2. Структура парламентів світу та форми їх роботи

Парламенти країн світу є однопалатними або двопалатними. За конституцією Південно-Африканської Республіки від 1983 року в цій країні діяв трьохпалатний парламент: Палата зборів, Палата пред­ставників і Палата делегатів. За Конституцією 1996 року тут вста­новлено двопалатний парламент, що складається з Національних зборів і Національної ради провінцій. У деяких країнах до парла­менту входять глави держав. Так, у Великій Британії до парламенту належить Палата лордів, Палата громад і королева. У Німеччині за Конституцією Бундесрат не входить до парламенту, але без нього законодавча функція парламенту неможлива. У Туркменістані, крім парламенту (Меджліс), діє вищий представницький орган (Халк мас-лахати), до якого входять депутати Меджлісу, президент і члени Ка­бінету міністрів.

Однопалатний парламент є природнім для унітарних держав, а двопалатний парламент - для федеративних держав. Вважається, що верхня палата (або Сенат) представляє інтереси суб'єктів феде­рації. Проте є також унітарні держави з двопалатними парламента­ми. У них верхня палата традиційно є поміркованою і стримує рево­люційні рішення нижньої палати (Палати представників).

Однопалатних систем приблизно у два рази більше ніж двопа­латних. Так в світі існує 55 країн з однопалатними парла­ментами і 28 країн з двопалатними. Вважається, що однопалатна система забезпечує швидке здійснення законодавчого процесу і є більш ефективною.

Однопалатний парламент зберігає принцип неподільності вер­ховної влади народу, тому що при всіх застереженнях верхня палата створює ситуацію контролю народних представників нижньої пала­ти.

Переваги однопалатних парламентів:

• тільки в однопалатних парламентах реалізується основний демократичний принцип представництва, в основі якого лежить загальне виборче право;

• зміцнює ідеологію унітарної держа­ви, не створює умов для штучного поділу держави на те­риторіальні утворення за географічною ознакою;

• однопалатна система є більш доцільною також і з фінансової точки зору.

Двопалатна система федеративної держави вперше постала у 1787 році, коли було досягнуто компромісу між великими та малими штатами США і закріплено його на Конституційному конвенті у Філадельфії. Кожен штат, незалежно від чисельності свого населен­ня отримав рівне представництво у верхній палаті і пропорційне до кількості населення представництво у нижній палаті. З того часу подібна форма двопалатного представництва з'явилась у федератив­них системах Австралії, Бразилії та Швейцарії. Інші федеративні держави зокрема Австрія, Німеччина, Індія та Іспанія, змінили цей принцип таким чином, що різні суб'єкти федерації залежно від сво­го статусу та кількості населення мають певне (але не рівне) пред­ставництво у верхній палаті.

Позитивні риси двопалатної системи:

• верхня палата сприяє розширенню представництва;

• двопалатний парламент краще враховує соціальні, куль­турні, економічні інтереси населення різних регіонів;

• професійний досвід верхньої палати є засобом підвищен­ня якості законів, адже термін роботи її членів зазвичайзначно перевищує термін роботи членів нижньої палати;

• запровадження двопалатної системи сприяє прийняттюбільш ефективних рішень державної політики, тому що розбіжності між палатами згладжуються в процесі перего­ворів;

• двопалатна система підсилює основний принцип сучасної демократії - принцип розподілу влад - через контроль однієї палати іншою. Це сприяє прийняттю парламентом більш стабільних політичних рішень, зменшенню конфліктів між гілками влади, тому що розбіжності між палатами вирішуються в процесі переговорів.

Негативні риси двопалатної системи:

• верхня палата здебільшого зменшує ефективність роботи над законопроектами. Наявність верхньої палати викликає необхідність постійного узгодження рішень між палатами;

• верхня палата не тільки сповільнює законодавчий процес, а й ускладнює внесення до законопроектів радикальних змін у майбутньому;

• двопалатна система ускладнює процес прийняття принци­пових, реформаторських рішень;

• розподіл повноважень між палатами вимагає значних ком­промісних рішень, які, особливо, на першому етапі зда­ються непереборними;

• різний статус членів палат і різний термін їх повноважень є глибоким джерелом недовіри і протиріч, особливо якщо до верхньої палати входять призначені посадовці;

• двопалатна система створює додаткові труднощі при орган­ізації апаратів палат;

• введення двопалатної системи може розглядатися, як при­мусове запровадження федералістської структури в уні­тарній державі.

Як правило депутати різних палат обираються на різні термі­ни. Так у США депутати Палати представників обираються на два роки, а Сенату - на шість, тільки не всі разом. Третина сенаторів обирається через кожні два роки.

На чолі палати стоїть голова, який у англомовних країнах нази­вається спікером. Він проводить засідання і має одного або двох заступ­ників. Голова парламенту або палати обирається депутатами, а в дея­ких країнах призначається монархом на весь строк або його частину.

Деякі парламенти формують спец­іальні органи для підготовки порядку денного сесії: конференція голів (Бельгія), рада старійшин (ФРН).

Організаційну роботу палат і постійних комітетів забезпечу­ють адміністративні служби. Обслуговуючий персонал комітетів складається з службовців-фахівців та секретарів.

Структура парламентів світу є різною, але можна назвати ос­новні органи і підрозділи, які є майже у кожному парламенті:

• комітети;

• фракції;

• апарат;

• адміністративна служба;

• дослідницька служба;

• контрольна служба;

• інститут омбудсмена

Комітети є основними робочими органами парламентів. За оз­накою впливу на роботу законодавчого органу можна виділити дві системи комітетів.

Фракції є другим важливим органом парламенту. Це особливі органи парламенту, які створюються партіями або окремимим депу­татами. Фракції здійснюють політичне керівництво діяльністю де­путатів у парламенті.

Апарат у парламенті виконує важливі функції забезпечення діяль­ності депутатів і всіх парламентських структур. Він надає депутатам всю необхідну інформацію і готує інформаційні матеріали і документи для проведення законодавчої і контрольної діяльності, а також забез­печує поточну діяльність необхідними технічними засобами.

Адміністративний персонал парламентів веде фінансові спра­ви, вирішує кадрові питання, забезпечує законодавців засобами зв'яз­ку і транспортуванням.

Дослідницька служба парламентів забезпечує комітети і окремих депутатів необхідними матеріалами, інформаційними і аналітичними розробками, на підставі яких приймаються законотворчі рішення.

Контрольні служби у більшості країн призначаються парла­ментом, але у своїй діяльності вони є незалежними як від уряду, так і парламенту.

Інститут омбудсмена створено в останні роки у багатьох краї­нах. Він створюється парламентом і має повноваження слідкувати за дотриманням прав людини і громадянина. По суті він є незалеж­ною державною структурою.

Порядок роботи парламентів визначається конституцією дер­жави, законом про парламент, іншими законодавчими атами та рег­ламентом парламенту.

Ці акти регулюють порядок скликання сесій, їх початок, закін­чення і тривалість. У більшості країн ці питання вирішує сам парла­мент, в інших - уряд. Після проведення виборів парламент скликається на сесію: за правом, визначеним конституцією країни (Бразилія, Ук­раїна); за актом глави держави (Австрія, Великобританія, Японія); без будь-якого акту, парламент засідає постійно (Італія, Німеччина).

Кількість парламентських сесій може бути різною:

• одна сесія (США, Японія);

• дві сесії (Іспанія, Україна, Франція);

• чотири сесії (Індія).

Позачергові сесії парламенту можуть скликати глави держав, голови урядів і палат, а також і певна кількість депутатів, зібравши необхідне число підписів.

На першій сесії парламент вирішує всі організаційні питання: обирає керівні органи, створює комітети (комісії), формує уряд (в парламентських республіках і конституційних монархіях), перегля­дає і приймає регламент своєї роботи.

Засідання парламенту є відкритими, якщо з цього приводу нема спеціальних положень чи окремих рішень. Вони висвітлюються пре­сою, радіо і телебаченням. У багатьох країнах проводиться повна транс­ляція засідань парламенту. Практично тільки країни з тоталітарним ухи­лом обмежують інформацію про роботу законодавчого органу.

Засідання парламенту проводяться при наявності кворуму, виз­наченого конституцією або регламентом (1/2, 1/3 - Японія або навіть 1/10 - Індія). Розклад засідань сесії і порядок роботи визначаються парламентом, його органами або урядом.

У двопалатних парламентах кожна палата засідає окремо. Спільні засідання палат обумовлюються конституцією у певних випадках: для прийняття присяги президентом, виборів президента (у парламентсь­ких республіках), оголошення війни і політичних заяв тощо.

Після обговорення за визначеною процедурою парламент прий­має рішення більшістю від поданих голосів, від фактичного складу або від конституційного складу. Рішення з питань процедури можуть прийматися 1/3 голосів, а щодо змін до Конституції і конституцій­них законів, а також подолання вето глави держави - конституцій­ною більшістю (2/3 від конституційного складу).

Парламенти застосовують різні системи голосування: особис­те (поіменне), таємне, голосування бюлетенями та електронне. В парламентах, де застосовується електронне голосування, депутати або мають особисті коди, або на стіні висить велике електронне таб­ло для голосування, яке показує, де електронна система задіяна. Іна­кше кажучи, депутати можуть побачити, чи задіяна система голосу­вання на робочому місці відсутнього депутата.

У Великобританії Палата громад користується доволі ста­рим способом підрахунку голосів. Депутати голосують, проходячи через різні коридори. Інакше кажучи, коли проводиться формальне голосування або голосування поділом на групи, депутати покидають свої місця і йдуть в той коридор для голосування, який відпові­дає тому, як вони хочуть голосувати.

Якщо вони хочуть голосувати за, вони йдуть до коридору для тих, хто голосує "за". Цей коридор є кімнатою праворуч від спікера за лавами урядової партії. Якщо вони хочуть проголосувати проти, вони йдуть до коридору "проти". Цей коридор є кімнатою ліворуч від спікера за лавами опозиції.

Депутат, який проголосував помилково, може, за наявності часу, перейти до іншого коридору і проголосувати ще раз, скасовуючи таким чином своє попереднє рішення, хоча, звичайно, ця процедура не дозволяє йому насправді зареєструвати свій голос на підтримку пропозиції щодо якої він спочатку зробив помилку. Депутати можуть також, якщо того за­бажають, залишатися в коридорі і не реєструвати свій голос взагалі.

Домовленість про взаємну неучасть у голосуванні є домовлен­істю, згідно з якою депутат від однієї партії домовляється з депута­том від опозиційної партії не брати участі у голосуванні з якогось окремого питання. Такі угоди мають реєструватися партійними орган­ізаторами, які вживають заходів для контролю за дотриманням до­мовленостей. Такі домовленості забороняються під час голосувань, що мають велике політичне значення.

Цю практику було приведено в систему, так що домовленості можуть тривати місяцями або роками і стосуватися всіх голосувань поділом на групи, а також продовжуватися в часі в разі хвороби, відсут­ності депутата в зв'язку з перебуванням у складі парламентських де­легацій, тощо. Такі домовленості не є елементом регламенту Палати.

У Стортінгу Норвегії голова оголошує дебати закритими, коли всі зареєстровані промовці виступили. У верхній і нижній палатах питання ставиться на голосування наприкінці кожного сесійного дня, якщо тільки парламент не вирішить, що одне або декілька питань мають бути поставлені на голосування раніше. Якщо щодо питання є декілька пропозицій, голова ставить кожну з них на голосування у логічній послідовності.

Порядок голосування повинен оголошуватися й прийматися заздалегідь. Окремі пропозиції можуть також ставитися на голосу­вання послідовно. Депутат, відсутній у Палаті, коли голова оголошує, що питання має ставитися на голосування, не голосує. Присутні де­путати не повинні залишати палату до закінчення голосування.

Згідно з регламентом норвезького парламенту процедура го­лосування проводиться в один з наступних способів:

1. на прохання голови депутати, котрі голосують "за" або "проти" даної пропозиції, встають;

2. за допомогою електронних пристроїв. Було б дуже незвич­но, якби хтось натискав кнопки за того, хто відсутній. Це теоретично неможливо;

3. поіменне голосування. Якщо голова вважає, що поіменне голосування непотрібне, а депутат на ньому наполягає, пар­ламент вирішує, що голосування буде проводитися без будь-яких дебатів згідно з підпунктом 1) чи 2).