Заключение

На протяжении нескольких столетий Россия страдала от недооценки роли чиновничества. Сознание народа чаще всего воспринимало данный социальный слой как «захребетников», «паразитов на теле нации». Cлова «бюрократ» и «бюрократия», «чиновник» и «чиновничество» приобрели устойчивое негативное звучание. Между тем, мировая практика свидетельствует о необходимости более взвешенного отношения к тем, кто посвятил себя государственному служению на профессиональном поприще. В социальном плане функционирование государственного аппарата — системы органов и кадрового корпуса служащих — должно находиться в русле оценки бюрократии, скорее как «разумного блага», чем как «необходимого зла».

В настоящее время, в начале XXI столетия надежда на то, что «невидимая рука рынка» расставит все по своим местам, ушла в прошлое. Очевидно, что в стране реально существует твердая «рука чиновника». И она необходима, так как именно от профессионализма чиновника, его нравственных качеств и деловой активности во многом зависит качество нашей жизни. Следовательно, формирование современного, хорошо отлаженного и эффективно действующего института публичной службы в России относится к приоритетным направлениям преобразований, происходящих в политической, правовой и административной сферах.

Подводя итоги данного исследования необходимо отметить следующее:

1. Публичная служба является необходимой составляющей демократической политической системы. Последнюю мы представляем как совокупность элементов, постоянно взаимодействующих между собой и с другими системами, существует и определенная система связей между этими элементами и внешней средой. Демократическую политическую систему можно рассмотреть в ее горизонтальных и вертикальных сечениях, что позволяет более детально изучить ее структуру, а также механизм действия публичной власти как ее элемента. При вертикальном сечении мы наблюдаем такие институты политической системы, как государство, государственные органы, учреждения и предприятия, общественные и религиозные объединения, политические партии, различные неформальные объединения граждан, выдвигающие определенные требования и отстаивающих свои интересы, и другие институты, влияющие на политическую жизнь страны в большей или меньшей степени. При горизонтальном сечении видны уровни существования вышеуказанных институтов, такие как: международный, федеральный, региональный, уровень местного самоуправления. Публичная служба в рассматриваемой структуре политической системы может существовать только при наличии демократического режима правления, иначе нельзя говорить о представлении интересов общества во власти, так как основная часть граждан в государстве будет максимально отдалена от участия в политической жизни страны. В настоящее время идеи демократии, представительной власти, как выражение классической либеральной политической мысли, до сих пор не утратили своего значения. Но их значение заключается сегодня в утверждении ценностей современного гражданского общест­ва. Представительская парадигма имеет высокий нормативный смысл, обязывающий государственную власть вместо того чтобы «вести и вос­питывать» граждан выражать их суверенную волю и уважать их непри­косновенные права.

В условиях тоталитарного или авторитарного политического режима, типично состояние, при котором бюрократический аппарат, правящая верхушка будут реализовывать исключительно свои интересы. Публичная служба в политической системе при демократическом политическом режиме будет неотъемлемым компонентом каждого из институтов политической системы на любом уровне. Причем, чем выше будет уровень развития демократии в стране, тем большая степень публичности будет наблюдаться в каждом институте. При тоталитарном и авторитарном политическом режиме публичная служба если и будет иметь место, то в минимальном объеме и будет носить лишь номинальный, формальный характер.

Соотношение политической системы и публичной службы представляет собой сложную проблему: политическая система общества — это совокупность институтов, участвующих в деятельности государства, влияющих в первую очередь на политическую жизнь страны, а публичная служба — это прежде всего институт, осуществляющий от имени государства деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей. В то же время публичная служба в современных условиях активно участвует в разработке политических решений, в том числе накапливая и анализируя информацию об актуальном состоянии общества.

2. Важно отметить следующую закономерность: степень публичности службы в институтах демократической политической системы будет увеличиваться по уровням политической системы сверху вниз. То есть наименьшим будет наличие указанного качества в политических институтах на международном уровне, а наивысшим — на уровне местного самоуправления. Данная закономерность объясняется приближенностью институтов публичной службы на местном уровне к гражданам, а также тем, что населению предоставлены большие возможности влияния на политические процессы и управленческие решения на более низком уровне политической системы. Используя системно-функциональный подход Д. Истона, можно отметить, что и степень удовлетворения общественных требований и пожеланий на более низком уровне политической системы будет большим, нежели на более высоком, где «фильтрация» потребностей граждан будет более жесткой и, следовательно, объем реализуемых потребностей будет меньше.

3. Зная структуру демократической политической системы, роль в ней политического режима, соотношение других элементов политической системы с публичной службой, можно построить некую «идеальную» модель политической системы и публичной службы как ее элемента для использования в качестве ориентира при построении системы публичной службы в отдельно взятой стране. Такая модель может быть сформирована путем синтеза параметров современного института публичной службы, действующего в демократической политической системе, обладающего ярко выраженным социальным характером и наиболее соответствующего реальным условиям развития страны. Существование публичных и чисто государственных институтов должно быть подчинено единой цели: деятельности во благо отдельного человека и общества в целом. Социальный характер государства и публичной службы позволит наиболее полно удовлетворять общественные потребности, обеспечит максимальную «легитимность» власти, устойчивость существующей политической системы, продуктивное взаимодействие властных публичных структур с обществом в целом и отдельными гражданами. Для того чтобы достичь оптимума в этом взаимодействии как по временным параметрам, так и по достигнутым результатам, необходимо опираться на опыт функционирования института публичной службы в развитых странах. Анализируя этот опыт, может утверждать, что наибольший объем полномочий по формированию и организации деятельности институтов публичной службы должен быть предоставлен низовому уровню политической системы – местному самоуправлению. Этот уровень максимально приближен к гражданам, чьи интересы являются приоритетными в деятельности всех институтов публичной службы.

4. В российском законодательстве не применяется понятие «публичная служба», которое в настоящее время уже достаточно широко используется в научной литературе, так как является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службу, но и другие виды служебной деятельности в публичном секторе. При широком понимании «службы» как «публичной» к служащим относятся все лица, находящиеся на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов управления: федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Деятельность людей, участвующих в функционировании общественного (публичного) сектора, осуществляется, как правило, в рамках особой службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, т.е. включаются в её деятельность в особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях. Деятельность на таких условиях приобретает особый политический смысл, так как осуществляется в интересах всего общества.

В России службу традиционно определяют как государственную. Термины «гражданская служба», «публичная служба», «правительственная служба» зачастую носят характер синонимов. В англоязычных странах служба в рамках публичного сектора именуется «public (civil) service», что в буквальном переводе означает – «публичная, общественная служба»; аналогичный термин «offentlicher Dienst» используется и немецкими специалистами. Во всех развитых странах, а также в странах переходного периода и, в значительной степени, в развивающихся странах все служащие делятся на чиновников (работников органов государственного, муниципального управления, органов безопасности и т.п.) и гражданских (публичных служащих). Если первые участвуют в управленческой деятельности, в том числе в подготовке политических решений, то вторые в основном заняты непосредственно социальным обслуживанием. В Великобритании относят к публичным служащим, в широком смысле, всех служащих: гражданских, то есть как чиновников министерств и ведомств, так и работников публичного сектора.

Таким образом, понятие «публичная служба» является общим понятием для определения всех служебных отношений с корпорациями, учреждениями и фондами публичного права. При этом сами служебные отношения в рамках публичной службы могут иметь как публично-правовую, так и частноправовую природу, а понятия «публичная служба» и «государственная служба» в законодательстве зарубежных стран демонстрируют разнообразие трактовок, что свидетельствует об их сложности.

5. Проведенные исследования дают возможность сделать ряд выводов о структуре, принципах функционирования и особенностях систем публичной службы в развитых демократиях. Одним из наиболее существенных параметров этих систем нам представляется их высокая устойчивость к воздействиям внешней среды, позволяющая этим системам эффективно взаимодействовать с политической сферой, с одной стороны, и с обществом – с другой. При этом публичная служба становится своего рода передаточным механизмом, который объединяет все части политической системы. Ее стабилизирующая и интегрирующая функции делают значение публичной службы чрезвычайным для любого государства и общества.

Несмотря на все отличия, системы публичной службы в большинстве демократических государств обладают сходными параметрами в таких важнейших вопросах, как система набора и отбора персонала, его обучения, правовых и социальных гарантий служащих. В большинстве стран публичная служба включает в себя государственную службу – административную, военную, службу в правоохранительных органах, публичную службу в рамках системы местного управления и самоуправления, а также деятельность в сфере предоставления населению различных, прежде всего, социальных услуг. Таким образом, она является крупнейшей сферой занятости населения, основным элементом государственной системы, непосредственно обеспечивающим достойное качество жизни граждан.

Именно на такую структуру и функциональное наполнение ориентируются в своем развитии системы публичной службы стран переходного периода и развивающихся стран.

В условиях постоянного усложнения функций и расширения объема деятельности системы публичной службы подвергаются серьезной критике как в недостаточной степени эффективные и экономичные. Конкурируя с частным сектором, они совершенствуют свою деятельность, используя новейшие методы и механизмы управления, современную технику. Ни в одной стране при этом не идет речь о ликвидации этих систем или радикальном изменении их параметров.

6. Важным условием формирования эффективной системы публичной службы является отсутствие замкнутости управленческого аппарата, предотвращения излишней бюрократизации. Необходимо более широкое определение понятия «служащий», включающее всех занятых в деятельности институтов публичной службы. Категория «государственный служащий» на сегодняшний день уже не отвечает требованиям современной действительности, это понятие скорее соответствует теории этатизма, нежели правового государства, гражданского общества и идее естественных прав и свобод человека и гражданина. При использовании в научных исследованиях и в простом обиходе понятий «государственная служба» и «государственный служащий» мы подразумеваем деятельность в интересах прежде всего государства («государственная служба» – «служба государству»), но забываем о прямом назначении государства – служении обществу в интересах каждого из граждан данного государства. Эта подмена понятий очень свойственна России, где государство исторически представляет собой фактически независимую от общества структуру, играет главенствующую роль во всех общественных процессах. Модель российской публичной службы, пользуясь классификацией С. Эйзенштадта, можно определить как транзиторную, то есть «службу, ориентированную на себя». Ее главная особенность – политико-правовая бесконтрольность чиновничества.

Российские чиновники в массе своей тяготеют к державным ценностям, тогда как либеральная идея служения обществу не осознается ими в полном объеме. Поэтому, если в законодательном порядке расширить категорию граждан, официально выполняющих государственные функции в интересах общества («публичные служащие»), а не замыкаться лишь на группе чиновничества, которая существует на сегодняшний день как некая «каста», обладающая довольно замкнутым характером, то само государство «приблизится» к гражданам, к их нуждам и потребностям; механизм взаимодействия власти с обществом станет более эффективным.

7. Новейшее государственное строительство осуществляется в условиях, когда идет интенсивный пересмотр многих из существовавших до сих пор представлений об организующем и регулирующем воздействии государства, его функциях, системе государственной власти, отношениях собственности. Осмысливать их приходится с учетом кардинальных общественно-политических преобразований, реформирования социально-экономической системы, жизненного уклада. Организация эффективно действующей системы публичной службы – приоритетное направление политического строительства. На современном этапе политически конституированная публичная служба является самостоятельным институтом и, одновременно, подсистемой единой системы публичного управления Российской Федерации. Стоящим перед ней задачам должно отвечать российское законодательство о публичной службе. Без особого преувеличения можно сказать, что от того, каким образом они будут решены, зависит не только выбор модели публичной службы, но и то, насколько успешными окажутся все те реформы, которые проводятся в обществе. Их решение подчинено логике стратегического замысла, реализуемого в зависимости от политического выбора. Совершенно ясно, что его вектор направлен на то, чтобы в ближайшее время сложилась такая модель публичной службы, которая могла бы эффективно обеспечивать функционирование Российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме. Публичная служба – атрибут государства и общества, обеспечивающий среди многого их суверенитет и конституционную целостность.

Модернизация государства в направлении повышения эффективности выполняемых им функций объективно выдвинула в ряд политических приоритетов реформирование системы публичного управления и обновление сложившейся в данной сфере нормативно-правовой базы. Обусловлено это тем, что построение демократического федеративного, социального и правового государства, каким оно провозглашается ныне действующей Конституцией РФ, требует создания целостной системы органов публичной власти и соответствующей системы публичного управления, обеспечивающих экономический рост и поступательное развитие гражданского общества. Настоящий этап реформирования системы публичного управления Российской Федерации характеризует институционализация публичной службы как самостоятельного вида, получающего организационное оформление и соответствующее правовое обеспечение. Важнейшим базовым звеном здесь является формирования статуса публичного служащего как «посредника» во взаимоотношениях между государством и обществом.

8. Отечественная политическая наука связывает государственную службу исключительно с деятельностью государственных служащих в органах государства. В стороне остаются некоторые организации, например Центральный Банк РФ, Российский Фонд федерального имущества. Служба в таких государственных организациях, как ни странно, не отнесена к государственной службе. В то же время в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция и др.) публичная служба осуществляется не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, организациях, публичных корпорациях, органах местного самоуправления, осуществляющих общественно значимые функции. Очевидно, в этой части российская общественная наука и российский законодатель могли бы более тщательно изучить опыт зарубежных стран в целях совершенствования организации и деятельности службы российского государства, обеспечивающей выполнение его задач и функций. Следовательно, законодательное определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов не создает правовых основ для отнесения всех работников бюджетных организаций к государственным служащим.

9. В современной политической науке наблюдается явная недооценка того позитивного потенциала, который в условиях демократического государства несут в себе формы общественного контроля в сфере публичной службы, тем более применительно к постсоветской России, где происходит достаточно интенсивное развитие структур гражданского общества, ощущается рост их влияния на общественные процессы, происходящие в стране. Вот почему одним из перспективных теоретических направлений отечественной политической науки с полным основанием может быть признана выработка форм общественного контроля над властью, в частности форм контроля структур гражданского общества в сфере публичной службы.

Общественный контроль над государственным механизмом сам должен представлять рационально построенную систему, функционирование которой обеспечено правовыми гарантиями. В эту систему должен быть включен контроль, осуществляемый отдельными гражданами и их объединениями. Важнейшую роль в ней должны играть политические партии, профсоюзы, трудовые коллективы, разветвленная система независимых от государственного аппарата средств массовой информации. Наконец, что особенно значимо, к важнейшим составляющим гражданского общества в специальной литературе также отнесены общественные контролеры.

Думается, контроль гражданского общества за публичной службой может осуществляться его структурами либо непосредственно, либо путем участия их представителей в сфере государственного контроля, который осуществляют уполномоченные на то государственные органы.

Контроль не следует отождествлять исключительно с выявлением недостатков и нарушений в системе публичной службы, с чем он привычно ассоциируется. Можно говорить о позитивном контроле, цель которого не только и не столько выявлять имеющиеся нарушения и недостатки, но формировать условия, при которых сама возможность появления злоупотреблений минимизируется.

Бесспорным является тот факт, что сегодняшней России необходимы перемены, которые приведут к стабилизации общественно-политической жизни в стране, которые позволят гражданам нашей страны быть уверенными в защите и поддержке со стороны государства, позволят обрести уверенность в завтрашнем дне и будущем своих детей. Речь не идет о формировании потребительского типа сознания, который зачастую можно было встретить в советском обществе. Произошли серьезные изменения, отрезавшие путь в прошлое: государство должно исполнять свое основное предназначение – работать во благо общества, а не «в себе и для себя», и тогда лозунги «правовое государство», «социальное государство» утратят декларативный характер и станут долгожданной действительностью. Прийти к этой цели во многом поможет качественно новый элемент демократической политической системы – публичная служба Российской Федерации.

Именно об этом еще раз напомнил 10 мая 2006 года в своем Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ В.В. Путин: «Разумеется, мы и впредь будем стремиться к тому, чтобы поднять престиж государственной службы. Будем поддерживать российский бизнес. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должны знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом.

Говорю сейчас об этом потому, что, несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития – коррупцию. Считаю, что социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником благополучия и процветания России является народ.

Государство же обязано сделать так, чтобы это было не на словах, а на деле. Убежден, что ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества».