2. Миграционная система России: вопросы становления и государственного управления (дореволюционный период, советский период, современный)

В развитии миграционной системы России исследователи выделяют три основных этапа: дореволюционный (60-е годы XVIII в. - 1917 г.); советский (1917 - 1991 гг.); современный (с 1992 г.).

На протяжении всей истории нашей страны взаимоотношения иностранных работников на территории Руси - России были приоритетным направлением внешней политики государства. В периоды правления Петра I и Екатерины II, а также в период Союза Советских Социалистических Республик взаимоотношения нашей страны и иностранцев стояли на первом месте.

В период правления Петра I осуществилась попытка первого законодательного привлечения иностранной рабочей силы в нашу страну - им был издан манифест о привлечении иностранцев на службу в Россию. Во времена правления Екатерины Великой появляется второй нормативный документ, регламентирующий привлечение иностранцев в нашу страну: 22 июля 1763 г. она издала новый манифест о вольностях иностранцев. Если во времена правления Петра I засилье иностранцев носило больше технологический характер, то во времена правления Екатерины II - идеологический характер.

Изучение трудов таких ученых, как Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, А.А. Кауфман, Г.Ф. Чиркин, С.М. Соловьев, свидетельствует о том, что миграционная политика как направление государственной деятельности формируется в России в конце XVII в.; причина этого лежала в активном привлечении иностранцев для заселения неосвоенных территорий. На законодательном уровне это проявляется в издании 4 декабря 1762 г. Екатериной II Манифеста "О свободном поселении иностранцев в России", в 1763 г. - Указа "О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают". Осуществляя руководство создаваемой миграционной системой, Петр I позаботился об обеспечении переселенцев, дополнив действующие законодательные акты законами о льготах и привилегиях для переселенцев, реестрами свободных и удобных для поселения земель. При этом обеспечение переселенцев было всесторонним: они освобождались от обязательной гражданской службы, уплаты налога в виде регионально дифференцированных льгот вне зависимости от численности населения в поселении и рода деятельности; не несли воинскую повинность, имели свободу вероисповедания и все условия для отправления религиозных культов.

Становление паспортной системы как важнейшего элемента правового обеспечения миграционных процессов происходит в XVIII - начале XIX в. Первое упоминание о документе, по существу выполнявшем роль паспорта, появляется в Соборном уложении 1649 г., но сложился этот институт только в первой трети XVIII в. Паспорт как документ, удостоверяющий личность и право на "отлучку", стал использоваться государством с середины XVII в. и первоначально выполнял функции справки об освобождении из мест заключения; Указ от 30 октября 1719 г. запрещал жителям Российской империи покидать место жительства и службы без узаконенного вида или паспорта. Важнейшей вехой в формировании паспортной системы в России является издание Петром I в 1724 г. нормативного акта, озаглавленного "Плакат". С принятием 10 февраля 1864 г. Закона "О принятии иностранцев в русское подданство" <3> окончательно оформляется институт подданства Российской империи, хотя вопрос о выходе из российского подданства на законодательном уровне так и не был решен вплоть до 1917 г.

Паспортное законодательство конца XVII в. складывалось по основным направлениям: регламентация учета и паспортизация населения; выработка механизмов преследования беглых и дезертиров. Характерной чертой паспортной системы был ее сословно-классовый характер. Так, 8 октября 1906 г. вышел высочайший Указ "Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных состояний". Крестьяне получили право свободно избирать место постоянного жительства на одинаковых основаниях с лицами других сословий и др. К началу XIX в. законодательство, регламентирующее паспортный режим, стало юридической основой системы миграционного контроля, состоящей из трех основных элементов, сложившихся в институты: места жительства, установившего место проживания российских и иностранных подданных с помощью различных систем учета населения; института паспортов, установившего порядок отлучки с места жительства различных категорий населения страны; института беглых и дезертиров, определившего механизм деятельности полицейских органов по преследованию данной категории населения и санкции к нарушителям паспортного режима.

На современном этапе совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти в Российской Федерации, возрастание значимости миграционной деятельности для развития страны способствовали образованию в 2004 г. Федеральной миграционной службы с передачей ей ряда функций от МВД России <4>, что актуализировало целый ряд проблем в развитии отечественной миграционной системы. Так, укомплектованность миграционных структур и органов в 2004 - 2007 гг. кадрами не опускалась ниже 72%, при этом соотношение между аттестованными сотрудниками и государственными служащими имеет тенденцию к увеличению доли последних в персонале миграционной системы России <5>. Не менее важной является проблема создания единого информационно-правового поля. От успешного решения этой проблемы во многом зависит устойчивое функционирование каждого из ее элементов. В российской юридической науке ведутся исследования интернет-технологий, возникающих в связи с доступом к информационным ресурсам сети Интернет и использованием электронной почты в России и за рубежом. Информационно-правовое регулирование этих отношений осуществляется Федеральным законом РФ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации". Вместе с тем наблюдается снижение эффективности функционирования подсистем управления и обеспечения при реализации миграционного законодательства.

Россия вышла на второе место в мире по числу прибывающих мигрантов (первое место по-прежнему за США). И в ближайшее время поток иностранной рабочей силы в нашу страну будет увеличиваться.

В настоящее время в Российской Федерации, как и во всем мире, существует проблема, связанная с большим количеством иностранной рабочей силы, причем не всегда квалифицированной. Большая часть этой силы находится на территории Российской Федерации на нелегальном положении.

Изменения геополитической обстановки создали условия для устойчивой тенденции к ежегодному увеличению объемов миграции иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации.

По данным Федеральной миграционной службы, в 2004 г. на территорию страны въехало более 18 млн. человек, из них около 3 млн. человек остались проживать на ней законно. В основном - выходцы из стран с нестабильной внутриполитической, экономической, экологической, сложной демографической обстановкой.

В 2005 - 2007 гг. на территорию Российской Федерации ежегодно въезжало более 20 млн. человек.

Это серьезно осложняет оперативную ситуацию на территории субъектов Российской Федерации, приводит к росту социальной напряженности, повышению криминальной активности лиц, мигрирующих на территорию страны. Отмечаются случаи формирования этнических организованных преступных групп, их сращивание с российским и зарубежным криминалом. Нелегальные иммигранты на рынке труда создают угрозу экономическим основам национальной безопасности страны. В результате формирования теневого рынка труда значительные финансовые потоки циркулируют вне контроля государства, нанося тем самым финансовые потери стране и создавая социальную напряженность в обществе.

Россия стала участницей мирового рынка труда, который характеризуется растущим экспортом и импортом иностранной рабочей силы. Его масштабы достигли небывалых размеров и определяют, по существу, основную часть международной миграции населения. Так, в 1996 г. численность трудящихся-мигрантов оценивалась западными экспертами в более чем 35 млн. человек против 3,2 млн. в 1960 г. А по оценке ученых, в мире в настоящее время трудящихся-мигрантов и членов их семей насчитывается около 90 млн.

Причиной, как правило, служат экономическая ситуация, безденежье, неспособность прокормить семью в странах-импортерах иностранной рабочей силы. Иностранные рабочие заполняют вакансии, на которые неохотно идут россияне.