Глава 24. Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных

Правовых актов, решений и действий (бездействия)

Государственных органов, органов местного самоуправления,

Иных органов, должностных лиц

Особенностью рассмотрения дел, указанных в главе 24, является то, что в результате разбирательства предмет спора определяется как конфликт публично-правового характера. Это определенный конфликт, возникающий из материальных административных, налоговых и финансовых отношений и который стороны, находящиеся в соотношении субординации (власти и подчинения), пытаются разрешить с помощью судебного разбирательства, где они выступают как равные процессуальные субъекты. Суть возникших конфликтов различна и соответственно разрешению в судебном разбирательстве подлежат отличного рода между собой судебные споры в части предмета его разрешения.

При рассмотрении данной категории дел суды действуют как органы административной юстиции (выполняют контроль за законностью управленческой деятельности) и по существу разрешают не спор о праве, а так называемый административный иск. Именно административный иск положен в основу публично-правовых отношений. Для тех, кому будет интересным изучить проблематику и развитие административного иска, мы предлагаем обратиться к работам А. Клейнмана, К.С. Юдельсона <60>. Именно эти ученые начали активное изучение административного иска в качестве предмета судебного разбирательства по публично-правовым отношениям и выработали важные научно-практические позиции.

--------------------------------

<60> Клейнман А. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. N 9. С. 14; Юдельсон К.С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 12 - 13.

24.1. Порядок рассмотрения дел (ст. 197)

Согласно ч. 1 ст. 197 АПК РФ дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов <61>, должностных лиц рассматриваются по правилам искового производства, с особенностями, установленными главой 24 АПК РФ.

--------------------------------

<61> Здесь сразу, кстати, отметим, что теперь в наименование органов, чьи решения и действия (бездействие) подлежат обжалованию, внесен признак публичности. Федеральным законом от 27.07.2010 N 228-ФЗ, вступающим в силу с 01.11.2010, в части наименования органов дополнено по тексту после слов "иных органов" словами "организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями".

Исключения, прежде всего, касаются порядка оформления заявления и сроков на его подачу и его рассмотрение (ст. 198, 199 АПК РФ).

Действующий АПК РФ в отличие от ГПК РФ (ст. 247, п. 3) не содержит правовых норм, устанавливающих порядок перехода от административного иска к иску правовому. Такой подход законодателя представляется несколько ошибочным и на практике порождает такие ситуации, при которых арбитражный суд после установления того, что представленный спор является спором о праве гражданском, отказывает в удовлетворении заявленных требований по мотиву избрания ненадлежащего способа защиты (Постановление ФАС Московского округа от 30.03.2004 N КГ-А40/2010-04).

Для обращения в арбитражный суд по приводимым в главе 24 АПК РФ категориям дел необходимо заявление, инициируемое заинтересованным лицом, в котором в четкой последовательности должны излагаться соответствующие требования. Здесь обратим внимание, что оспариваться в порядке главы 24 АПК РФ могут правовые акты властных органов, которые содержат индивидуальные предписания, направленные непосредственно на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Речь идет о ненормативных правовых актах, устанавливающих определенные предписания (распоряжения), которые в итоге создают конкретные правовые последствия для заявителя и других лиц, в интересах которых он также может обратиться (ст. 198 АПК РФ). Только указанные ненормативные правовые акты и являются предметом обжалования по указанной категории дел. При описании ненормативных правовых актов как самостоятельного предмета для обжалования хотелось бы указать на часто применяемое в практической деятельности Постановление Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5 "О некоторых вопросах применения части первой НК РФ". В нем уточнено, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. В арбитражных судах в последнее время оспаривается достаточно большой объем ненормативных правовых актов налоговых органов, о чем свидетельствуют данные статистики, представленные на сайте ВАС РФ за первое полугодие 2009 и первое полугодие 2010 г. <62>.

--------------------------------

<62> http://arbitr.ru - официальный сайт ВАС РФ. Раздел "Статистические данные", "Сведения о рассмотренных спорах с участием налоговых органов в первом полугодии 2009 - 2010 гг.".

Помимо большого количества ненормативных правовых актов налоговых органов в арбитражном судопроизводстве оспаривается немало ненормативных правовых актов таможенных и антимонопольных органов. Объектом проверки также становятся ненормативные правовые акты федерального уровня. К ним относятся правовые акты Президента РФ, Совета Федерации, Правительства РФ, а также всех федеральных органов исполнительной власти.

Еще одну группу оспариваемых ненормативных актов составляют индивидуальные правовые акты государственных органов субъекта РФ и муниципальных органов и должностных лиц. Назовем отдельные: постановления и распоряжения губернатора, главы администрации, приказы распоряжения руководителей региональных органов, правовые акты органов местного самоуправления, главы муниципального образования, правовые акты иных местных органов власти.

Что же касается обжалования решений, действия (бездействия) государственных и муниципальных органов или должностных лиц, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности, то здесь необходимо указать на следующие важные моменты. Объектом проверки могут быть самые различные решения и действия властных органов, должностных лиц: торговых инспекций, налоговых инспекций, органов банковского и страхового надзора, а также всех государственных и муниципальных органов, которые непосредственно совершают управленческие и организационные функции в сфере налогового, финансового, хозяйственного и управленческого администрирования.

К объектам оспаривания относятся и различного рода бездействия властных структур (органов и должностных лиц), которые проявляются в их отказе принять необходимый акт или решение, совершить иные распорядительные действия. Так, значительный объем в арбитражном судопроизводстве занимают дела об оспаривании бездействия налоговых органов и должностных лиц, которые в результате своего бездействия не производят в отношении налогоплательщика зачета налоговых сумм, не осуществляют возврат излишне проплаченных сумм и т.д.