3 Вопрос.

Понятие «Бюрократия» употребляется в разных значениях: 1.Тип организации, которой присуща четкая иерархия власти, управление в которой основано на безличных, письменных инструкциях, предписаниях, определяющих поведение, штат чиновников, работающих полный день за плату. 2. В повседневном словоупотреблении бюрократия означает форму организации, которая представляет собой запутанный лабиринт правил, инструкций, отсрочек, существующих на всех уровнях управленческой иерархии. Подобная организация перестает быть рациональным и эффективным инструментом решения срочных проблем. Она превращается в неподвижный монолит 2. (буквально) власть чиновников, управление должностными лицами, которые проводят в жизнь правила или фактически «правят». В таком значении впервые употребил слово бюрократия в 1745 году де Гурне. Он добавил к слову «бюро» (bureau), что означало как учреждение, так и письменный стол, часть, происходящую от греческого глагола «управлять» (cracy). 3. В повседневном словоупотреблении бюрократия означает форму организации, которая представляет собой запутанный лабиринт правил, инструкций, отсрочек, существующих на всех уровнях управленческой иерархии, «бумаготворчество», «канцелярщина».

Представляет интерес позиция М.Вебера, по мнению которого бюрократия является высокоэффективным способом организации большого количества людей, крупномасштабных социальных систем, так как все задачи регулируются строгими правилами действия. Вебер полагал, что организации становятся все более рациональными, подчиняя свою деятельность формальной рациональности – достижению наибольших результатов с наименьшими затратами. Здесь на помощь приходит бюрократия с ее тщательностью, точностью, эффективным администрированием. Вебер конструирует «идеальный тип» бюрократической организации, чистую модель, которая в предложенном виде нигде в мире не существует. И именно повсеместные отступления чиновников от идеальной модели приводят к волоките, канцелярщине, неэффективности, что является источником принятого осуждения бюрократии. Однако то, что мы обычно критикуем, это не столько сама бюрократия, сколько патология бюрократии.

Вебер выделил семь основных характерных черт идеального типа бюрократии:

• Во-первых, Порядок подчиненности – «чины», «посты», «должности» имеют иерархическую структуру со множеством уровней., т.е. представлены бюрократической лестницей. Каждый высший чин имеет по отношению к более низшему существенные прерогативы и привилегии, возможность отдавать распоряжения для чиновников низших уровней.

• Во-вторых, Разделение труда – специализация и разделение функций. Каждый чин имеет строго обозначенный круг компетенции по отношению к двум потенциальным адресатам принимаемых им решений: чиновникам низшего уровня и просителям.

• В-третьих, абсолютная деперсонализация отношений между чиновниками, а также между чиновниками и просителями, т.е. они должны быть свободны от личных, интимных, эмоциональных моментов, частных обстоятельств. Здесь не должно быть места ни знакомству, ни симпатиям.

• В-четвертых, подбор чиновников на должности должен осуществляться на основе открытых конкурсов, во внимание должны приниматься только талант, способности, умения, профессиональные знания, необходимые для достойного выполнения служебных функций.

• В-пятых, продвижение по служебной лестнице, как и дополнительное вознаграждение, премии, награды могут иметь место, если для этого имеются достаточные основания: вы луга лет, определенные успехи, выполнение дополнительных обязанностей. И.наконец, никто из членов организации не должен владеть материальными ресурсами, которыми распоряжается.

• В-шестых, Публичный офис обязательная документальная регистрация того, что происходит между чиновниками, а также между чиновниками и просителями. Регистрация необходима для контроля, а возможность контроля – это условие ответственности чиновников за все их действия.

Все эти требования на практике реализуются лишь приблизительно и формируют тот реальный тип бюрократии, который встречается повсеместно и который вызывает негативные ассоциации с самим этим термином.

В-седьмых, Лояльность каждого работника по отношению к организации, стремление следовать установленным правилам. Это не обязательно означает преданность лишь руководителю организации, или любому другому ее сотруднику

Все это, вместе взятое, делает поведение сотрудников организации предсказуемым, помогает руководству координировать деятельность работников. В свою очередь, предсказуемость и координация - основные факторы, способствующие повышению эффективности и производительности труда. С их помощью можно понять, когда работники намерены создавать лишь видимость работы или замышляют прекратить ее, какие механизмы они собираются при этом использовать и т.д. И хотя сочетание перечисленных выше элементов придает довольно обезличенный характер конечным результатам деятельности, для бюрократии это в большинстве случаев предпочтительнее, чем дезорганизация, неповиновение, неэффективность.

Дисфункции бюрократии

Обычно слово "бюрократия" обычно употребляется в негативном смысле. Она ассоциируется с чиновниками, заполняющими десятки ненужных бланков, которую французы остроумно назвали "бумаготворчеством", и клиентами, томящимися в бесконечно длинных очередях только для того, чтобы в ответ на их просьбу им заявили, что просьбу нельзя удовлетворить в соответствии с существующими правилами, и люди будут вынуждены снова стоять в очереди к очередному чиновнику. Сотрудники бюрократического аппарата обычно не учитывают коренные крупномасштабные цели своих организаций.

Социологи употребляют слово "бюрократия" в нейтральном смысле. Но существуют другие, более позитивные аспекты. Бюрократической организации, благодаря которым она играет такую важную роль в современном обществе. Бюрократия способствует переходу от неспециализированного труда, когда один работник мог выполнять множество различных заданий, к труду специализированному, при котором каждый работник решает свою определенную задачу. Вебер сравнил этот сдвиг с переходом от ручного к механизированному производству. Бюрократия смогла обеспечить небывалый уровень четкости, скорости, непрерывности и производительности труда

Но это не значит, что они не учитывают как положительные, так и отрицательные стороны бюрократии. Они идут дальше поверхностных суждений и стремятся дать глубокий анализ бюрократии. Так, Э.Мэйо изучил роль неформальных отношений. Он показал, что в реальности люди обращаются друг к другу не только и не столько как должностные лица, сколько как индивиды, устанавливающие между собой первичные, доверительные отношения, часто нарушая или обходя законные нормы и правила, не обращая внимания на иерархические статусы. Чиновники нередко пренебрегают служебными обязанностями, выдвигая на первый план личные, неофициальные отношения. Они нарушают закон, чтобы помочь тому, кто вызывает у них симпатии.

Нарушения, встречающиеся в работе налаженного механизма бюрократии, социологи называют дисфункциями. Каждый раз, когда бюрократия теряет свою эффективность, причиной выступают дисфункции. Их нет в идеальной бюрократии. Вмешательство человеческого фактора – эмоций, симпатий, пристрастий, неформальных норм и ценностей – одна из разновидностей дисфункции.

Чиновник в бюрократической организации делает карьеру не обязательно так, как требуют того формальные правила и нормы. "Сделать карьеру" означает для многих чиновников осесть в молодые годы в тепленьком местечке. Чтобы предотвратить возможность подкупа, чиновникам запрещается брать подарки. Этот формальный запрет они успешно обходят, взимая наличными. Издаются строгие инструкции, пресекающие взяточничество. Но чиновников контролируют сами чиновники.

Согласно знаменитому "закону Паркинсона" количество сотрудников имеет тенденцию автоматически увеличиваться. Это происходит потому, что каждый служащий стремится иметь больше подчиненных и меньше конкурентов. В результате происходит непрерывное расширение бюрократии, преследующей свои собственные цели; она становится все более неуклюжей, а ее деятельность - все более бесполезной и непродуктивной.

Взяточничество – один из самых древнейших элементов бюрократической организации. Само это явление возможно там, где существуют должности и должностные лица, распределяющие социальные блага. Взяточничество как подкуп должностного лица известно со времен Древнего Египта.

Злоупотребления среди египетских чиновников были достаточно частым явлением. Хотя они вряд ли принимали столь массовую форму, как в наше время. Чиновники из аппарата фараона склоняли местных богатеев к тому, чтобы те давали им рабов, инструмент и транспортные средства для работы в личном хояйстве (своеобразной загородной даче), у бедных отнимали овощи под видом сбора для царского стола. Опять же под видом сбора в царскую казну они занимались мздоимством. Иногда они опускались до прямого насилия и взяточничества. Злоупотребления пресекались самими фараонами, они наносили его престижу не меньший вред, чем происки внешних врагов: виновники то и дело карались, отстранялись от должности, платили непомерный штраф, отдавались в рабы или лишались жизни. Бюрократическая машина египтян легко приносила в жертву рядовых чиновников, когда под угрозу ставилось ее существование.

Деятельность чиновника регламентируется большим количеством инструкций, правил, которые носят крайне абстрактный и обтекаемый характер. Обтекаемые формулировки должностных обязанностей порождают разветвленную систему тайных ходов в управленческой пирамиде, множество запасных лазеек, ложных тоннелей. Абстрактная формулировка возникает из желания предусмотреть все случаи, возникающие в деловой практике. В действительности же она не решает ни одной конкретной ситуации. Поэтому ее приходится снабжать массой дополнительных инструкций, лишенных всякого смысла.

Из далекого прошлого пришла к нам традиция одаривания чиновников, которае сохранилась неизменными в течение пяти тысяч лет. И сегодня за преданность чиновников награждают многочисленными орденами и медалями, высокими званиями, юбилейными подарками, как и прежде, начальство одаривает подчиненных не из личных средств, а за казенный счет. Хотя услуги оказываются им лично.

Одаривание может принимать материальную и нематериальную форму. Это могут быть знаки особого расположения высокого лица, одобрительные жесты, взгляды.

Льготы и привилегии имеют социальную или экономическую природу, они служат формой либо освобождения от каких-то повинностей, либо дополнительных выплат или услуг. Льготы и привилегии оказываются вышестоящим лицом нижестоящему, но не наоборот. Ответной благодарностью подчиненных на подобные знаки внимания может быть только добросовестная служба. Чиновник не может иначе отблагодарить начальника. Лояльность и преданность в ответ на льготы и привилегии – естественная форма обмена между низами и верхами.

Превращенной формой лояльности выступает лесть и угодливость. Настоящая преданность доказывается реальными поступками, а ложная – вербальными символами. Взятка также выступает ложной формой ответной реакции подчиненного на расположение начальника. Во-первых, взятка является не оплатой, а авансом — своеобразным выпрашиванием (покупкой) будущих милостей. Во-вторых, взятка не имеет юридического оправдания. То, что покупается за взятку, входит в круг должностных обязанностей, например, быстрое оформление документов, которое чиновником намеренно тормозится.

Во всем цивилизованном мире мздоимство преследуется законом. Взятка ставит вышестоящее лицо в зависимость от нижестоящего, первый подпадает под власть второго, ибо должен ответить ему каким-то знаком особого расположения: ускорить решение вопроса или решить тяжбу в его пользу. Взятка часто служит средством сделать карьеру, продвинуться по службе раньше других. Но нарушение равенства среди подчиненных, если оно происходит по инициативе нижестоящего, а не начальника, подрывает основы иерархии.

«Железный закон олигархии» Р.Михельса

Как только бюрократия замыкается в собственном кругу, во главу угла ставится не эффективность, а лояльность. Прослойка чиновников начинает деградировать и превращается в закрытую систему и вырождается в олигархию – политический режим, при котором власть принадлежит узкому кругу официальных лиц: богачей, военных, чиновников. Вступает в действие «железный закон олигархии», сформулированный Р.Михельсом: в обществе, где доминируют крупные формальные системы, велика опасность того, что экономическая, политическая и социальная власть вскоре сконцентрируется в руках тех, кто занимает высокие посты самых влиятельных формальных организаций.

Из концепции Р. Михельса следует несколько выводов, один из которых: чем больше концентрация воли, тем больше обслуживающий ее аппарат. Если из множества людей решает только один, ему необходима «куча» помощников.

Огромный аппарат помощников необходим в следующих случаях:

– если лидер не отличается интеллектуальными способностями, совершает ошибки, которые призваны компенсировать помощники;

– если неправильно организована работа аппарата из-за дублирования, не налаженности связей;

– если лидер устранился от власти и делегировал принятие собственных решений на аппарат;

– если лидер практикует бюрократический стиль и по каждому вопросу требует бесчисленных соглашений, справок, документации;

– если лидер держит в аппарате "нужных" людей, получая таким путем возможность наделять их особыми привилегиями и льготами;

– если помощники выступают проводниками его воли. Только в последнем случае формируется так называемая "команда" — группа единомышленников, работающих скорее не за вознаграждение, а за идею.