Бюрократия

Наиболее важное место среди бюрократии занимает высококва­лифицированный и опытный персонал высших звеньев государствен­ной службы. В британское «правительство» — высший исполнитель­ный орган страны — входят порядка ста парламентариев-«передне-скамеечников», из которых около двадцати являются членами кабинета, тогда как остальные именуются министрами, младшими министрами и парламентскими секретарями. В подчинении у этой относительно не­большой группы политиков, определяющих государственный полити­ческий курс, находятся примерно 3000 постоянных сотрудников выс­шей государственной службы, которые по большей части набираются непосредственно из университетов. Эти государственные чиновники проводят всю свою жизнь как представители элитного корпуса, перехо­дя из одного министерства в другое и наблюдая, как приходят и уходят правительства, и по мере того как растут в чинах, приобретают все большее значение в процессе выработки политического курса/Ступень­кой ниже находится другая категория постоянных государственных чи­новников — обширная группа (насчитывающая более полумиллиона человек) обычных государственных служащих, организованных при­мерно в 20 департаментов и ряд других правительственных органов. Общая численность британских госслужащих выросла со 100 тыс. в 1900 г. до более чем 700 тыс. в 1979 г., но к 1991 г. при консервативных правительствах сократилась примерно до 550 тыс. человек.

Высшая государственная служба, состоящая из постоянных со­трудников, играет весьма важную роль не только в Великобритании, хотя именно в этой стране она, похоже, наиболее институциализиро-вана. Влиятельные специалисты широкого профиля, которые могут использовать свой длительный опыт, навыки и технические знания при решении поставленных перед ними конкретных задач, задейство­ваны и в высшей государственной службе Франции. В Соединенных Штатах многие руководящие должности закреплены не за постоян­ными госслужащими, а за лицами, назначаемыми президентом. Не­смотря на это различие и на больший упор на техническую специали­зацию, там тоже имеются постоянные госслужащие, занимающие ключевые посты, которые по своей значимости уступают только по­стам руководителей Государственного налогового управления, Феде­рального бюро расследований, Центрального разведывательного уп­равления, Национального института здравоохранения и всех департа­ментов, представленных в кабинете, заполняемом президентскими назначенцами. Эти госслужащие обычно бывают специалистами в кон­кретной области (офицерами, дипломатами, врачами, учеными, эко­номистами, инженерами) и оказывают огромное влияние на форму­лирование и осуществление политического курса в рамках своей спе­циализации. В 1993 г. в США насчитывалось 18,8 млн различного рода

218

государственных служащих, т.е. в этой сфере было занято около 15% всей рабочей силы страны. Во многих европейских странах доля гос­служащих еще выше.

Функции бюрократии

В большинстве современных обществ бюрократия приобрела ог­ромное значение. Одна из причин такого положения вещей заключа­ется в том, что практически только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий. Современное законодательство имеет по большей части об­щий характер и может эффективно осуществляться только в том слу­чае, если чиновники проработают его детали и определят пути вопло­щения. Проведение и претворение в жизнь политического курса обычно зависит от того, как он будет проинтерпретирован бюрократией, а также от того, насколько активно и эффективно она будет реализо­вывать этот курс на практике. Но полномочия бюрократии отнюдь не ограничиваются проведением и воплощением принципов, вырабо­танных другими. В главах 4 и 5 мы обсуждали вопрос о том, как бюрок­ратические органы могут артикулировать и агрегировать интересы. Де­партаменты, скажем, сельского хозяйства, труда, оборот,!, социаль­ного обеспечения и образования относятся, вероятно, к числу тех групп интересов, чьи голоса имеют наибольший вес. Кроме того, в современных политических системах административные органы вы­полняют и немало функций, связанных с вынесением судебных ре­шений. Например, налоговые органы обычно определяют, достовер­но ли граждане декларировали свои доходы и правильно ли заплатили причитающиеся с них налоги, и, соответственно, при необходимос­ти назначают наказание. Конечно, граждане в принципе вправе оспо­рить эти решения в судебном порядке, однако на практике это случа­ется относительно редко.

Наконец, бюрократия включена в политическую коммуникацию. Политические элиты, будь то законодательные или исполнительные, строят многие свои решения на информации, полученной из государ­ственной администрации. Аналогичным образом от этой информации зависят и группы интересов, политические партии, бизнес-элиты и общественность. Большинство ключевых органов в современных пра­вительствах имеет своих пресс-секретарей, в чьи функции входит ин­формирование средств массовой информации и влияние на них. Учи­тывая рост влияния масс-медиа в современных обществах, высшие государственные руководители стремятся представить им свою вер­сию событий. Вместе с тем широкий размах приняли утечки секрет­ной или конфиденциальной информации, причем значительная часть журналистов постепенно отказывается признавать какие-либо огра-

219

ничения в публикации сведений как приватного, так и политическо­го характера. В результате политическая исполнительная власть и бю­рократия уже не могут столь же плотно контролировать информацию, как это было прежде. В общении с масс-медиа высшие администрато­ры должны сегодня прибегать к более изощренным стратегиям и пользоваться помощью профессионалов. Опора на сортировку инфор­мации и «привилегии исполнительной власти» уступают место искус­ству «управления информационными потоками».