2. Влада - явище соціальне. Об'єкти і суб'єкти управління Політичне та державне управління

За своєю суттю влада - явище соціальне. Вона являє собою форму соціальних відносин, що характеризується можливістю впливати на харак­тер і спрямування діяльності та поведінки людей через економічні, ідеоло­гічні та організаційно-правові механізми, а також за допомогою авторитету, традицій, насилля [112, с. 29]. Відоме визначення влади належить М. Ве­беру, який зазначав: «Влада означає будь-яку можливість проводити всередині певних соціальних відносин власну волю навіть усупереч супротиву, незалежно від того, на чому така можливість ґрунтується» [44]. Г. Моргентау визначає владу як здійснюваний людиною контроль над свідомістю та діями інших людей. Н. Пулантцас вважає владу як спроможність соціального класу реалізовувати свої специфічні об'єк­тивні інтереси. Для Т. Парсонса влада - це система ресурсів, за допо­могою яких досягаються спільні цілі, це здатність виконувати певні функ­ції на користь соціальної системи, взятої в її цілісності. Цілком прийнят­ним є визначення влади як реальної можливості здійснювати свою волю в соціальному житті, нав'язуючи її, якщо необхідно, іншим людям [196, с. 139]. Сутністю влади є відносини керівництва, панування і підпорядку­вання.

Отже, влада може існувати і на основі примусу, підкорення, насильст­ва тощо. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські відно­сини, вона супроводжує всю його історію, будучи невід'ємною складовою існування людських спільнот. Такою є об'єктивна соціальна природа цього явища, загальновизнаного в науковій літературі.

Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою політичних, економічних та моральних засобів.

Соціальний аспект влади проявляється в тому, що вона виступає ор­ганізуючим центром цілеспрямованої діяльності людей, колективів та су­спільства в цілому. З'явившись у результаті розвитку суспільства, держава виступає стосовно нього політичною управлінською системою, а управ­лінський вплив, здійснюваний нею, набуває політико-правового характеру, зумовленого державною владою. Пануюча воля, що виражається у формі загальноприйнятих соціальних норм (правил поведінки), виконує регулю­ючу, а відповідно, і організуючу роль у житті суспільства [175, с 144]. Влада проявляється через управління, а управління ґрунтується на владі. Вони - однаково необхідні явища соціального життя, що виступають ат­рибутом існування суспільства [223, с 263]. Як зазначає Г. Щокін, у відно­синах понять «влада» та «управління» простежується певна підпорядко­ваність і взаємозалежність: влада передбачає управління об'єктом, а управління - здійснення над ним влади. Іншими словами, поняття «вла­да» є первинним щодо поняття «управління», оскільки не кожен працівник управління (наприклад, спеціалісти, технічні виконавці, окремі функціона­льні керівники) володіє реальною владою, але кожен працівник, який на­ділений владними повноваженнями, виконує цілком визначені функції управління [279, с 139].

Соціальне управління не може здійснюватись ізольовано від діючої системи державного управління [46, с. 302]. Тому соціальна структура безпосередньо становить підвалини державного управ­ління, визначаючи його суб'єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів. Залежно від соціальної структури суспіль­ства формуються політичні сили, які впливають на здійснення дер­жавного управління.

Характеризуючи владу, слід відзначити її політичний аспект. У будь-якому суспільстві існують і пребувають у взаємодії кілька видів влади політична, економічна, духовна, сімейна тощо. Політична влада, як один із найважливіших виявів влади, визначається як реальна здатність певної соціальної групи (нації, класу, організації, іншої спільноти) чи особистості втілювати свою волю за допомогою політики та правових норм, здійсню­вати організований вплив на суспільство. Політична влада характеризу­ється такими ознаками:

• здатністю, готовністю суб'єкта влади виявити політичну волю;

• охопленням усього політичного простору взаємодією різних полі­тичних суб'єктів;

• наявністю політичних організацій, через які суб'єкт політичного волевиявлення здійснює політичну діяльність;

• осмисленням політичного інтересу і політичних потреб;

• забезпеченням соціального панування в суспільстві суб'єкта полі­тичної влади [223, с 264].

Отже, влада - це поєднання інтересу і волі, в якому воля виступає за­собом вираження інтересів. Вони реалізуються у формі влади через полі­тичне управління. Ґрунтуючись на цих міркуваннях, можна визначити зміст політичної влади - вольового вираження інтересів панівного класу або більшості народу в діяльності державних інституцій, посадових осіб. Влада, таким чином, перебирає на себе не тільки функції насильства, а й соціального управління у напрямку її перетворення з такої, що стоїть над суспільством, у владу, яка обслуговує суспільство, шляхом надання гро­мадянам управлінських послуг, здійснення відповідних функцій державно­го управління, що забезпечують реалізацію загальновизнаних суспільних інтересів. Використання влади як засобу реалізації спільних інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної влади в процесі діяльності держави.

Однією з форм політичної влади є державна влада - державна орга­нізація політичного управління суспільством [110] Вона домінує у суспіль­стві і є основним об'єктом політичної боротьби, адже є вищою владою відносно інших видів влади у всіх громадських утвореннях як за обсягом, так і за засобами впливу [279, с. 314]. Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій державного управ­ління та забезпечення дотримання чинних законів усіма членами суспіль­ства. У демократичному суспільстві вона повинна бути функціонально поділена на законодавчу, виконавчу та судову гілки на засадах системи стримувань та противаг.

Незважаючи на існування різних форм і видів влади, лише державна влада спроможна надати суспільству цілісності, сконсолідувати його в умовах плюралізму та діяльності політичних партій, громадських об'єд­нань, що виражають інтереси різноманітних соціальних груп.

Отже, державна влада - це інструмент забезпечення існування держави та досягнення її цілей через систему повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, забезпечення загальних і часткових потреб, реа­лізації функцій регулювання та вирішення конфліктів у суспільстві.

Вона наділена таким рівнем повноважень і норм, які дозволяють утво­реним нею суб'єктам здійснювати мобілізацію ресурсів, розподіляти поміж різними групами людей та індивідами суспільні цінності в межах досяг­нення загальних цілей та інтересів. Завданням будь-якої державної влади є забезпечення наявними засобами стабільності в суспільстві, збережен­ня суспільного спокою та удосконалення суспільних відносин.

Однак держава сама по собі не є першоджерелом владних повнова­жень. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. На­род здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто держава - це громадяни з їхніми інтересами, прагненнями, об'єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням. Легітимність влади, таким чином, виходить від народу, який через вибори виявляє свою волю владним структурам і через вибори контролює їхню діяльність. А головною функцією держави є впорядкування співжиття гро­мадян, координації діяльності всіх членів суспільства для того, щоб існу­вати і розвиватися. Для виконання своєї функції держава запроваджує державний апарат, без якого неможливе її існування.

Управлінню притаманні свої об'єкти і суб'єкти управління. Об'єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна пра­ця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і рослини. Відповідно до цього (до об'єкта) управління прийнято поділити на три основних класи: управління технічними системами (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), управління біологічними системами (регулювання розмноженням та розвитком тва­рин і рослин) та управління соціальними системами (управління людьми, управління в суспільстві).

Суб'єкт управління - система, наділена певною компетен­цією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй вті­лювати свою волю у форму керівних команд чи рішень, обов'яз­кових для виконання, тобто, це система, що управляє.

У державному управлінні до суб'єктів управління належать: органи ви­конавчої влади (уряд, міністерства, державні комітети, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації); керівники і керів­ний склад цих органів (політичні діячі; посадові особи; службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями).

З точки зору системного підходу, об'єктом соціального управління є все суспільство, яке не може існувати поза ним, для якого управління є іманентним елементом [217, с. 26]. Разом з тим, на нашу думку, погляди науковців, які до об'єкта державного управління відносять «усе суспільст­во в цілому, всі варіанти суспільних відносин, що розвиваються в ньому» [10, с 7], не є достатньо обґрунтованими. Адже у суспільстві є фізичні та юридичні особи, недержавні організації, які не підлягають прямому дер­жавному регулюванню та управлінню з боку структур державної влади. Тому основними об'єктами державного управління слід вважати підпоряд­ковані об'єктам органи виконавчої влади [116, с. 36], сектори державного управління, галузі промисловості, державні установи, організації і підпри­ємства, підвідомчі органам виконавчої влади.

Відповідно можна зробити висновок, що об'єктами державного управ­ління є система, на яку спрямовується владний вплив суб'єктів управління. Безпосередніми об'єктами, на які справляє вплив той чи інший конкретний суб'єкт, є підпорядковані йому сектори (галузі) державного управління.

Отже, об'єкт управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто си­стема, якою управляють.

Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, може бути об'єктом управління з боку іншого суб'єкта.

Нас цікавить передусім соціальне управління, яке відрізняється від двох попередніх видів вольовим впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є соціальна організа­ція суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами.

Соціальне управління має своє суб'єктно-об'єктне поле, до якого мож­на віднести діяльність політико-громадських об'єднань, поведінку окремих людей та груп, суспільну працю та економічну діяльність тощо. Вони утворюють декілька видів управління, які органічно виходять з влади: по­літичне, судове, економічне, духовне, корпоративне, сімейне. Кожен з цих видів має свій власний окремий об'єкт управлінського впливу, специ­фічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідаль­ність і т. ін. Соціальне управління розглядається науковцями як вищий вид управління, що передбачає активні діяльнісні зусилля соціальних суб'єктів (індивідуальних і колективних), які спрямовуються на упорядку­вання та організацію процесів спільної колективної діяльності людей, на приведення їх у запланований стан відповідно до об'єктивних законів [50, с 136].

Ключовим видом соціального управління є політичне управління, яке відрізняється від інших основних класів впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є полі­тична організація суспільства з притаманними їй політичною структурою та соціальними процесами. Політичне управління - це явище, яке харак­теризує внутрішню властивість суспільства, що випливає з його системної природи, суспільного характеру праці, процесу спілкування людей в про­цесі праці та в житті. Його зміст полягає у цілеспрямованому впливі на суспільство і його підсистеми, з метою його впорядкування, вдосконален­ня і розвитку.

Політичне управління - це процес узгодження інтересів і устано­вок держави з інтересами громадянського суспільства, різних соціа­льних верств, прошарків і груп, суспільних об'єднань і організацій на основі пізнання та використання об'єктивних потреб розвитку соціуму [50, с 138].

Політичне управління розуміють як реалізацію організаційних функцій, які створюють необхідні умови для досягнення в процесі спільної діяльно­сті людей поставленої мети. Система політичного управління є широкою і багатоплановою, що базується на існуванні та функціонуванні інститутів громадянського суспільства і держави - політичних партій, недержавних організацій, органів місцевого самоврядування та органів державної влади.

Для політичного управління характерна численність об'єктів, які утво­рюють такі основні види: партійне управління, де суб'єктом виступають політичні партії; законотворчість, де суб'єктом є законодавчий орган держави; державне управління, де суб'єктом виступає система органів виконавчої влади; муніципальне, де суб'єктом виступають територіальні громади; громадське управління, де суб'єктом є недержавний сектор (рис. 2.1).

Отже, державне управління буде розглядатися нами як соціальне явище, передусім як складова політичного управління. (Інші види управ­ління мають свій окремий предмет дослідження, групу наук і фахівців, які їх вивчають, а тому нами розглядатися не будуть).

Державне управління - це політична функція, що реалізується через владно-організуючу діяльність, яка узгоджує спільну працю і побут людей з метою досягнення поставлених загальносуспільних цілей та завдань. Відпо­відно, державне управління виступає як політичне явище, адже воно є керів­ництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя, якому притаманні ознаки суспільного життя, і проявляється там, де є спільна діяльність людей.

Будучи конкретно-історичною формою політичного управління, дер­жавне управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основ­ними складовими якої є виконання законодавчих актів, організаційно-розпорядчі дії та надання державних (управлінських) послуг. їх реалізація досягається за допомогою використання необхідних владно-юридичних повноважень. Державне управління є також специфічним засобом спря­мовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави.

Державне управління має підзаконний характер: він йде від законо­давчої влади з гарантованою обов'язковістю, нормативністю, що забезпе­чені примусовою силою держави. Політичне ж управління базується, окрім зазначеного фактора, ще й на недержавних організаційних чинниках, мо­рально-етичних нормах. Прикладом може слугувати громадське управлін­ня, яке розглядається як організований вплив об'єднань громадян, «тре­тього сектору» на реалізацію окремих функцій і завдань управління, їх участь в управлінні, роботі самоврядних органів.

Спільні суспільні цілі зумовлюють певний взаємозв'язок видів управлін­ня, що передбачає впорядкування, організацію політико-адміністративних, соціально-економічних, духовних процесів. Окрім того, цей взаємозв'язок обумовлений існуванням єдиного спільного суб'єкта управління -держави.

Отже, єдність державного і соціального управління визначається спі­льною метою забезпечення функціонування держави, але за посередниц­твом різних форм та методів. Головне полягає у встановленні взаємодії системи державного управління та соціального управління, відповідно до чого має забезпечуватися взаємозв'язок суб'єктів при реалізації функцій управління суспільством [46, с 302].

Методологічно правильним підходом до розуміння сутності дер­жавного управління є окреслення його як складової політичного управління і визначення як процесу реалізації державної виконавчої влади, яка є засобом функціонування будь-якої соціальної спільноти.