2.3 Уголовные санкции за нарушение антимонопольного законодательства

30 октября 2009 года вступили в силу изменения в ст.178 Уголовного кодекса РФ, предусматривающие не только штрафы и дисквалификацию, но и лишение свободы за действия, ограничивающие конкуренцию. Последствия этого могут оказаться весьма серьезными как для компаний и их руководителей, судов и органов государственной власти, так и для экономики в целом. Новая система санкций существенно повлияет на стимулы экономических агентов, следовательно - и на результаты функционирования компаний и условия конкуренции.

Принятые изменения соответствуют общей логике развития российского антимонопольного законодательства в последние четыре-пять лет. Федеральная антимонопольная служба России прилагает значительные усилия для повышения роли антимонопольного законодательства как инструмента сохранения условий конкуренции. С точки зрения общества, эти усилия можно только приветствовать, поскольку слабая конкуренция - одно из важнейших препятствий, ограничивающих экономический рост и эффективность использования ресурсов.

Причин недостаточного развития конкуренции много. Конкуренция сдерживается слабыми стимулами входа на рынок, которые, в свою очередь, объясняются наличием препятствий для предпринимательства и плохой защитой прав собственности. Вместе с тем основу российской экономики составляют крупнейшие компании в секторах с большими издержками входа и высокой концентрацией.

Первым среди экономистов на необходимость увеличения санкций указал нобелевский лауреат Г. Беккер: если нелегальные действия приносят нарушителю некий выигрыш, то ожидаемая сумма санкций (произведение их размера на вероятность применения) должна быть не меньше этого выигрыша. Только в таком случае можно предотвратить нарушение закона, поскольку оно станет невыгодным для потенциального нарушителя.

Вот почему для законодательства подобного антимонопольному “размер имеет значение”.

Целью данного параграфа является обсуждение возможных последствий внедрения практики уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Для начала следует рассмотреть ужесточение санкций за нарушения.

До недавнего времени в России для нарушителей антимонопольного законодательства были предусмотрены преимущественно административные санкции, несмотря на наличие ст.178 УК РФ, которую до последних изменений можно было отнести к категории “спящих”, поскольку количество возбужденных дел исчислялось единицами за все время ее существования, а обвинительных решений в суде вообще не было. Еще 3 года назад, до принятия в нынешнем виде ст.14.32 Кодекса об административных правонарушениях РФ, размер этих санкций был незначительным - максимально до 500 тыс. руб. в дополнение к изъятию незаконно полученной прибыли, количественная оценка которой составляла отдельную сложную проблему. В соответствии с принципом Беккера при таком размере санкций антимонопольные запреты не могли серьезно повлиять на поведение потенциальных нарушителей: если нарушение приносило заметный выигрыш, оно было более выгодным, чем соблюдение законодательства.

Введение в 2007 году системы оборотных штрафов существенно увеличило размер санкций: штраф в размере до 15% оборота продавца на рынке, где он уличен в сговоре, резко повысил цену вопроса. ФАС не только имеет право налагать крупные штрафы на компании, ограничивающие конкуренцию, но и активно им пользуется: по данным за 2008 год, антимонопольный орган наложил 15 штрафов на суммы свыше 100 млн. руб.⁷

В 2009 году общий размер наложенных штрафов оказался еще больше: решения по делам ФАС в мае - июне 2009 года обязывают только нефтяные компании “Газпром нефть" и “ТНК-ВР" выплатить в качестве штрафа за злоупотребление доминирующим положением на рынках нефтепродуктов 9 млрд. руб. (правда, эти штрафа компаниям пока удалось оспорить в судах). Учитывая, что самые крупные суммы, взысканные за нарушение антимонопольного законодательства в США, доходили до 1 млрд. долл., суровость наказания за нарушение антимонопольного законодательства в России быстро приближается к мировым стандартам.

Далее рассмотрим индивидуальную ответственность, которую следует применять вместо корпоративной.

Принципиальное отличие уголовной ответственности от прежней системы административной ответственности состоит в возможности применить санкции не к компании, а к отдельному руководителю (группе руководителей). Таким образом, можно наказать инициаторов незаконных действий. Хотя именно компании ограничивают конкуренцию на рынках, но планируют соответствующие действия именно конкретные лица. При этом, как свидетельствует опыт применения антимонопольного законодательства не только в России, но и за рубежом, сам механизм наложения и выплаты штрафа компанией не всегда позволяет наказать истинных виновников. Введение санкции против компании означает наказание в первую очередь нынешних акционеров и менеджеров. Но инициаторы и активные участники нарушения могут не владеть акциями компании и не входить в состав экономического менеджмента в момент применения санкций, поскольку дела в отношении нарушителей антимонопольного законодательства нередко рассматриваются по истечении значительного времени с момента совершения преступления.

В мировой практике санкции к нарушителям антимонопольного законодательства действительно ужесточаются. Опыт стран, где за ограничение конкуренции можно наказывать как деньгами, так и тюремным заключением (в первую очередь, США), показывает, что даже короткие сроки заключения (в среднем - около полутора лет) для менеджеров более чувствительны, чем многомиллионные штрафы, наложенные на компанию. Насколько же большую угрозу должно представлять тюремное заключение на срок до семи лет, предусмотренное новым законом!

Но даже если использовать “только лишь” штрафы или дисквалификацию, то штраф в размере дохода за пять лет и фактический запрет на профессию могут эффективнее предотвратить незаконные действия, чем вероятность штрафа для компании.

При определенных условиях введение уголовной ответственности эквивалентно дополнительному денежному штрафу. Как показывает мировая практика, ценовые сговоры - главные враги конкуренции - обычно инициирует высший исполнительный менеджмент компаний. Однако практически реализовать картельное соглашение без исполнительного менеджмента среднего звена, как правило, невозможно. Компании, участвующие в незаконных действиях, вынуждены увеличивать вознаграждения менеджерам на сумму, которая считается справедливым вознаграждением за риск применения против них уголовных санкций. Принципиальное отличие вероятности уголовных санкций от ожидаемого оборотного штрафа состоит в том, что дополнительные выплаты менеджерам должны производиться не только в случае обнаружения и доказательства незаконных действий, но и до этого. Такие затраты компаний тем больше, чем шире круг менеджеров, участвующих в заключении и реализации картельного соглашения. Согласно экономической теории, если оборотных штрафов и системы ослабления наказания недостаточно, чтобы предотвратить картельные соглашения, то комбинация указанных санкций с трансфертами в отношении отдельных сотрудников может привести к достижению названной цели.

Следует отметить, что индивидуальная ответственность позволяет повысить вероятность раскрытия информации о незаконной деятельности и как следствие - ослабить стимулы к нарушению условий конкуренции. Перспектива понести уголовную ответственность для менеджеров весьма нежелательна. Новая редакция ст.178 УК РФ предоставляет им выбор: если они передают антимонопольному органу информацию о деятельности картеля и тем самым способствуют раскрытию преступления, то они могут быть освобождены от уголовной ответственности.

Играя на противоречии интересов в системе управления корпорацией, антимонопольный орган может добиться нескольких результатов. Во-первых, повысить вероятность раскрытия незаконной практики и наказания виновных. Во-вторых, увеличить ожидаемую сумму санкций в соответствии с правилом Беккера (она зависит не только от суммы штрафа, но и от вероятности его наложения). В-третьих, изменить баланс стимулов компаний и отдельных сотрудников, уже участвующих в незаконной практике, благодаря росту выигрыша при отказе от поддержания картельных соглашений. Из-за действия этих эффектов уровень сдерживания должен повыситься, число нарушений - стать меньше, что улучшит результативность применения антимонопольного законодательства.

Проанализировав данный параграф, можно сделать следующий вывод: введение уголовных санкций за нарушение антимонопольного законодательства является необходимым и действенным для России. Оно предоставляет российской антимонопольной политике новый, весьма эффективный инструмент. Его применение в текущих условиях связано со значительными отрицательными моментами, что связано с несбалансированностью инструментов конкурентной политики и более активным использованием инструментов традиционного антитраста, формирующего ядро защитной конкурентной политики. Один из вариантов выхода из возникающего противоречия - ограничить сферу применения уголовных санкций наиболее опасной для общества практикой ценового сговора. При этом обязательным условием их результативного применения должно стать совершенствование стандартов доказательств и описания нелегальной практики в законе. Кроме того, поскольку такие нарушения находятся на “стыке” административных и уголовных, вероятно, потребуется выработать скоординированный подход арбитражных судов и судов общей юрисдикции в отношении дел о ценовой сговоре.

Таким образом, исследование вопросов второй главы показало, что процесс формирования национального антимонопольного законодательства и особенно его практическое применение несут за собой возникновение сложных теоретических и практических проблем. Разрабатывая и реализуя такое законодательство, государство вынуждено балансировать между опасностью разрушительного монополизма с одной стороны, а с другой - с угрозой ограничения созидательной конкуренции. Все это еще раз указывает на то, что антимонопольное законодательство России нуждается в значительном усовершенствовании.