осуществления функций современного государства являются правотворчество, исполнительнораспорядительная и правоохранительная деятельность. Государство в соответствии с теми задачами, которые стоят перед ним на том или ином этапе развития, может использовать методы убеждения, поощрения или принуждения в их различных сочетаниях. Конкретная же функция государства представляет собой единство содержания, форм и методов осуществления государственной власти, неразрывно связанных с данным направлением деятельности государства.

Функции государственного органа подразделяются на стратегические, регулятивные, правореализационные и контрольные.

Стратегическими являются функции по разработке, принятию плановых документов, определению системы государственного планирования, обеспечению международных отношений, национальной безопасности и обороноспособности.

Регулятивными являются функции по нормативному правовому обеспечению реализации государственных функций, регистрации и ведению анализа исполнения нормативных правовых актов, координации деятельности государственных органов, управлению государственными активами.

Правореализационными являются функции, направленные на исполнение плановых документов, нормативных правовых актов, достижение целей и задач, предусмотренных плановыми документами государственного органа, оказание государственных услуг.

Контрольными являются функции по проверке и наблюдению на предмет соответствия деятельности физических и юридических лиц, в том числе государственных учреждений, установленным нормативными правовыми актами требованиям, а в случаях, предусмотренных законами.

15 Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права: учебник. М., 2002. С. 352.

49

Необходимо также разграничивать понятие функций государственного органа и понятие "государственная услуга". Государственная услуга и государственная функция отражают процессы взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в инициаторе взаимодействия: если инициатором взаимодействия является государственный орган (например, осуществление контрольной проверки), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция. Если инициатором взаимодействия является частный субъект (например, получение паспорта, запрос информации), то такое взаимодействие является государственной услугой.

Государственная услуга - деятельность органа власти, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений в связи с обращением гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Государственная услуга – это деятельность по реализации функций. На практике отличительной особенностью государственных услуг является необходимость формирования государственного задания.

Имеется и легальное определение указанного термина. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственные услуги– это услуги, оказываемые органами государственной власти, государственными учреждениями в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами.

Другое определение термина "государственные услуги" содержится в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Государственная услуга – это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Поскольку государственная функция всегда связана с властью, осуществлять ее может либо орган власти, либо государственное казенное учреждение. В этой связи, у государственных бюджетных и автономных учреждений такой функции нет. В процесс оказания государственной функции всегда вовлечены два участника: тот, кто ее оказывает, и тот, кто получает результат.

Впроцессе оказания государственной услуги участвуют уже три стороны: орган-учредитель, устанавливающий государственное задание, учреждение, которое выполняет его согласно принятым стандартам, и потребитель.

Вотличие от государственной функции, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному граж-

50