1. Общая характеристика административных правонарушений, посягающих на права граждан.

Объектом административных правонарушений, посягающих на права граждан (глава 5 КоАП РФ), в большинстве своем (в 25 из 44 составов) являются общественные отношения, связанные с реализацией активных и пассивных избирательных прав граждан Российской Федерации, а также общественные отношения по организации и проведению выборов и референдумов в Российской Федерации. К правонарушениям в этой сфере, в частности, относятся: нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1 КоАП РФ); вмешательство в работу избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.2 КоАП РФ); неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 5.3 КоАП РФ); нарушение порядка предоставления списков избирателей, участников референдума или сведений об избирателях, участниках референдума (ст. 5.4 КоАП РФ); нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов (ст. 5.5 КоАП РФ); нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока или представителя средств массовой информации (ст. 5.6 КоАП РФ); отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (ст. 5.7 КоАП РФ); нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума (ст. 5.8 КоАП РФ); нарушение в ходе избирательной кампании условий рекламы предпринимательской и иной деятельности (ст. 5.9 КоАП РФ); проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в период запрещения ее проведения и в местах, где она запрещена законом (ст. 5.10 КоАП РФ); проведение предвыборной агитации(2), агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено законом (ст. 5.11 КоАП РФ); изготовление или распространение анонимных агитационных материалов (ст. 5.12 КоАП РФ); непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации (ст. 5.13 КоАП РФ); умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму (ст. 5.14 КоАП РФ); нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права на пользование помещениями в ходе избирательной кампании, подготовки и проведения референдума (ст. 5.15 КоАП РФ); подкуп избирателей, участников референдума (ст. 5.16 КоАП РФ); непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17 КоАП РФ) и другие (ст.ст. 5.18 — 5.25 КоАП РФ).

Субъектами данных правонарушений в большинстве случаев являются должностные лица — члены избирательных комиссий (которые хотя и осуществляют свои полномочия временно, но все же могут рассматриваться как должностные лица в рамках положений ст. 2.4 КоАП РФ, поскольку любой сотрудник избирательной комиссии уполномочен государством осуществлять функции представителя власти), государственные служащие, лица, наделенные негосударственными властными полномочиями (например, главный редактор периодического печатного издания в ст. 5.8 КоАП РФ), а также отчасти — юридические лица.

Наиболее жесткие санкции в этой группе правонарушений (административный штраф в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда для юридических лиц) установлены за нарушение условий проведения предвыборной агитации, агитации при проведении референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, а также в периодических печатных изданиях (ст. 5.8 КоАП РФ). Также строго наказывается использование в ходе предвыборной агитации денежных средств помимо избирательного фонда (ст. 5.18 КоАП РФ) и изготовление неучтенных тиражей избирательных бюллетеней (ст. 5.23 КоАП РФ).

Восемь статей главы 5 КоАП РФ посвящено административно-правовой охране трудовых отношений, в том числе и возникающих в связи с заключением коллективных договоров, проведением забастовок и увольнением работников. Это нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ); уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения (ст. 5.28 КоАП РФ); непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения (ст. 5.29 КоАП РФ); необоснованный отказ от за­ключения коллективного договора, соглашения (ст. 5.30 КоАП РФ); нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению (ст. 5.31 КоАП РФ); уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах (ст. 5.32 КоАП РФ); невыполнение соглашения (ст. 5.33 КоАП РФ); увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки (ст. 5.34 КоАП РФ). Субъектами данных правонарушений выступают юридические лица - работодатели и должностные лица, их представляющие.

Кроме того, глава 5 КоАП РФ предусматривает также составы административных правонарушений, посягающих на права инвалидов в области трудоустройства и занятости (ст. 5.42), посягающих на права несовершеннолетних, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (ст.ст. 5.35 — 5.37), посягающих на свободу совести, вероисповедания (ст. 5.26) и иные права и свободы граждан. 2. Требования, предъявляемые к актам государственного управления, и последствия их несоблюдения.

Важнейшим условием юр. силы правового акта является его соответствие уст. требованиям, предъявляемым как к его юр. содержанию, так и к порядку его принятия (издания). Так, с позиции юр. содержания правовых актов управления можно выделить следующие основные требования: а) правовой акт не должен противоречить К. РФ, действующему закон-ву, нормативным актам П. РФ; б) правовой акт должен основываться на конст. разграничении предметов ведения и полномочий между ОИВ РФ и аналогичными органами СРФ; в) правовой акт должен учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов; г) правовой акт должен быть издан полномочным ОИВ (д/л), то есть в рамках закрепленной за ним компетенции; д) правовой акт должен быть юр. обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (д/л). В силу этого в нем д.б. четко выражены цели его издания, а также основания и юр. последствия; е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы гос. управления; ж) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать уст. действующим закон-вом права и законные интересы граждан и негос. формирований в сфере гос. управления. Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов. В их числе, например, соблюдение коллегиальности, если такая предусмотрена официально; необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение установленного официально наименования акта; соблюдение установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т. п.). Важное значение для механизма действия правовых актов имеют уст. процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т. п. Для процедуры подготовки правовых актов управления с позиций обеспечения их соответствия требованиям законности важное значение имеет установленный порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ; правила подготовки ведомственных нормативных актов; порядок государственной регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов. Все эти нормативные установления обобщены в Указе Президента РФ от 26 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов, дает основания для признания их недействительными. поэтому обязательными для исполнения.

Д.Н. Бахрах и С.Д. Хазанов дают более точное определение, указывая, что акт государственной администрации представляет собой "особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной администрации в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащие односторонние властные волеизъявления и влекущие юридические последствия"

Среди признаков акта государственного управления в теории традиционно выделяют следующие:

акт государственного управления - это юридическая форма управленческого решения, посредством которой реализуются задачи и функции государственного управления;

издается полномочным субъектом государственного управления в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством;

носит юридически-властный характер, т.е. в нем находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

акт государственного управления - это одностороннее волеизъявление субъекта государственного управления;

акт государственного управления императивен, т.е. содержит в себе предписание, безусловно обязательное для адресата;

служит юридическим фактом либо предпосылкой для возникновения юридических фактов, провоцирующих возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере государственного управления;

акт государственного управления подзаконен, т.е. издается исключительно в соответствии и во исполнение Конституции РФ и действующих законов;

занимает определенное место в иерархической системе актов управления, что подразумевает его соответствие актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц);

характеризуется определенной процедурой принятия (подготовки проекта, обсуждения, визирования, правовой экспертизы, согласования, утверждения и т.д.);

может быть обжалован в вышестоящий орган (должностному лицу) либо в суд, опротестован (прокурором);

обеспечен силой государственного принуждения, несоблюдение установленных актом государственного управления предписаний влечет возникновение негативных правовых последствий для нарушителя.

Выделенные признаки акта государственного управления приводят нас к необходимости обособить данную форму актов от прочих документов, принимаемых в процессе осуществления управленческой деятельности. Прежде всего, являясь служебным документом, акт государственного управления отличается от всех прочих документов такого рода своим юридическим содержанием. Многочисленные справки, протоколы, рапорты, служебные записки и т.п. документы сопровождаю процедуру принятия и являются лишь предпосылкой для издания акта государственного управления, который содержит властное предписание компетентного органа, адресованное управляемым объектам (конкретному объекту), обязательное для исполнения данным объектом и влекущее определенные юридические последствия.

Кроме того, акт государственного управления отличен от юридически значимых документов, выдаваемых органами государственного управления и другими субъектами административного права и служащих подтверждением определенного юридического факта (к примеру, диплом о присвоении квалификации, протокол о правонарушении). Указанные документы носят констатирующий характер и не содержат властного предписания, в силу чего также отличаются от актов государственного управления.

Данную форму государственного управления по субъекту и характеру содержащихся в них предписаний следует отличать также от актов правосудия и нормативно-правовых актов, принимаемых законодательными органами государственной власти, принимаемых соответственно судебными и законодательными (представительными) органами государственной власти в целях реализации собственной компетенции. Законодательные акты имеют приоритет перед актами государственного управления, основанный на принципе законности (подзаконности) последних. Акты судебные являются актами правосудия, служащими документальным подтверждением разрешения юридической коллизии.

Итак, акт государственного управления - это управленческий документ, содержащий властное волеизъявление уполномоченного субъекта государственного управления в виде нормативного или индивидуального предписания, осуществленное в рамках его компетенции и для целей решения задач управленческой деятельности, принятие которого влечет определенные юридические последствия.

Акты государственного управления, как было показано выше, могут содержать как нормы права, так и конкретные предписания, не имеющие нормативных свойств. Отсутствие в акте управления норм административного права не делает его неправовым, но подразумевает определенное отличие такого рода актов от актов нормативного характера. Итак, по своему юридическому содержанию акты государственного управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты государственного управления (как и смешанные) в настоящее время могут приниматься ограниченным кругом субъектов управления. К ним относятся: Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, а также уполномоченные на нормотворчество органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, определенными полномочиями нормотворческого характера обладает Банк России. Нормативные акты управления принимаются в виде постановлений, указов, приказов, инструкций, положений и т.п. Такие акты носят подзаконный характер и направлены на разъяснение, детализацию, претворение в жизнь более общих норм действующего законодательства. В этом смысле они являются правоприменительными в такой же степени, как и индивидуальные акты государственного управления. Тем не менее, нормативные акты государственного управления являются одним из источников российского административного права. Нормы административного права принимаются органами государственного управления исключительно по вопросам их компетенции.

Для того, чтобы четче представлять себе отличие нормативного акта управления от индивидуального, следует обратиться к тексту Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", п. 12 которого предусматривает, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Индивидуальные акты государственного управления находят более широкое применение в практической деятельности властных органов. Формами таких актов являются распоряжения, решения, предписания и т.п. Собственно каждое юридически значимое решение органа (должностного лица) оформляется индивидуальным актом управления. Индивидуальные акты управления принимаются зачастую в произвольной форме, для них редко устанавливаются повышенные требования юридической техники. Однако именно по отношению к индивидуальным актам законодательство часто содержит требовании о мотивированности принятого управленческого решения. Например, в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" призывная комиссия, рассмотрев соответствующее заявление, выносит заключение о замене гражданину военной службы по призыву альтернативной гражданской службой либо принимает мотивированное решение об отказе в такой замене.

Зачастую в нормативно-правовых актах можно встретить предписания и распоряжения, не носящие нормативного характера. Такого рода акты относятся к актам смешанного типа. К ним предъявляются требования, относящиеся к нормативным актам.

Помимо вышеуказанной ключевой классификации, в теории административного права существует достаточно большое количество вариантов группировки актов государственного управления по различным основаниям.

Так, Д.Н. Бахрах предлагает подразделять акты государственной администрации следующим образом:

по функциональной роли: акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности;

в зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности: дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения), акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов, и акты "связанной администрации", принимаемые при отсутствии возможности выбора;

в зависимости от порядка принятия: коллегиальные (принимаемые простым или квалифицированным большинством) и единоличные.

Ю.М. Козлов предлагал классифицировать акты государственного управления по следующим основаниям:

по наименованию: указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти; указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ;

в зависимости от способа охраны от нарушений: акты, охраняемые мерами дисциплинарной либо административной ответственности.

Н.М. Конин также выделяет следующие классификационные группы:

по предметам ведения и территориальным масштабам действия: федеральные, субъектов Федерации и местные;

по характеру компетенции: президентские и правительственные акты надотраслевого общего управления, акты отраслевого управления и акты межотраслевого управления различными сферами.

Являясь подзаконным актом, акт государственного управления должен отвечать определенным установленным нормами действующего административного законодательства требованиям. К сожалению, большинство требований к актам государственного управления не закреплены прямо в законодательных актах, однако, систематическое толкование позволяет выделить следующие из них:

1. Основные требования к актам государственного управления связаны с принципом законности:

а) прежде всего, акт государственного управления должен соответствовать нормам Конституции РФ и федеральных законов. Для актов разных уровней требование о соответствии закону предполагает различный круг нормативно-правовых документов, которым должен соответствовать акт. Если мы говорим об актах Президента РФ, то для них критерием законности выступают только нормы основного закона и федерального законодательства. Акты государственного управления, издаваемые в субъектах Российской Федерации, помимо этого должны соответствовать актам Президента РФ, Правительства РФ, а также нормам регионального законодательства;

б) акт государственного управления должен быть принят с учетом существующего в нашей стране разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации;

в) акт государственного управления должен быть принят в рамках компетенции издающего органа государственного управления и должен соответствовать актам вышестоящих органов государственного управления;

г) акт государственного управления должен быть юридически обоснованным, т.е. содержать четкие целевые установки, порядок исполнения решения, предусматривать возможные последствия введения акта и т.п., а также приниматься в связи с определенными обстоятельствами, являющимися достаточным основанием для издания акта государственного управления.

2. Еще одну весьма важную группу требований составляют требования к подготовке, изданию и действию актов государственного управления, т.е. процедурные требования, связанные с процессом создания и обретения юридической силы актом государственного управления:

а) требования к подготовке актов государственного управления разрозненны и неоднозначны. На каждом уровне государственного управления существуют собственные правила создания актов управления. На федеральном уровне упорядочено принятие в основном нормативных актов управления, однако, есть нормы, посвященные и индивидуальным актом.

Так, применительно к актам Президента РФ требования установлены Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. N 638 "О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации", среди них: обязательное внесение проектов актов Президента РФ, предусматривающих принятие актов Правительства РФ с приложением к представляемому проекту указа, распоряжения соответствующих связанных с ним проектов актов Правительства РФ, а также обязательное согласование в Правительстве РФ проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие актов Правительства РФ, после их согласования в установленном порядке с заинтересованными органами государственной власти.

Проекты правовых актов Правительства РФ вносятся и рассматриваются в соответствии с положениями Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации". Так, подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство РФ проектов постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, требующих его решения, осуществляется Аппаратом Правительства РФ. Проекты вносятся членами Правительства РФ, федеральными органами исполнительной власти и иными органами государственной власти. До внесения в Правительство РФ акты подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, с государственными и иными организациями. Согласованные проекты визируются руководителями указанных органов и организаций. Проекты нормативных постановлений Правительства РФ после их согласования с заинтересованными органами и организациями и до внесения в Правительство РФ подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ в десятидневный срок.

В течение одного месяца Правительство РФ рассматривает внесенные в установленном порядке предложения законодательных (представительных) органов или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и субъектов и информирует указанные органы о результатах рассмотрения. Проекты своих нормативных актов по предметам совместного ведения Правительство РФ направляет в органы государственной власти субъектов РФ.

Проекты нормативных актов Правительства РФ вносятся на его рассмотрение после проведения юридической экспертизы, результаты которой оформляются в виде пояснительной записки. Проекты актов, внесенные в Правительство РФ с нарушением указанных процедур подлежат возврату инициаторам их внесения.

Подготовка и принятие нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" Данными Правилами, в частности, установлено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование нормативного правового акта оформляется визами.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.

По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

Если при подготовке нормативного правового акта выявились необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, то в целях их упорядочения разрабатывается единый новый акт. В проект такого акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется органом юстиции, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в орган юстиции в 6 экземплярах. К нормативному правовому акту прилагается справка, содержащая: основания издания нормативного правового акта; сведения о всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным.

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца. В регистрации может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации.

В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.

б) требования к действию актов государственного управления во времени и пространстве, прежде всего, связаны со вступлением актов в законную силу. И здесь следует вспомнить норму статьи 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания.

Акты Президента РФ и Правительства РФ могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента РФ осуществляет Главное государственно-правовое управление Президента РФ, актов Правительства РФ - Аппарат Правительства РФ.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ - со дня их подписания. Следует иметь в виду, что в актах Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в "Российской газете" в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Действие акта государственного управления может быть ограничено во времени прямым указанием на срок действия акта либо указанием на событие, с наступлением которого акт утратит силу. Однако, как правило, нормативно-правовые акты государственного управления действуют бессрочно, со временем сменяясь новыми документами по регулируемым ими вопросам.

Действие актов государственного управления в пространстве обусловлено территориальными границами компетенции издающего их органа и теми правилами разграничения предметов ведения и полномочий, которые действуют в отношениях между органами государственного управления различного уровня. Так, действие постановления Правительства Москвы распространяют свое действие исключительно на территорию субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москва.

3. Ряд требований предъявляется к содержанию и форме акта государственного управления. Указанные требования не всегда закреплены законодательно, но они вполне логически вытекают из целей принятия актов государственного управления.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки. При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения. Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.

Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дата подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Акт государственного управления индивидуального характера также должен отвечать требованиям юридической техники. В последнее время все большее распространение получает практика нормативного закрепления форм и порядка заполнения тех или иных актов государственного управления. В частности, таким способом решают проблемы юридической техники применительно в сфере налогового законодательства. Например, Приказом МНС России от 8 октября 1999 г. N АП-3-16/318 "Об утверждении Порядка назначения выездных налоговых проверок" утверждена форма решения о проведении выездной налоговой проверки.

Юридическое значение перечисленных требований, предъявляемых к актам государственного управления, чрезвычайно велико. Их несоблюдение может послужить основанием для приостановления действия и отмены таких актов.

В качестве основания для отмены акта государственного управления могут выступать:

а) несоответствие содержания акта действующему законодательству либо актам вышестоящих должностных лиц (органов);

б) несоблюдение установленных требований к порядку принятия и вступления в силу актов (например, отказ в государственной регистрации);

в) нецелесообразность правового акта государственного управления.

Последнее из приведенных оснований может быть основанием для отмены только в том случае, когда решение об отмене принимается непосредственно издавшим органом или должностным лицом, а также вышестоящей инстанцией, наделенной соответствующими полномочиями. Так, акты Правительства РФ не могут быть отменены Президентом РФ иначе как по основанию их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.

Несоблюдение тех или иных требований может повлечь за собой как признание акта государственного управления ничтожным (в случае, например, отказа от государственной регистрации), что не предусматривает необходимости отмены акта, поскольку он признается недействующим с момента принятия и не влечет юридических последствий, либо делает возможным приведение в действие механизма оспаривания правомерности соответствующего акта. Акт может быть обжалован в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), обжалован или опротестован прокурором в суд, проверен на соответствие Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В то же время не исключена ситуация, при которой соответствие акта управления определенным требованиям производится без постороннего вмешательства внутри системы государственного управления. В такой ситуации акт перестает действовать в результате отмены другим актом той же юридической силы, принятым по тем же вопросам, но позднее.

Итак, решение об отмене акта государственного управления может быть принято:

по инициативе самого органа, издавшего акт государственного управления;

по инициативе вышестоящего органа государственного управления или должностного лица;

в результате опротестования, т.е. по инициативе органов прокуратуры, действующих на основании положений Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ";

в результате обжалования, т.е. по инициативе граждан, которым право обжаловать решения органов государственной власти и должностных лиц предоставлено ст. 46 Конституции РФ, либо по инициативе других субъектов административного права, наделенных соответствующими полномочиями по обжалованию актов государственного управления.

Принятие решения об отмене или приостановлении действия акта государственного управления может быть принято:

органом, принявшим акт государственного управления;

вышестоящим органом, имеющим на это специальные полномочия;

судом (в том числе Конституционным Судом РФ).

В частности, Гражданским процессуальным кодексом РФ установлено, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, определенной Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". В аналогичном порядке рассматриваются дела по заявлениям об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда и об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Конституцией РФ право отмены актов Правительства РФ предоставлено Президенту РФ. Со своей стороны, Правительство РФ в соответствии с нормами Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти.

Если отмена акта государственного управления влечет за собой утрату актом юридической силы с момента отмены или с момента издания (в зависимости от того, какие правила установлены для тех или иных случаев нарушения установленных требований), то приостановление действия акта государственного управления не вызывает таких последствий. Российским законодательством предусмотрено, что Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции РФ) по представлению Правительства РФ. Принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста. 3. Понятие административно-правовой нормы. Особенности ее содержания и структуры 

Под административно-правовой нормой понимают установленное государством, обеспеченное возможностью применения административного принуждения и закрепленное в источниках административного права правило поведения, регулирующее отношение в сфере государственного управления.

Структура административно-правовой нормы:

гипотеза – указывает на условия применения того или иного правила поведения, конкретные фактические условия применения нормы права;

диспозиция – основная часть нормы, в которой определяется само правило поведения, предписывающего, запрещающего или дозволяющего характера;

санкция – всегда закрепляется в нормах, предусматривающих конкретные составы административных правонарушений.

Виды административно-правовых норм:

1) по предмету:

а) материальные – нормы, закрепляющие права, обязанности, ответственность субъектов административных правоотношений;

б) процессуальные – нормы, определяющие порядок реализации прав, обязанностей и ответственности, закрепленной в нормах материального права;

2) по содержанию:

а) обязывающие – предписывающие субъектам административно-правовых отношений в обязательном порядке совершать определенные активные действия;

б) управомочивающие – нормы, предоставляющие субъектам административно-правовых отношений право совершать какие-либо действия либо воздержаться от них;

в) запрещающие – нормы, закрепляющие обязанности субъектов административно-правовых отношений воздержаться от определенных действий;

г) рекомендательные – нормы, в которых участникам административно-правовых отношений предлагается в качестве рекомендательной определенная модель поведения;

д) поощрительные – нормы, содержащие меры поощрения за наиболее благоприятные действия со стороны субъектов административно -правовыхотношений;

3) по юридической силе:

а) законодательные;

б) подзаконные;

4) по территориальному действию:

а) федеральные;

б) субъектов РФ;

в) муниципальные.

Признаки норм административного права:

1) предмет регулирования административных норм совпадает с предметом административного права;

2) строгая иерархия, в случае противоречия одной нормы другой действует высшая по юридической силе;

3) большинство норм административного права носят императивный (обязывающий) характер;

4) действие административно-правовых норм обеспечено специальными видами ответственности: административной и дисциплинарной;

5) административно-правовая норма имеет специфическую структуру: как правило, она не имеет гипотезы либо не выражена. Диспозиция и санкция часто разъединены и могут быть закреплены в разных частях одного закона либо помещены в различные нормативно-правовые акты.

Реализация административно- правовых норм означает проведение в жизнь содержащихся в административно-правовых нормах волеизъявлений (правил поведения).

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм, которыми являются различные по юридической силе нормативные правовые акты.

Билет № 6