Кому он нужен, доступ к информации?

Получив предложение от создателей этой книги написать вступитель­ную статью к ее очередному изданию, я почувствовал себя Омаром, стар­шим братом старика Хоттабыча. Помните: когда он сидел в кувшине пер­вую тысячу лет, то был готов отдать тому, кто его освободит, все сокрови­ща мира. Когда он сидел вторую тысячу лет, то обещал себе, что не сдела­ет ничего плохого тому, кто его выпустит на волю. Но когда пошла третья тысяча лет, он стал думать о тех страшных наказаниях, которым подверг­нет того, кто так долго идет вызволять его из заточения. (Пересказываю по памяти, поэтому могу что-то и напутать, но хорошо помню, как почти пятьдесят лет назад меня ужаснула логика этого Омара. И как же хорошо я его сейчас понимаю).

Когда я писал вступительную статью к первому изданию, надеялся, что вот сейчас мы научим журналистов успешным технологиям получе­ния информации, подготовим и пролоббируем хороший Закон «О праве на информацию», создадим независимую качественную прессу и семи­мильными шагами двинемся к демократии, рынку, открытому информа­ционному обществу.

Тогда я говорил о том, что простота и легкость получения гражданами страны необходимой и интересующей их общественно значимой инфор­мации является самым надежным индикатором цивилизованности и от­крытости государственного устройства страны. Напоминал о том, что значение доступа граждан к информации государственного сектора как средства обеспечения прозрачности правительства и участия граждан в демократическом процессе признается в Европе по меньшей мере с 1950 года, когда Советом Европы был подготовлен проект Европейской конвенции о правах человека. Статья 10.1 этого документа гласит: «Каж­дый имеет право на самовыражение. Это право включает свободу выра­жать свое мнение, а также получать и сопоставлять информацию и идеи без вмешательства государственной власти и невзирая на границы».

Цитировал множество документов Совета Европы и утверждал, что практически ни один из них в России не соблюдается.

В той, первой статье говорилось о том, что большинству российских журналистов под надуманными, а иногда просто смехотворными предло­гами («плохо выглядите» или - «у нас обед») регулярно отказывают в пре­доставлении информации. И по этому поводу надо бить в колокола.

Через два года, когда я писал вступительную статью ко второму изда­нию этой книги, иллюзий уже не было. Или почти не было. Вот цитата из той статьи.

«Во-первых, развеялись иллюзии, что Россия может стать одной из раз­витых европейских стран. Россия не может быть одной из. Она может быть либо только первой, либо против всех. На этой идее — мы против всех, мы правы, а они хотят нам зла, быстро консолидировались и левые, и пра­вые, и центр, и верхи, и низы. А тут, кстати, и взрывы, и чеченские терро­ристы. И новая чеченская война, показавшая, как быстро общество и журналисты могут потерять чувство грани, отделяющей борьбу с бандита­ми от унижения и уничтожения народа. И тупые солдафоны, жаждущие реванша, немедленно стали национальными героями.

Во-вторых, практически уничтожена, по крайней мере в регионах России, независимая общественно-политическая журналистика.

Проведенное в 1999 году исследование «Общественная экспертиза» показало, что на сегодня в России нет ни одного региона, в котором был бы создан благоприятный режим для всех стадий создания информаци­онного продукта. Лишь в десяти регионах России существуют более или менее благоприятные условия для доступа к информации, а в одном субъ­екте федерации — благоприятные условия производства, а также распро­странения информационного продукта, ни в одном из них положитель­ные факторы не сходятся воедино и не дают в итоге комфортный законо­дательный и политический субклимат для СМИ. Выяснилось, что чаще всего региональный законодатель видит в СМИ инструмент влияния вла­сти на происходящие в регионе процессы.

Такова ситуация, позволившая авторам исследования заявить: сего­дня в России нет ни одного региона с комфортным для СМИ законода­тельным и политическим климатом!

В-третьих, существенно подорвана, если не уничтожена окончательно былая харизматичность профессии журналиста, который когда-то рас­сматривался общественным мнением как некий Робин Гуд, Зорро, по­следняя надежда обездоленных олигархами россиян. Сейчас реакция на любое разоблачение одна — чей заказ выполняют господа разоблачители? И это понятно. Сами журналисты все эти годы настойчиво доказывали друг другу и населению, что подавляющее большинство СМИ стали чьи­ми-то имиджмейкерами, агентами влияния, инструментами сведения счетов...

...Еще раз подтвердился вывод о том, что легких и быстрых решений в сфере обеспечения информационной прозрачности власти, как и вообще информационной прозрачности социальных отношений в России нет и не будет. И наивно ждать немедленных результатов от деятельности не­скольких человек, пытающихся изменить многовековые привычки тота­литарной социальной системы».

И, конечно, приводились цифры и факты, подтверждающие вывод о том, что тем журналистам, которые еще продолжают верить в миссию не­зависимой журналистики и пытаются получить хоть какую-то общественнозначимую информацию, кроме той, которую им подсовывают, жить стало еще труднее.

В том, втором издании много места было отведено такому явлению, как информационная коррупция. Утверждалось, что столь часто мелькаю­щие в СМИ отсылки «по сведениям нашего источника в...», «как сооб­щил просивший не называть имени высокопоставленный работник...» и т. д. и т. п., свидетельствуют не столько о находчивости (пронырливос­ти?) журналистов, их знакомствах и «тайных» связях в организациях (это неизбежное свойство профессии, у которого, впрочем, должны быть рам­ки и необходимая мера в каких-то экстраординарных условиях), сколько

Об отсутствии нормальных открытых источников информации, а также о том, что журналисты становятся «доверенными лицами» организаций и их функционеров. В качестве средства, которое могло бы противодейст­вовать этому явлению, были названы различные механизмы гражданско­го и корпоративного контроля за качеством соблюдения журналистами своей миссии посредника между источниками информации и граждана­ми. Речь идет о том, о чем говорилось много раз: о создании системы жур­налистских корпораций, пробуждении и усилении корпоративного жур­налистского духа, установлении традиции корпоративной солидарности и согласованной ответственности за качество предлагаемой обществен­ности информации.

Снова и снова доказывалось, что единственной гарантией более или менее успешной защищенности общества от информационного апартеи­да, с одной стороны, и информационной наркозависимости населения от средств массовой информации, с другой, является создание и беспрепятст­венное функционирование механизмов прямого доступа рядовых граждан к ис­точникам информации. Напоминалось, что практика других стран также свидетельствует о том, что принятие специальных законов о доступе к ин­формации существенно улучшает ситуацию в этой сфере. Об этом гово­рит опыт Австралии (Freedom of Information Act, 1982 г.), Австрии (Act 15.05.87. Вступил в силу с 01.01.88 г.), Бельгии (Act on the Openness of Administration. Принят 11.04.94 г. Вступил в силу 01.07.94 г.), Венгрии (Act No. LXIH of 1992 on Protection of Personal Data and Disclosure of Data of Public Interest. Принят Венгерским парламентом 27.10.92 г.), Италии (Act of 8 June 1990, No. 142/90 (Ordinamento delle autonomie locali); Act of 7 August 1990, No. 241/90), Канады (Access to Information Act, 1983), Ни­дерландов (Act on Public Access to Information, Staatsblad, 1991), Норвегии (Act on Public Access to Documents, 1970), США (The Federal Freedom of

Information Act, 20.06.66; The Federal Privacy Act; The Federal Sunshine Act, 13.09.76) и других стран.

Выражалась надежда на то, что новая Дума найдет возможность обсу­дить и принять этот Закон «О доступе к информации», который даст ре­альную возможность требовать от властей информацию и судиться с вла­стями по поводу непредоставления интересующих граждан сведений.

Иллюзий, повторюсь, не было. Но была надежда на то, что журналист­ское сообщество, несмотря ни на что, готово бороться за свое право чест­но информировать народ о том, что с ним, народом, делают те, кто с по­мощью хитроумных комбинаций присвоили себе власть, собственность и право диктовать свою волю остальным 80 процентам населения, у кото­рых по усам текло, а в рот не попало.

Сейчас, когда я пишу вступительную статью к пятому изданию, тает и эта надежда.

Разумеется, какие-то «подвижки» в этой сфере происходят. Прави­тельство подготовило и в течение двух лет пыталось «пробить» проект Фе­дерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельно­сти государственных органов и органов местного самоуправления»1. В проекте устанавливался перечень сведений (из более 50 пунктов), кото­рые должны, по задумке идеологов административной реформы, стать достоянием общественности. От заказчиков и головных исполнителей федеральных программ — до объема их финансирования, от условий тен­деров и аукционов — до протоколов заседаний конкурсных комиссий.

Законопроектом определены способы доступа к информации о дея­тельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуп­равления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выде­ляют адреса электронной почты для получения запросов и передачи за­прашиваемой информации.

В проекте прописаны формы дисциплинарной, административной, гражданской и даже уголовной ответственности, которую понесут чинов­ники за чрезмерную закрытость. Причем в подготовленном рабочей груп­пой Правительства проекте Федерального закона «О внесении измене­ний и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административ­ных правонарушениях» обозначены и конкретные суммы штрафа за не­обоснованный отказ в предоставлении гражданину или организации ин­формации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, нарушение порядка и сроков предоставления информа­ции о деятельности государственных органов и органов местного самоуп­равления, предоставление искаженной информации о деятельности госу­дарственных органов и органов местного самоуправления.

Другими словами, и в своем нынешнем виде этот закон уже мог бы су­щественно повлиять на уровень информационной открытости исполни­тельной власти.

Этот документ широко обсуждался, однако до сих пор он в Думу не внесен.

В Калининградской области принят Закон «О порядке предоставле­ния информации органами государственной власти Калининградской области». Этот нормативный акт аккумулирует лучшие идеи, выработан­ные в мировой практике обеспечения доступа граждан к информации. Положительными качествами калининградского закона являются четкая ориентированность на максимальную открытость публичных органов, тщательное прописывание процедур получения информации и механиз­ма санкций за необоснованный отказ в предоставлении информации. В законе заложена идея создания специального независимого органа (Комиссия по обеспечению права граждан на доступ к информации или Уполномоченный по правам человека), к которому в случае необходимо­сти сможет обратиться каждый, чьи права на получение информации на­рушены.

Очень важно, что в законе зафиксировано требование открытости для граждан мероприятий публичных органов2.

Есть информация о том, что законопроект «О праве граждан на ин­формацию о деятельности и решениях органов государственной власти Красноярского края и порядке предоставления информации органами государственной власти» принят в первом чтении Законодательным собранием Красноярского края. Идет соответствующая работа в Новоси­бирске, Великом Новгороде.

Но даже если будет принят Федеральный закон о доступе к информа­ции (как бы он ни назывался) и соответствующие региональные норма­тивные документы, все равно останутся многие проблемы.

Первая проблема связана с тем, что этот законопроект четко и одно­значно регулирует доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и совсем не затрагивает дру­гие сферы: деятельность политических, общественных и религиозных ор­ганизаций; деятельность государственных невластных структур, напри­мер государственных предприятий; частный бизнес, траспарентность СМИ и т. д.

Понятно, что в этих сферах столь прямолинейные формы воздейст­вия, как принятие законов, малопродуктивны. Понятно и то, что Прави­тельство заинтересовано в скорейшем прохождении именно такого зако­на и не хочет топить его в бесконечных дебатах, которые возникнут при обсуждении вопросов информационной открытости бизнеса или полити­ки3. Но ставить эту проблему мы обязаны, поскольку проблема информа­ционной открытости не может решаться только в одном направлении.

Кроме того, авторы данного законопроекта сознательно и принципи­ально избегают проблем, возникающих в точках соприкосновения раз­личных структур, как властных, так и иных, с журналистами. Эту пробле­му пытаются решить авторы «Типовых правил аккредитации журналис­тов средств массовой информации», подготовленных Союзом журналис­тов РФ. У меня нет никаких претензий к этому документу, но я сильно со­мневаюсь в его эффективности. Кто и как может обязать губернатора, мэ­ра, директора государственного предприятия, хозяина компании обеспе­чить информационную открытость в общении с журналистами? Здесь ну­жен либо Закон «О пресс-службах», либо Закон «Об информационной от­крытости», либо иные формы воздействия.

Другая проблема возникает, как только мы обращаемся к таким поня­тиям, как коммерческая и служебная тайна. По обеим этим категориям информации с ограниченным доступом ведутся разработки проектов за­конов, однако из-за сложности указанных проблем вряд ли стоит ожидать их появления в ближайшем будущем.

Вопросы коммерческой тайны имеют следующие важные аспекты. Поскольку государственные информационные ресурсы, «представляю­щие общественный интерес», по закону нельзя относить к коммерческой тайне, то возникает проблема, является ли документированная информа­ция, которой располагает любая государственная организация, государ­ственными информационными ресурсами? При ответе на этот вопрос нужно учитывать, что согласно Гражданскому кодексу продукция, произведенная на государственном предприятии с использованием государст­венных основных фондов, является тем не менее собственностью не госу­дарства, а данного предприятия. Можно предположить, что это относит­ся также к информационной продукции, произведенной с использовани­ем государственных информационных ресурсов.

Наибольший интерес, если говорить об экономической информации, вызывают данные об экономическом положении государственных пред­приятий, или акционированных предприятий, где государство сохранило контрольный пакет акций. Фактически эта информация имеется у руко­водителя предприятия, который ей распоряжается бесконтрольно.

Иногда эта информация поступает в органы государственной власти. Имеют ли они право такую информацию объявлять коммерческой тай­ной?

То же самое можно сказать об информации, содержащей сведения о расходовании бюджетных средств, которую закон запрещает относить к информации с ограниченным доступом. В чьих руках конкретно нахо­дится тот или иной документ, кто может его предоставлять или обязан это делать с учетом всей лестницы бюрократических отношений в государст­венных структурах, сказать обычно очень трудно и еще труднее эту ин­формацию получить.

Совершенно неясен вопрос о границах т. н. «служебной тайны». Дей­ствующая инструкция Правительства в принципе позволяет руководите­лю любого органа государственной власти отнести к служебной инфор­мации, т. е. информации ограниченного доступа, любой документ, цир­кулирующий в данном органе. Федеральный закон «Об информации...» ограничивает это право, запрещая относить к служебной тайне докумен­ты целого ряда категорий, в том числе нормативные акты, документы, связанные с безопасностью производственных объектов, граждан и насе­ления, документы, содержащие информацию о деятельности органов го­сударственной власти и местного самоуправления, об использовании бю­джетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения и др. Однако содержащиеся в Законе формулировки достаточно общи, более конкретно записать это крайне сложно, а упомянутая инструкция оставляет очень широкие воз­можности для обратного толкования. Таким образом, до появления зако­на о служебной тайне, четко регулирующего возможности должностных лиц ограничивать доступ к информации, причем закона, использующего презумпцию открытости государственных информационных ресурсов, все эти вопросы будут решаться по воле конкретных чиновников, кото­рые всегда более склонны закрыть информацию, нежели ее открыть.

Таким образом, проблема правового регулирования работы с инфор­мацией с ограниченным доступом, решена в настоящее время лишь в не­большой степени. Без появления еще как минимум законов о коммерческой тайне и о персональных данных говорить о какой-то правоприменитель­ной практике по этой проблеме просто невозможно.

Третья проблема была много лет назад сформулирована немецким пи­сателем Гансом Кристианом Лихтенбергом, который как-то пошутил: за­чем очки, свечи, лампы, если люди не хотят видеть? Речь идет о том, в ка­кой мере население России готово быть субъектом информационных от­ношений, знает свои информационные права и может ими пользоваться. Ведь понятно, что закон нужен нам не для того, чтобы Правительство РФ хорошо выглядело в глазах западных партнеров. Закон нужен для того, чтобы способствовать продвижению России в направлении открытого общества. С этой точки зрения понятно, что никакой закон не будет ра­ботать, если люди не будут постоянно требовать его неукоснительного соблюдения4.

В России на сегодняшний день ситуация выглядит следующим обра­зом. Данные, полученные в ходе исследований, проводившихся КСДИ все последние годы, говорят о том, что количество опрошенных, которые оценивали бы свою информированность по основным сферам общест­венной жизнедеятельности как высокую, не превышает 10—15 процентов. Что касается деятельности органов власти, то как высокую оценили сте­пень своей информированности шесть процентов опрошенных, как сред­нюю около 30 процентов, как низкую свыше 50 и около 15 процентов за­труднились с ответом. Хуже всех оценивают свою информированность жители больших городов.

В ходе исследований была сделана попытка определить уровень ин­формационной активности опрошенных5.

Полученные данные свидетельствуют о том, что к числу информаци­онно активных граждан можно отнести примерно 18 процентов опро­шенных, которые заявили, что довольно часто пытаются получить допол­нительную информацию по различным интересующим их вопросам. Еще 36 процентов опрошенных пытаются получить дополнительную инфор­мацию от случая к случаю. Все остальные либо очень редко, либо никог­да не стремятся получить дополнительную информацию, либо затрудни­лись ответить на этот вопрос.

Если данные 2002 года сравнивать с данными 1997 года, когда прово­дился аналогичный опрос, то возникает ощущение, что уровень инфор­мационной активности населения существенно снизился. Если в 1997 го­ду 24 процента опрошенных довольно часто искали дополнительную ин­формацию, то в 2002 году таковых было 18 процентов. Снизилось и количество тех, кто хотя бы иногда искал дополнительную информацию. Зато увеличилось количество опрошенных, которые заявили, что никогда не искали дополнительную информацию или затруднились ответить на этот вопрос.

Что касается различий в информационной активности жителей горо­дов разного типа, то картина выглядит следующим образом. Наибольшее количество информационно активных индивидов обнаружилось в малых населенных пунктах. Самый низкий уровень информационной активно­сти проявляют жители средних по размеру городов: здесь больше всего тех, кто никогда не искал дополнительную информацию, и тех, кто за­труднился ответить на этот вопрос.

В 1997 году 19% опрошенных граждан достаточно часто сталкивались с ситуацией отказа в предоставлении информации, а 56% опрошенных указали, что отказы встречали иногда. По данным 2002 года количество опрошенных, которым часто отказывают в информации, возросло до 23 процентов. Другими словами, ситуация если и изменилась, то в худ­шую сторону.

При этом в больших городах количество утверждающих, что они час­то встречаются со случаями отказа в информации, больше, чем в городах других типов.

Кто же именно лидирует с точки зрения непредоставления информа­ции? В среднем по всем опрошенным в первую тройку попадают работ­ники государственных предприятий и организаций, сотрудники правоо­хранительных, судебных органов, работники органов местного самоуп­равления. Если сравнить с результатами исследования 1997 года, то окажется, что работники государственных предприятий и организаций как были на первом месте, так и остались; правоохранительные органы и фи­нансовые организации закрылись еще больше.

Имеющиеся данные позволяют выявить основные причины, на кото­рые ссылаются «зажимщики информации», объясняя гражданам, почему им не предоставляют возможности ознакомиться с интересующей их ин­формацией.

Чаще всего (24 процента случаев) отказ в предоставлении информа­ции никак не объясняется. Если же субъекты, отказывающие в информа­ции, снисходят к каким-либо объяснениям, то на первом месте традици­онно стоит такое объяснение, как «запрет руководства давать информа­цию». Затем идут такие причины, как «отсутствие сотрудника», «недоста­ток времени или средств на поиск информации», «отсутствие требуемой информации», «ссылки на засекреченность информации». Если сравнить с данными 1997 года, то выясняется, что ссылки на засекреченность ин­формации стали использоваться существенно реже (11 процентов в 2002 году против 24 процентов в 1997 году). Реже стали прибегать к таким объ­яснениям, как «отсутствие сотрудника», «недостаток времени или средств на поиск информации» (24 процента в 1997 году и 13 процентов в 2002 году) или «отсутствие требуемой информации» (27 процентов в 1997 го­ду и 12 процентов в 2002 году). Зато значительно чаще отказ в предостав­лении информации стал объясняться ссылкой на прямой запрет руковод­ства (8 процентов в 1997 году и 19 процентов в 2002 году).

Что же делают люди, получившие отказ на просьбу предоставить ин­тересующую их информацию? Примерно 14 процентов опрошенных спо­койно воспринимают отказ как естественное право владельца информа­ции. Еще 11 процентов отказываются взаимодействовать с этим источни­ком информации. Таким образом, практически треть опрошенных поль­зуются технологией избегания. Примерно столько же (32 процента) обращаются к непосредственному или вышестоящему начальству «зажимщи­ка» информации (технология давления). Чуть больше 25 процентов пыта­ются убедить владельца информации в том, что он не прав (технология уговоров). Каждый десятый ссылался на законы. 3 процента опрошенных утверждают, что они обращались в судебные органы. Таким образом, о законах вспоминают 13 процентов опрошенных. Наконец, около 10 процентов пытаются воздействовать на источник информации различ­ными «неформальными» методами, включая предложение вознагражде­ния. Такова общая картина в 2002 году. Сравнивая эти материалы с дан­ными 1997 года, можно увидеть, что количество тех, кто прибегает к ме­тоду уговаривания владельца информации уменьшилось с 40 процентов до 26 процентов. С 10 до 3 процентов уменьшилось количество тех, кто предлагает вознаграждение. Число сторонников технологии давления че­рез начальство осталось на уровне 1997 года.

Последней по порядку, но не по важности является группа проблем, связанная с подготовленностью гражданина, пожелавшего реализовать свое право на информацию. Развитие информационных технологий, не­обычайно быстро происходящее на наших глазах, приводит к появлению ситуаций, когда информационные ресурсы доступны только с использо­ванием современных технологий, как правило основанных на использо­вании компьютеров и телекоммуникационных сетей. Современные бан­ки данных, электронные карты, разнообразные электронные издания, электронные доски объявлений и другие виды информационных техно­логий содержат значительные информационные ресурсы, использование которых бывает затруднительно для неподготовленного пользователя. Особенно большие возможности предоставляют различные общедоступ­ные телекоммуникационные сети, такие как Интернет, которые содержат сотни тысяч различных информационных массивов и отдельных доку­ментов, предназначенных для массового пользователя.

Можно утверждать, что задача повышения информационной компе­тентности граждан должна стать государственной задачей, хотя значитель­ную роль в этом могут и должны сыграть негосударственные структуры.

А что же журналисты?

Анализ проводившихся в течение этих лет исследований показывает, что частота отказов в предоставлении журналистам информации все эти годы колеблется вокруг некоего «осевого» уровня. В 1996 году примерно 30 процентов опрошенных журналистов жаловались на то, что им часто от­казывают в информации, в 1997 году таких было 24 процента, в 2002 году — 29 процентов уверенно утверждали, что им часто не дают информацию. Количество журналистов, которые утверждали, что им отказывают в информации, но редко, все эти годы также было стабильным — 60 процентов. Мы сейчас совершенно не будем касаться содержательного вопроса о том, кто и какую информацию просит и насколько правомерным является отказ в предоставлении информации. Ясно, что отказ в предоставлении инфор­мации может быть вполне правомерным, а может быть полным нарушени­ем закона6. Нас в данном случае интересует формальная стабильность соот­ношения: 30 журналистов из ста утверждают, что им часто отказывают в информации, 60 из ста сообщают, что им тоже отказывают, но редко, и еще 10—15 человек заявляют, что они никогда не сталкивались со случаями от­каза в информации. Нам представляется, что это соотношение свидетель­ствует не столько о так называемом объективном уровне информационной закрытости, сколько о структуре профессионального сообщества, в котором очень небольшая часть будет полностью соблюдать неписаные прави­ла игры и не будет получать отказа в информации; примерно одна треть при любых, даже самых либеральных условиях, будет работать на границе доз­воленного и часто получать отказы; а большая часть профессионалов будет изредка подбираться к запретной границе, получать по рукам (или голове) и надолго от этой запретной границы отходить в зону разрешенного.

Таблица № 1 Данные о частоте отказов в предоставлении информации журналистам

(по годам в %)

Частота отказов

1996 год

1997 год

2002 год

Часто

30,6

23,5

28,7

Редко

60,7

60,3

59,6

Никогда

8,9

16,2

11,2

Любопытно, что чем меньше по размеру город, тем большее количест­во журналистов утверждает, что им отказывают в информации. (Кроме совсем небольших районных центров, где, как правило, журналисты не жалуются на отказы в предоставлении информации, потому что и так зна­ют, что можно просить, а что нельзя). Зато количество журналистов, ко­торые заявляют, что им время от времени отказывают в информации, ста­бильно растет параллельно с увеличением города. Это можно интерпре­тировать следующим образом: чем больше город, тем больше в нем струк­тур, снабжающих журналиста разнообразной информацией и снижаю­щих для него необходимость заходить в зону запретного. Чем меньше го­род, тем чаще журналисту приходится непосредственно затрагивать инте­ресы различных структур и личностей, не желающих, чтобы откровенная информация о них стала достоянием гласности.

Немного изменилась иерархия структур, которые лидируют по коли­честву отказов журналистам в информации. В 1996 году это были органы исполнительной власти, в 1997-м и 2002-м — коммерческие структуры. Если проследить динамику отказов в предоставлении информации жур­налистам за последние несколько лет, то видно, что органы власти, пар­тии и общественные движения, государственные предприятия стали бо­лее открытыми. Правоохранительные органы все эти годы не меняют своей информационной политики (35—40 процентов запросов на инфор­мацию все эти годы остаются неудовлетворенными). Частный бизнес, финансовые структуры, частные лица стали более закрытыми.

Чем больше город, тем реже отказывают журналистам в информации представители частного бизнеса, финансовых структур, частные лица и тем чаще отказывают в предоставлении информации работники органов местного самоуправления, сотрудники правоохранительных органов, ра­ботники госпредприятий.

Что касается особенностей той информации, доступ к которой затруд­няют представители вышеперечисленных структур, то речь, как правило, идет о фактической информации, статистических данных, различных до­кументах. Приходится констатировать, что никакой положительной ди­намики в этой сфере нет. Если в 1996 году 67 процентов журналистов жа­ловались на то, что им не дают фактографической информации, то в 2002 году их было 62 процента.

В 2002 году в качестве основной причины, на которую ссылались «за­жимщики» информации, журналисты называли запрет руководства да­вать информацию (свыше 50 процентов журналистов, которым когда-ли­бо отказывали в информации). Затем идут такие объяснения, как нежела­ние выносить сор из избы (его слышали около 30 процентов журналис­тов) и ссылки на засекреченность информации (27 процентов). Столько же журналистов не получали никаких объяснений по поводу того, почему им не дают требуемой информации. По сравнению с прошлыми годами ситуация несколько изменилась. Во-первых, уменьшилось количество ссылок на секретность информации. Видимо, без особых объяснений по­нятно, что речь идет не о том, что журналисты стали меньше запрашивать информацию, имеющую секретный характер, а о том, что чиновники ста­ли меньше прибегать к этому объяснению, зная, что журналист может проверить степень секретности. Меньше стало ссылок на отсутствие спе­циальных сотрудников, времени и денег на поиск информации, на неже­лание иметь дело с прессой вообще или с данным конкретным СМИ в ча­стности. Зато более чем в два раза по сравнению с 1997 годом возросло ко­личество ссылок на запрет руководства давать информацию. Почти в два раза возросло количество случаев, когда информацию не дают без всяких объяснений: не дают и все.

Таблица № 2 Причины отказов в предоставлении информации журналистам

(по годам в %)

Причины

1996 год

1997 год

2002 год

Запрет руководства давать информацию

40,2

23,2

50,2

Нежелание выносить сор из избы

32,6

—

29,6

Ссылки на засекреченность информации

47,8

49,3

27,8

Без объяснения причин

12,5

12,7

27,4

Ссылки на неполноту информации

34,8

14,7

18,8

Опасение, что журналист использует полученные сведения во вред организации или сотруднику, дающему информацию

29,9

12,3

21,5

Отсутствие сотрудника, недостаток времени или средств на поиск информации

25,1

17,4

18,8

Отсутствие требуемой информации

14,7

13,0

11,2

Нежелание иметь дело с прессой вообще или данным СМИ в частности

29,3

8,7

9,4

Что касается влияния размера города на выбор объяснения отказа в предоставлении информации, то он выражается в следующем. Чем боль­ше город, тем чаще журналисты слышат ссылку на запрет руководства, отказ по причине неполноты информации и опасения, что обнародова­ние информации нанесет вред тем, кто ее дает. Чем меньше город, тем ча­ще ссылаются на секретность.

В ответ на отказ в предоставлении информации журналисты применя­ют разнообразные способы воздействия на «зажимщиков» информации. Главным оружием журналистов в этой неравной борьбе все последние го­ды было умение убедить того, кто отказывал в предоставлении информа­ции, все-таки дать журналисту возможность ознакомиться с ней. Об этом заявили 60 процентов журналистов в 1996 и 1997 годах и 46 процентов журналистов в 2002 году. Вместе с тем надо отметить, что в абсолютном выражении количество журналистов, прибегающих к этому испытанному средству, уменьшилось на 15 процентов. Уменьшилось количество жур­налистов, ссылающихся на закон: 35 процентов в 1996 году, 41 процент в 1997 году и 23 процента в 2002 году. Меньше стало тех, кто использовал так называемые неформальные методы воздействия: 19 процентов в 1996 и 1997 годах и 9 процентов в 2002 году. Соответственно, увеличилось количество журналистов, которые стали прибегать к другому испытанно­му средству давления: информированию собственного руководства о не­возможности выполнить задание с расчетом на то, что у руководства есть свои возможности воздействовать на владельца информации. Резко уве­личилось количество журналистов, которые никак не реагировали на от­каз в информации: 3 процента в 1996 году, 13 процентов в 1997 году, 18 процентов в 2002 году. Все эти данные можно интерпретировать следу­ющим образом: многие журналисты перестали рассматривать получение информации как личностно значимую проблему, которую надо во что бы то ни стало решить. Добывание информации стало рутинным делом, тре­бующим чаще всего лишь исполнения неких формальных действий, с пе­редачей, в случае возникновения нештатных ситуаций, всей ответствен­ности на верхние этажи редакционной иерархии.

Использованные методы воздействия на источник информации ока­зывались довольно часто весьма эффективны. По крайней мере, очень незначительное количество ответивших на этот вопрос журналистов ука­зали, что эти методы им ни разу не помогли. Примерно в трех случаях из десяти использование различных методов давления всегда приводит к получению требуемой информации и еще в 6 случаях из десяти иногда эти методы действуют, а иногда оказываются бессильными. Другими слова­ми, вновь, как и в 1996 и в 1997 годах, можно констатировать, что отно­шения источника информации и журналистов по поводу предоставления информации носят неправовой характер. Информацию могут дать или не дать не потому, что ее должны дать или не имеют права дать, а потому, что журналист сумел настоять или каким-то образом воздействовать на ис­точник информации.

Однако есть еще одна грань проблемы доступа журналистов к инфор­мации. Эта грань связана с ответом на вопрос: зачем журналистам инфор­мация? На уровне теории понятно: в демократическом обществе СМИ призваны:

а) информировать аудиторию о деятельности органов власти и структур

частного сектора, давая таким образом гражданам возможность сфор­мировать собственное мнение;

б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности свои мнения, обеспечивая таким образом возможность органам власти и структурам частного сектора, как и обществу в целом, знакомиться с этими мнениями;

в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.

Выполняя эти социальные функции, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, должны соблюдать следующие правила профессии:

а) уважать право аудитории получать точную информацию о фактах и со­бытиях;

б) собирать информацию честными способами;

в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необос­нованных обвинений;

г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной инфор­мации;

д) сохранять в тайне источники информации;

е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или дискриминации.

В свою очередь, органы власти, рассматривая соблюдение этих пра­вил, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими организациями право вырабатывать нормы саморегуляции7.

А что на практике? А на практике значительная часть журналистов променяла свое право информационного первородства на чечевичную похлебку близости к власти или бизнесу. В том же 2002 году Независимый институт коммуникативистики в партнерстве с Центром сравнительных социально-политических и социально-экономических исследований ИМЭМО РАН и Центром русских и восточноевропейских исследований при Университете Торонто при финансовой поддержке Канадского агентства по международному развитию (США), предоставленной через Программу «Университет Калгари — Горбачев-фонд» выполнил проект «Региональные СМИ и демократия в России».

Исследовательская составляющая проекта включала следующие ос­новные процедуры:

опрос общественного мнения для определения степени осведом­ленности жителей о демократических нормах, их отношении к политике местных и областных властей и восприятии качества информации, кото­рую они получают от СМИ;

проведение анкетного опроса и фокус-групп с журналистами для определения того, как они понимают свои профессиональные задачи, ка­сающиеся поддержки демократических норм и ценностей, и какое давле­ние оказывается на них со стороны областных властей и групп интересов;

проведение качественного исследования с целью выявления со­держания установок и ценностей населения;

контент-анализ СМИ для определения природы и качества их материалов по федеральной и региональной политике;

разработку методических рекомендаций для органов власти, журналистского сообщества, руководителей СМИ.

Осуществление этих и некоторых дополнительных процедур позволи­ло получить большой объем новых фактических и аналитических материа­лов, значительно меняющих традиционные представления о ситуации в российских региональных СМИ.

Остановлюсь на основных выводах, к которым пришли участники проекта.

1. Полученные в ходе исследования материалы свидетельствуют о том, что на региональном уровне для руководителей любого ранга характерно абсолютное нежелание учитывать особенности СМИ как самостоятельного социального института, стремление превратить журналистов в своих подручных, которым положено выполнять спущенные им поручения. Руководители администраций видят в местной прессе прежде всего нечто вроде дополнительной инфор­мационно-аналитической службы, а также отдела по работе с обществен­ностью, но никак не контролера и критика своих действий. При всех индивидуальных различиях в возрасте, образовании, жизненном опыте ру­ководители региональных и местных администраций рассматривают СМИ не как самостоятельный институт гражданского общества и не как особый, относительно самостоятельный информационный бизнес, а ис­ключительно как информационно-пропагандистский придаток к адми­нистрации. Многие из них изначально убеждены в том, что дело журна­листов — помогать им, руководителям, решать стоящие перед ними про­блемы.

2. Проведенное исследование зафиксировало отсутствие у населения потреб­ности в независимой прессе и нежелание отстаивать независимость СМИ.

Большинство населения склонно считать, что правительственный кон­троль над СМИ - это норма. Исследование показало, что независимо от восприятия собственного положения и ситуации в стране, население, как правило, поддерживает верховную власть и в случае конфликта власти с прессой обычно становится на сторону власти. То есть в целом для насе­ления характерен политический конформизм, проявляющийся в отно­шении как к центральной, так и к региональной власти.

3. Полученные данные свидетельствуют и о том, что большинство регио­нальных журналистов также весьма скептически относится к идее независи­мости прессы. Почти 70 процентов журналистов, опрошенных в процессе реализации данного проекта, уверены, что государство имеет право и должно вмешиваться в процессы массовой информации. Противополож­ного мнения придерживаются менее 30 процентов.

4. В мировоззренческом плане — по уровню политической просвещенности, развитости и артикулированности идейно-политических позиций — региональные журналисты мало чем отличаются от своей аудитории. Та же склонность к конформизму по отношению к власти, то же отсутствие представления о политике как конкуренции принципов, альтернативных программ, та же мечта о порядке внутри страны и престиже за рубежом. И готовность ради этого порядка и ради этого престижа подчиниться «сильной руке». Други­ми словами, независимо от профессиональных качеств, уровня критично­сти, смелости и т. д. отдельных журналистов, региональные СМИ в своем большинстве вряд ли могут играть роль интеллектуальных или идейных лидеров в общественно-политической жизни своего региона: у них нет ни необходимых для этого собственных идей, ни знаний, ни кругозора.

5. Ослабление нравственного императива в прессе. В отношении так назы­ваемой информационно-развлекательной прессы, выходящей солидны­ми тиражами в 40—60 тысяч экземпляров, в два-три раза большими, чем многие другие издания, можно говорить уже не об ослаблении, а о забве­нии нравственности. В погоне за тиражами все чаще прибегают к нездо­ровой сенсационности и те издания, учредители которых обозначают их

как общественно-политические. Никаких стратегических общественных целей, кроме интересов собственного выживания, многие региональные информационно-коммерческие издания не имеют. Все подчинено толь­ко коммерческому успеху.

Все сказанное выше дает основания для вывода о том, что региональная прес­са России пока еще не может рассматриваться как влиятельный институт форми­рования демократических традиций.

Таков диагноз. Как к нему относиться?

Можно не обращать на него внимания. Как заявил один из участников фокус-группы: «Оставьте региональные СМИ в покое, и через некоторое время они расцветут». А другой редактор районной газеты сказал: «Вы дайте нам денег, а как делать газету, мы знаем».

Можно рассматривать этот диагноз как еще одно подтверждение того, что региональную прессу надо срочно превращать в прибыльный медиа-бизнес, и тогда она станет действительно независимой, а значит, будет способствовать развитию демократии. Вот в это верится с трудом. В усло­виях, когда большинство населения не нуждается ни в качественной ин­формации, ни в независимой прессе, а большинство журналистов увере­ны, что государство имеет право и должно вмешиваться в процессы мас­совой информации, рассчитывать на то, что СМИ сами собой станут ин­ститутом демократического общества, очень наивно.

Разумеется, надо учить региональные СМИ вести хозяйство, изучать и учитывать интересы аудитории, зарабатывать на рекламе и т.п. Кто же спорит. Однако, на мой взгляд, гражданские структуры, группы обеспо­коенной общественности, медиакритика должны стремиться к тому, что­бы региональные СМИ не стали под давлением определенных индивидов и заинтересованных структур, категорически не желающих рассматри­вать журналистику как сферу социально ответственной деятельности, за­урядным бизнесом, который обеспечивает высокие доходы предприим­чивым дельцам, спекулирующим на нищете, отсталости, социальной и психологической закомплексованности значительной части населения. Ну и, само собой разумеется, если мы хотим, чтобы региональные СМИ были институтом демократизации общества, то надо настойчиво менять отношения между властью, бизнесом и СМИ, делая их прозрачными. Подлинный диалог, подлинное партнерство, подлинное доверие (а это и есть душа демократии) возможны только в атмосфере информационной открытости.

Пишу эти слова и сам улыбаюсь. Ты это о чем?

Почему же все-таки пишу эту вступительную статью?

Ну, во-первых, потому что обещал. А обещания надо выполнять. Во-вторых, очень люблю и уважаю Алексея Симонова, Михаила Горбачев­ского, которые делают эту книгу. А людям, которых любишь, надо до­ставлять удовольствие. В-третьих, есть чувство долга.

В общем, мораль проста. Что бы ни происходило в стране и обществе, надо соблюдать простые законы человеческого общежития: делать то, что должен делать; говорить то, что думаешь; помогать другим людям, чем можешь; не суетиться перед сильными мира сего.

И самое главное. Историки свидетельствуют, что Французская рево­люция в «Декларации прав человека и гражданина» (1789 г.) провозгласи­ла право свободно сообщать мысли и мнения, возможность свободно пи­сать, говорить и печатать, соблюдая ответственность перед законом. Но политическая борьба диктовала свои условия, и журналистика несла бре­мя ограничений: в 1790 г. преследовали издания, призывавшие народ к выступлению и кровопролитию; в 1792 г. конфисковали имущество контрреволюционных газет; в 1793 г. некоторые газеты сжигали на эшафотах, гильотина грозила и журналистам; в 1794 г. Термидор формально «восстановил» свободу прессы, но фактически покончил с революцион­ной журналистикой; при Директории все издания были поставлены под контроль полиции. В начале XIX в. Наполеон Бонапарт завершил полное уничтожение «всех признаков независимого печатного слова» (Тарле Е.В. Печать при Наполеоне I. Пг., 1922. С.5). «Прорыв» французской прессы к свободе шел болезненно и в XIX в. Реставрация, на словах признавшая свободу прессы, на деле возродила предварительную цензуру. Относи­тельно либеральные законы о печати 1819 г. сменились произволом 1820-х гг. В 1830 г. было торжественно объявлено о том, что цензура во Франции отменяется навсегда, а в 1831—1832 гг. журналисты привлека­лись к суду 114 раз. Сентябрьские законы 1835 г., ознаменовавшие новое наступление на права прессы, были отменены революцией 1848 г., но при Луи Наполеоне восстановлены. В 50-е гг. о свободе печати власти забыли достаточно основательно. Некоторое смягчение режима в отношении прессы наблюдалось в конце 60-х, но после подавления Парижской ком­муны 1871 г. преследования журналистов развернулись с новой силой. Только в 1881 г. Национальное собрание Франции приняло Закон о печа­ти, ставший классическим. Таким образом, декларированная в 1789 г. свобода печати приобрела соответствующую юридическую форму только через 92 года. Да и потом у французских журналистов было немало осно­ваний возмущаться фактами ограничения доступа к информации.

Так что, может быть, рано отождествлять себя с Омаром Юсуфом ибн Хоттабом?

И.М. Дзялошинский,

председатель Совета директоров

Независимого института коммуникативистики,

президент Правозащитного фонда

«Комиссия по свободе доступа к информации»

--------------------------------------------------------------------------------

1 Это не первый проект такого рода. Б. Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. № 2334 «О дополнительных га­рантиях права граждан на информацию» инициировал разработку российского Закона «О праве на информа­цию». Еше в I995 году на одном из первых заседаний Комиссии по свободе доступа к информации было озву­чено сообщение о том, что рабочая группа, включавшая в свой состав представителей семи достаточно авто­ритетных государственных органов (в их числе Генпрокуратура, Минюст, ФАПСИ, ГПУ Президента), воз­главляемая председателем Судебной палаты, д.ю.н., профессором А.Б. Венгеровым разрабатывает законопро­ект «О праве на информацию».

5 июля 1996 года в конференц-зале Института мировой литературы (это было единственное помещение, ко­торое мы смогли тогда найти) Комиссия по свободе доступа к информации проводила научно-практическую конференцию «Российская журналистика: свобода доступа к информации (правовые, профессиональные, ор­ганизационные проблемы)». Насколько я помню, это была первая конференция, на которой обсуждался са­мый первый проект Закона о доступе к информации, разработанный под руководством профессора Венгерова. Этот проект вызвал много критических замечаний, но участники конференции уже тогда отметили необ­ходимость законодательного обеспечения доступа к информации. Кто-то из участников конференции, по-мое­му, депутат Юрий Михайлович Нестеров, сказал, что к середине 1997 года закон непременно примут и тогда проблема доступа к информации будет решаться значительно проще. Увы!

3.09.97 г. он был рассмотрен на пленарном заседании Госдумы и принят в первом чтении. В связи с болез­нью и кончиной председателя Судебной палаты по информационным спорам профессора Венгерова работа над законопроектом на некоторое время была прекращена.

Вскоре этот законопроект (получивший новое название «О праве на доступ к информации») силами рабочей группы Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы РФ под руководством депу­тата Ю.М. Нестерова (фракция «Яблоко») был подготовлен ко второму чтению. В него были внесены множе­ство поправок, принятие которых могло сделать этот закон более работоспособным. Этот проект стал предме­том широкого и глубокого обсуждения на организованной ПФ «КСДИ» международной конференции, про­шедшей летом 1999 г. (См. книгу «Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации» (М., 1999)). Однако эта версия законопроекта и таблицы поправок не бы­ли представлены ответственным комитетом в Государственную Думу третьего созыва. На пленарном заседа­нии 20 декабря 2000 года рассматривалась редакция законопроекта, внесенного в 1996 году. В результате на этом заседании Государственной Думы проект был возвращен к первому чтению и отклонен в первом чтении.

19 марта 2001 года депутатами Государственной Думы В.В. Похмелкиным, С.Н. Юшенковым был внесен за­конопроект «О праве на информацию в Российской Федерации», который 23 мая 2002 года был отклонен при рассмотрении в первом чтении. Затем появился правительственный проект, который получил неблагоприят­ную оценку в Администрации Президента и так и не был внесен в Государственную Думу.

Какая-то одинаково печальная судьба у всех этих законопроектов.

2 Но вот что любопытно: за год действия нового закона в калининградскую Думу поступило от граждан менее 50 запросов на информацию.

3 Текст этой статьи был подготовлен до отставки Правительства М.Касьянова.

4 Известно, что Законы о доступе к информации были приняты в США в 80-х годах 20-го столетия, но даже в 1993 году, как свидетельствует американский эксперт по этой проблеме Тереза Амато, большинство жителей провинциальных городов Америки ничего не знали о своих информационных правах. И понадобилась огром­ная работа, выполнявшаяся как общественными, так и государственными структурами, чтобы граждане на­учились этими правами пользоваться.

5 Под информационной активностью понималась частота предпринимаемых усилий для получения дополнительной информации, то есть информации, которая по каким-либо причинам не поступила к индивиду са­мотеком.

6 Проблема отказа в предоставлении информации не так проста, как кажется на первый взгляд. Количество отказов в предоставлении информации без конкретного анализа каждого случая можно интерпретировать и как индикатор информационной закрытости ведомства (региона, организации), и как специфическую харак­теристику профессиональной деятельности конкретного журналиста, и как индикатор типа профессиональ­ной журналистской культуры. В самом деле, журналист может запрашивать информацию, заведомо зная, что ее ему не дадут. Он будет делать это потому, что в профессиональном сознании группы, к которой он принад­лежит, профессионально правильным представляется такое поведение, которое связано с проникновением в «запретные зоны». И наоборот, если журналист принадлежит к профессиональной группе, в которой профес­сионально правильным считается такое поведение, когда журналист соблюдает некие неписаные правила иг­ры, не спрашивает ньюсмейкеров о том, о чем спрашивать неприлично, то, понятно, он не будет жаловаться на отказы в предоставлении информации. О том, какие правила действуют в этой сфере на уровне высших ор­ганов власти, красочно рассказала Лена Трегубова в «Байках кремлевского диггера».

7 Резолюция «Журналистские свободы и права человека», принятая в рамках 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 7-8 декабря 1994 года). См. также: Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. - М.: Международные отношения, 2002.

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Право на поиск и получение информации

Правда ли, что журналисты обладают большими правами, чем остальные граждане, при поиске и получении информации?

Это утверждение пока еще справедливо, хотя существует и несколько мифов на сей счет, главный из которых состоит в том, что журналисту якобы принадлежат какие-то особые права при запросе информации (по­дробнее об этом будет сказано ниже).

История вопроса такова: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. вслед за Союзным законом от 12 июня 1990 г. «О печати и иных средствах массовой информации» выделял привилегированную группу граждан-журналистов, которым предоставил несравненно более широкие возможности получения ин­формации, чем всем остальным. Последние обладали лишь правом «опе­ративно получать достоверные сообщения о деятельности государствен­ных органов, органов общественных объединений и их должностных лиц через средства массовой информации» (статья 38 Закона РФ «О средствах массовой информации»). Некоторые законодательные акты, например Закон от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополу­чии населения», Основы законодательства Российской Федерации об Ар­хивном фонде Российской федерации и архивах от 7 июля 1993 г., Закон от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» (отменен­ный после принятия нового федерального закона по этому вопросу) пре­доставляли гражданам определенные возможности получать информа­цию, однако это было исключение, а не правило.

Такой подход был удобен для государства и его чиновников, так как предоставлял им большие возможности контролировать процессы функ­ционирования информации и манипулировать ею.

Положение стало меняться, когда в Конституции Российской Феде­рации, принятой на референдуме в 1993 году, нормы о праве свободно ис­кать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом и нормы об открытости деятельности зако­нодательных и судебных органов получили прямое действие. С этого вре­мени граждане, требуя предоставления информации, могли ссылаться непосредственно на Конституцию даже при отсутствии законов и иных нормативных актов, регулирующих этот вопрос.

Однако отсутствие механизма реализации предоставленных прав и со­ответствующих законодательных гарантий значительно усложняло возможности граждан, не обладающих статусом журналиста, реально полу­чать доступ к той или иной информации.

Ликвидировать это фактически сложившееся неравенство был при­зван Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Данный закон уже не рассмат­ривает журналистов как особую привилегированную категорию граждан применительно к доступу к информации. Тем не менее механизм получе­ния гражданами информации (а в данном федеральном законе проблема доступа к информации рассматривается только с этой точки зрения) был обозначен весьма схематично, а разработка конкретных процедур досту­па оставлена «владельцам информации».

В федеральном законе отсутствуют четкие указания на то, в каких слу­чаях допускается отказ в предоставлении информации (подобные тем, что содержатся в Законе РФ «О средствах массовой информации»), то есть решение этого ключевого вопроса также отдано на усмотрение ли­цам, этой информацией обладающим. Никаких гарантий, кроме права обжаловать отказ в предоставлении информации в суд, федеральный за­кон не предусматривал, а отсутствие разработанной процедуры осуществ­ления доступа сделало и эту возможность защиты своих прав малоэффек­тивной.

В этой ситуации журналисты продолжают обращаться к нормам, содер­жащимся в Законе РФ «О средствах массовой информации», которые не только более подробно описывают порядок получения журналистом ин­формации, но и прямо предоставляют им ряд прав, облегчающих доступ к информации, в том числе и в чрезвычайных обстоятельствах (аварии, ката­строфы, чрезвычайное положение), и до сих пор имеют больше шансов на то, что их право на информацию будет реализовано, чем рядовые граждане.

Вправе ли сотрудники государственных органов отказать журналисту в предоставлении ведомственных нормативных актов?

Право журналистов запрашивать и получать информацию и доступ к документам и материалам, находящимся в государственных органах (ста­тья 47 Закона РФ «О средствах массовой информации»), включает в себя и право ознакомления с ведомственными нормативными актами. Закон не содержит каких-либо особых случаев, когда это право журналистов ограничено, поэтому действуют общие нормы, препятствующие получе­нию доступа к тем нормативным актам или их частям, которые содержат сведения, отнесенные к государственной тайне.

Если в ведомственных нормативных актах затрагиваются или регули­руются вопросы прав и свобод человека, то возможность доступа к ним гарантирована непосредственно в Конституции Российской Федерации, в статье 24. При этом такие нормативные акты не могут относиться к сведениям, составляющим государственную или любую иную тайну, или к информации с ограниченным доступом (статья 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»).

Имеют ли право журналисты осуществлять съемку мест предварительного заключения и мест лишения свободы?

Да, но только получив предварительно разрешение.

В соответствии со статьей 24 Уголовно-исполнительного кодекса Рос­сийской Федерации посещение журналистами учреждений, исполняю­щих наказания, возможно лишь с разрешения администрации этих уч­реждений или вышестоящих органов. Производство кино-, фото- и ви­деосъемки осужденных осуществляется с их согласия, данного в письменной форме, а съемки объектов, обеспечивающих безопасность и охра­ну осужденных, осуществляются лишь с разрешения администрации уч­реждения, исполняющего наказания, данного в письменной форме.

Вправе ли журналисты посещать частные предприятия и производить там запись? Должны ли они иметь разрешение на это?

Да.

Пункт 2 ст. 47 Закона о СМИ предусматривает право журналистов по­сещать предприятия и учреждения независимо от формы собственности. Пункт 6 той же статьи Закона о СМИ разрешает журналисту производить там записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки.

Законодательство прямо не предусматривает необходимость получе­ния разрешения на все эти действия. С вступлением в силу ст. 262 ГК РФ необходимо учитывать, что собственник земельного участка может его огородить и, таким образом, он показывает, что вход на участок без его разрешения не допускается. Представляется, что для входа на огорожен­ную частную территорию журналисту, как и любому другому, необходи­мо получить разрешение собственника. Нам неизвестны прецеденты, когда по этому поводу возникали споры. Стоит отметить, что в законода­тельстве нет норм, обязывающих собственников предприятия допускать на предприятие (частные организации) журналистов.

В то же время закон разрешает принимать в отношении журналиста (как, впрочем, и любого другого лица) меры, предотвращающие доступ к коммерческой тайне данного предприятия и ее разглашение. Поэтому практика выделения сопровождающих, которые контролируют соблюде­ние режима охраны коммерческой тайны (или государственной, если та­ковая имеется), а также препятствуют в получении доступа и съемке но­сителей этих тайн, не противоречит закону.

Имеет ли журналист право присутствовать и производить съемку в культовых учреждениях или при отправлении религиозных обрядов вне культового уч­реждения?

Первый вопрос, который следует рассмотреть в данной ситуации: яв­ляется ли отправление культов частью частной жизни верующих? Этот вопрос должен, вероятно, решаться следующим образом: отправление обрядов, не важно, индивидуальное или коллективное, в специально для этого предназначенных местах или в местах, куда доступ лиц, не принад­лежащих к той или иной религии, ограничен, следует признать частью личной жизни граждан, отправление же обрядов в общедоступных местах (на улицах, площадях и т. п.) не должно относиться к частной жизни.

Следовательно, если речь идет об отправлении обрядов в месте, кото­рое специально предназначено для этого, журналисты должны спраши­вать разрешение на производство съемки у верующих (ст. 24 Конститу­ции, ст. 49 Закона РФ «О средствах массовой информации»). При этом, хотя Закон РФ «О средствах массовой информации» и не содержит запре­та на сбор информации с использованием скрытой камеры, ограничивая лишь ее распространение (ст. 50), использование скрытой камеры в рас­сматриваемом случае следует признать незаконным, так как это противо­речит положениям статьи 24 Конституции и п. 6 ст. 49 Закона РФ «О сред­ствах массовой информации».

В том случае, если журналисты пренебрегут запретами и не получат требуемого разрешения, все же вряд ли можно будет говорить о том, что в их действиях содержится состав нарушения неприкосновенности част­ной жизни, так как, вероятнее всего, будет отсутствовать мотив — коры­стная или иная личная заинтересованность, однако, несомненно, журна­листы в этом случае нарушат личные неимущественные права верующих (ст. 150 ГК) и к ним возможно предъявление иска о компенсации причи­ненного морального вреда.

При этом журналистам следует иметь в виду, что Гражданский кодекс среди различных способов защиты гражданских прав (в том числе и лич­ных неимущественных, таких как неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна) предусматривает и самозащиту права. Статья 150 ГК говорит, что нематериальные блага защищаются в случаях и в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, а также в тех случаях и пределах, в каких использование способов защиты гражданских прав (ст. 12 ГК) вытекает из существа нарушенного нематериального блага и харак­тера последствий этого нарушения. Статья 12 ГК, к которой апеллирует статья 150, предусматривает в числе других способов защиты и самозащиту гражданских прав. При этом статья 14 ГК, специально посвященная само­защите, говорит, что способы самозащиты должны быть соразмерны нару­шению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Таким образом, законом допускается пресечение противоправной съемки силами самих верующих (в очерченных выше рамках).

В том случае, если речь идет о религиозных обрядах, совершаемых в общедоступных местах, никаких ограничений на съемку у журналиста нет, так как такое исповедание веры не может быть отнесено к личной жизни и является уже частью «публичной» жизни верующего.

В каких случаях журналист имеет право пользоваться скрытой камерой и использовать информацию, полученную с ее помощью?

Закон о средствах массовой информации обходит молчанием во­прос о том, в каких случаях использование скрытой аудио-, видео- и фотосъемки запрещено. В данном вопросе нам придется руководство­ваться общими запретами, относящимися к производству записи. За­прещено, например, без разрешения администрации снимать в местах лишения свободы (о чем уже говорилось), без разрешения суда или су­дьи в зале судебного заседания, без разрешения человека снимать со­бытия его частной жизни и т. п.

Что касается распространения полученной таким образом информа­ции, закон содержит достаточно четкие указания на сей счет. Следуя принципу «запрещено все, что не разрешено законом», авторы Закона РФ «О средствах массовой информации» перечислили три самостоятель­ных случая (как мы увидим, достаточно широких) — исключения из правила о недопустимости распространения полученной таким образом ин­формации. Разрешается распространение полученной с использованием скрытой записи информации, если в результате распространения инфор­мации не нарушаются конституционные права граждан (речь преимуще­ственно идет о праве на личную и семейную тайну и недопустимости раз­глашения сведений о личной жизни, хотя этот запрет может коснуться и других близких к этому сфер, например, права усыновителя сохранять в тайне факт усыновления и другую связанную с усыновлением информа­цию, однако во всех случаях данное ограничение, по существу, сводится к запрету распространять охраняемую законом тайну — запрету, общему для всех случаев распространения информации). Второй случай говорит о возможности распространения информации, полученной упомянутым образом, если это необходимо для защиты общественных интересов и приняты меры против возможной идентификации посторонних лиц. Это разрешение является в известном смысле исключением из первого запре­та и корреспондирует с положениями статьи 49 Закона РФ «О средствах массовой информации», которая разрешает распространение информа­ции о частной жизни лица во имя защиты «общественных интересов» (хо­тя исчерпывающим образом определить этот интерес вряд ли возможно).

Третий случай, в отличие от второго, является совершенно самостоя­тельным. Разрешается демонстрация скрытой записи по решению суда.

Таким образом, подытоживая все сказанное, можно сделать вывод о том, что регулирование распространения информации, полученной с ис­пользованием скрытой записи, мало чем отличается от регулирования распространения информации, полученной открыто.

Правомерен ли отказ в предоставлении журналисту информации о кредитном учреждении в связи с тем, что журналист не является его клиентом и не соби­рается им стать?

Нет. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (в ре­дакции от 3.02.96) в статье 8 обязывает любую кредитную организацию предоставить по требованию любого физического или юридического ли­ца, в том числе и не являющегося клиентом банка (в данном случае не де­лается различий между журналистами и нежурналистами), ряд докумен­тов: лицензию на осуществление банковских операций, информацию о своей финансовой отчетности (бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) и аудиторское заключение за предыдущий год, а также ежеме­сячные бухгалтерские балансы за текущий год.

Прочую информацию банк может предоставить по своему усмотре­нию и в установленном им порядке (такой принцип, как уже отмечалось, закреплен в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации»).

Информацию же о вкладах своих клиентов и операциях по их счетам банк не вправе предоставлять журналистам.

Но 7-дневный срок для получения информации на эти отношения не распространяется.

Правомерен ли запрет на встречи с журналистами?

Нет. Конституция прямо предоставляет гражданам право свободно передавать и распространять информацию, не составляющую охраняе­мую законом тайну, любым законным способом.

Таким образом, запрещение со стороны руководства какого-либо госу­дарственного органа, предприятия или организации давать интервью СМИ, в том числе и по вопросам, касающимся деятельности этого органа или ор­ганизации, не составляющим ее коммерческую или иную охраняемую тай­ну, является нарушением прав, закрепленных в пунктах 4 и 5 статьи 29 Кон­ституции и статье 47 Закона РФ «О средствах массовой информации».

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Аккредитация

Что такое «аккредитация»? Зачем она нужна и что дает журналисту?

В Законе РФ «О средствах массовой информации» институту аккреди­тации посвящена специальная статья (ст. 48). Однако само понятие в законе не определено. «Аккредитация», «аккредитовать» в переводе с ла­тинского (acredere) значит оказывать доверие. Первоначально понятие «аккредитация» использовалось в международном праве и означало про­цедуру назначения и принятия (признания) представителя страны (орга­низации) при иностранном государстве или международной организа­ции, а также процедуру представления (признания полномочий) журна­листов при международных организациях.

В дальнейшем этот термин стал использоваться шире — как процеду­ра признания полномочий журналистов применительно не только к меж­дународным организациям, но и к любым государственным органам, ор­ганизациям, учреждениям, органам общественного объединения.

В соответствии со статьей 48 Закона о СМИ редакция имеет право по­дать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган общественного объединения на аккредитацию при них своих журналис­тов. Отметим, однако, что этому праву не корреспондирует обязанность администрации, должностных лиц аккредитовать журналистов в соответ­ствии с поданной заявкой.

Аккредитуются заявленные журналисты при условии соблюдения ре­дакциями правил аккредитации, установленных этими органами. Таким образом, правовое регулирование аккредитации осуществляется на осно­ве Закона о СМИ и правил аккредитации, утверждаемых аккредитующи­ми субъектами.

Институт аккредитации призван регламентировать взаимоотноше­ния СМИ с организациями, являющимися источниками информации, создавая более благоприятные условия для осуществления профессио­нальной деятельности журналистов. В частности, аккредитованным журналистам предоставляется право присутствовать на всех заседаниях, совещаниях и иных мероприятиях, проводимых аккредитовавшим их органом, за исключением случаев, когда было принято решение о про­ведении закрытого заседания или мероприятия. При этом следует под­черкнуть, что на орган, аккредитовавший журналиста, возлагается обя­занность предварительно извещать его о проведении таких мероприя­тий, а также создавать благоприятные условия для аудио- и видеозапи­си, фото- и киносъемки.

Уместно заметить, что некоторые организации не считают нужным вводить у себя аккредитацию журналистов, мотивируя это тем, что они работают в режиме полной открытости. Однако по-настоящему откры­тых организаций, которые заинтересованы предоставлять информацию всем и в полном объеме, пока в России не так уж много. На деле деклари­руемая открытость часто оборачивается совсем противоположным.

Нередко руководители пресс-служб возражают против введения ин­ститута аккредитации, опасаясь (по разным мотивам) повышенного ин­тереса, критики деятельности своих организаций со стороны СМИ. Не желая создавать себе дополнительные сложности, они устанавливают различные барьеры к доступу к информации, используют организационные способы ее дозирования, устраивают своеобразную цензуру, осуще­ствляя по своему усмотрению отбор «фаворитов» для предоставления ин­формации. Все это не облегчает, а усложняет деятельность журналистов, им труднее получать информацию, заблаговременно узнавать о проводи­мых мероприятиях, встречаться с людьми, которые обладают социально значимой информацией.

Таким образом, на данном этапе развития нашего общества институт аккредитации призван упорядочить контакты журналистов с представи­телями власти, ввести взаимоотношения между ними в более цивилизо­ванное русло.

Законодательством России о средствах массовой информации кроме аккредитации журналистов при государственных органах, организациях, учреждениях, при общественных объединениях предусматривается осо­бый порядок аккредитации журналистов иностранных СМИ. Согласие на их аккредитацию дает МИД РФ (ст. 55 Закона о СМИ, Постановление Правительства РФ от 13.09.94 № 1055 «Об утверждении правил аккреди­тации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации»).

Кто разрабатывает правила аккредитации? Каковы основные требования к ним?

Как уже отмечалось выше, ст. 48 Закона о СМИ предоставляет всем государственным, политическим, общественным организациям право самостоятельно устанавливать свои правила аккредитации. Они при­званы определять порядок аккредитации представителей средств мас­совой информации, права и обязанности журналистов, основные на­правления работы с аккредитованными работниками СМИ в целях со­здания необходимых условий обеспечения их информацией о деятель­ности аккредитующей организации, соответствовать российскому за­конодательству, не вступать в противоречие с принципами Конститу­ции РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, Законом о СМИ. Они не могут противоречить нормам, облада­ющим большей юридической силой, ущемлять свободу массовой ин­формации и права журналистов.

Однако на практике существующие правила далеко не всегда отвеча­ют указанным требованиям. Поскольку нет обязательных Типовых пра­вил аккредитации, единых норм и понятий для их разработки, то действу­ет принцип «по усмотрению». Ввиду недостаточной разработанности ст. 48 Закона о СМИ, отсутствия подзаконных актов, рассматривающих содержание и механизм функционирования института аккредитации, значительная часть вопросов регламентируется устоявшимися традициями, здравым смыслом, внутренней культурой, уровнем правосознания и не­писаными нравственными правилами и стандартами. Все это диктует не­обходимость внимательного изучения и анализа всех пунктов правил, поскольку в них может содержаться угроза свободе массовой информации не в явной, а скрытой форме, которая может «сработать» в «нужный» мо­мент. Анализ действующих в различных организациях и учреждениях правил аккредитации показал, что нередки случаи, когда отдельные пункты этих правил используются в качестве инструмента ограничения доступа к информации, влияния или давления на СМИ со стороны пресс-служб или служб информации. Нередко принятые в регионах, на местах правила аккредитации нарушают права журналистов, предостав­ленные им федеральным законодательством. Идеи, которые закладыва­ются в эти правила, порой преследуют цель не облегчить журналистам до­ступ к информации, а расширить перечень ограничений прав журналис­тов собирать и получать информацию по интересующим их проблемам.

Не случайно аккредитация иногда воспринимается как система мани­пулирования профессиональным сообществом, как деление журналистов на «достойных» и недостойных».

Во избежание произвольного нормотворчества в различных госу­дарственных учреждениях и органах местного самоуправления необхо­димо принять на законодательном уровне Типовые положения об ак­кредитации.

Попытка разработки общих рекомендаций пресс-службам при состав­лении Положений об аккредитации была предпринята в 1994 году теорети­ческой конференцией «Пресс-секретарь — чиновник или журналист?». Эта конференция была организована Фондом защиты гласности и оргкомите­том Ассоциации пресс-служб России при поддержке ряда общественных творческих и профессиональных организаций. Выработанные конференцией рекомендации, в частности, содержали следующие предложения:

1. Правила об аккредитации не должны противоречить ст. 29 Консти­туции РФ, которая гарантирует свободу массовой информации, а также законодательству о СМИ.

2. Общие положения документа должны определять:

а) лиц, имеющих право на аккредитацию;

б) срок, на который оформляется аккредитация;

в) виды аккредитации;

г) квотирование мест, выделенных для прессы;

д) порядок подачи заявки на аккредитацию и срок ее рассмотрения;

е) должностное лицо, принимающее решение об аккредитации.

3. Права аккредитованных журналистов.

4. Обязанности аккредитованных журналистов.

5. Основания для приостановления, лишения, отказа в аккредитации.

6. Порядок лишения и отказа в аккредитации.

Эти положения были раскрыты и детализированы в Типовых прави­лах аккредитации, приведенных в конце этой книги.

Правомерны ли действия руководства (ведомства) государственного органа, общественного объединения, которое в ответ на запрос редакции об аккреди­тации сообщает, что у них аккредитация не предусмотрена, а интересующие редакцию сведения могут быть предоставлены по соответствующему запросу?

Нет, неправомерны.

Журналисты обладают целым рядом прав, которые призваны облег­чить им получение информации. Им предоставлено право посещать госу­дарственные органы (ст. 47, п. 2 Закона о СМИ); производить записи, в том числе и с использованием средств аудио-, кино- и фотосъемки (ст. 47, п. 6 Закона о СМИ).

Кроме того, аккредитованным при государственных органах журна­листам предоставляется право присутствовать на всех заседаниях, сове­щаниях и иных мероприятиях, проводимых аккредитовавшим его орга­ном, за исключением случаев, когда принято решение о проведении за­крытого заседания или мероприятия. При этом на государственный ор­ган, аккредитовавший журналиста, возлагается обязанность извещать последнего о проведении таких заседаний и мероприятий и создавать усло­вия для производства записи.

Если в государственном органе отсутствует положение об аккредита­ции, то данный орган обязан аккредитовать при себе журналистов без ка­ких-либо условий, так как отсутствие правил аккредитации не лишает ре­дакцию прав, предоставленных ей статьей 48 Закона о СМИ.

В случае, если аккредитация при каком-либо государственном или об­щественном органе не предусмотрена, журналист вправе свободно посе­щать все открытые заседания по предъявлении редакционного удостове­рения или иного документа, подтверждающего его статус.

Следует при этом подчеркнуть, что предоставление информации о дея­тельности администрации государственного или общественного органа является ее не правом, а обязанностью (ст. 38 Закона о СМИ, ст. 12 Феде­рального закона «Об информации, информатизации и защите информа­ции»).

Открытость деятельности государственных органов и возможность граждан получать достоверную информацию об их деятельности россий­ское законодательство рассматривает как одну из гарантий возможности граждан осуществлять контроль за деятельностью органов государствен­ной власти и участвовать в управлении делами государства.

Таким образом, препятствование журналисту в посещении открытых заседаний государственных органов представляет собой не только нару­шение прав журналиста, закрепленных в статьях 1 и 47 Закона о СМИ, но и ограничение прав граждан, закрепленных в статьях 29 и 32 Конститу­ции РФ.

Каковы права аккредитованных журналистов?

В соответствии с конституционным принципом свободы массовой информации российское законодательство предусматривает ряд приви­легий, создающих журналистам возможности свободно искать, запраши­вать, получать и распространять информацию, тем самым обеспечивать аудиторию самой свежей, самой точной и самой полной информацией по всем интересующим ее общественно значимым вопросам.

Помимо тех правомочий, которые закреплены статьей 47 Закона о СМИ, аккредитованные журналисты приобретают дополнительные пра­ва, облегчающие осуществление профессиональной деятельности. В упо­мянутых выше рекомендациях дан примерный перечень прав аккредито­ванных журналистов. К их числу отнесены возможности:

заблаговременно получать информацию о предстоящих заседаниях, совещаниях и других мероприятиях;

присутствовать на проводимых мероприятиях, работать во время про­ведения открытых мероприятий в залах заседаний или специально обору­дованных помещениях пресс-службы;

пользоваться городским телефоном для связи с редакциями и переда­чи оперативных сообщений;

получать оперативную официальную информацию;

получать официальные документы, стенограммы заседаний, тексты заявлений, пресс-релизы и другие документы;

знакомиться с предназначенными для публикации информационно-справочными материалами;

получать дополнительную информацию (комментарии или разъясне­ния);

посещать пресс-конференции, брифинги и иные мероприятия, пред­назначенные специально для прессы;

использовать в установленном порядке материалы архива;

пользоваться содействием пресс-служб в проведении встреч и бесед с руководителями и сотрудниками организации, депутатами. Аккредита­ция журналиста при органе или организации является основанием для его работы во всех структурных подразделениях соответствующего органа или организации, если правилами аккредитации не установлено иное;

по аккредитационному удостоверению свободно проходить в учреж­дение, при котором аккредитован журналист.

Все это в совокупности облегчает получение необходимой информации, экономит уйму времени и повышает эффективность труда журналиста.

Каковы обязанности аккредитованных журналистов?

Обязанности журналистов определяются ст. 49 Закона о СМИ, а так­же отдельными положениями, содержащимися в различных норматив­ных актах и касающимися в первую очередь вопросов допуска представи­телей СМИ к информации.

Кроме того, на аккредитованного журналиста (в связи с расширением его прав) возлагается ряд дополнительных обязанностей, предусмотрен­ных правилами аккредитации. В предложенных конференцией «Пресс-секретарь — чиновник или журналист?», о которой говорилось ранее, ре­комендациях указывалось, что аккредитованный журналист обязан:

соблюдать правила внутреннего распорядка работы организации;

не вмешиваться в ход мероприятия, на котором он присутствует (если оно не специально организовано для прессы);

соблюдать правила, которые определены для специальных, особых мероприятий;

соблюдать порядок организации персональных встреч и бесед с руко­водителями и сотрудниками.

Важно, чтобы эти обязанности не вводили дополнительных ограниче­ний прав журналистов, а касались лишь уточнений, связанных с выпол­нением правил внутреннего распорядка аккредитующей организации.

Вправе ли аккредитующий орган устанавливать квоты (нормы) для различных средств массовой информации?

Законодательством не предусмотрено установление каких-либо квот для различных СМИ. Однако на практике действующие в государствен­ных, политических, общественных организациях правила аккредитации содержат пункты о квотировании мест, выделяемых для прессы. Как можно оценить существующее расхождение между законодательством и практикой? Является ли это восполнением пробела в законе или посяга­тельством на свободу массовой информации?

Сложно однозначно ответить на эти вопросы.

На первый взгляд может показаться, что в данном случае налицо несо­ответствие данного пункта правил положениям Конституции РФ и Зако­ну о СМИ, поскольку ограничение количества журналистов, которые мо­гут быть аккредитованы при том или ином органе, нарушает право редак­ций подавать заявки для аккредитации при них своих журналистов и тем самым вводит не предусмотренные законодательством ограничения (что противоречит положениям ст. 1, 5, 48 Закона о СМИ). Кроме того, огра­ничение числа журналистов, которых можно аккредитовать одному изда­нию, нарушает право граждан на оперативное получение достоверной информации о деятельности государственных органов и их должностных лиц.

Вместе с тем необходимо учитывать, что у каждого органа, учрежде­ния технические возможности не безграничны. Организационные труд­ности, отсутствие или неподготовленность помещения, отсутствие соот­ветствующих условий для одновременной работы большого числа пред­ставителей средств массовой информации диктуют необходимость уста­новления нормативов (квот) при аккредитации журналистов. Важно при этом соблюсти принципы открытости и справедливости, позволяющие обеспечить информацией через различные СМИ все категории граждан, что в значительной степени определяется критериями, по которым про­исходит квотирование.

Изучение действующих правил аккредитации показало, что порой ус­танавливаются совершенно неприемлемые критерии, например, аккре­дитование средства массовой информации по рейтингу популярности. При этом не оговаривается, кем и как он будет определяться. Не исклю­чено, что в число самых непопулярных, с самым низким рейтингом попа­дут в первую очередь неугодные, непокорные, критически настроенные, независимые СМИ.

Иными словами, такое положение правил может угрожать свободе до­ступа к информации и привести к непредусмотренным федеральным за­коном ограничениям. Речь идет не только о журналистской деятельнос­ти, но и о реализации права граждан России на свободу слова и информа­ции.

Во избежание административного диктата, произвольного нормо­творчества, видимо, следует урегулировать этот вопрос законодательно, включив в Типовые положения об аккредитации пункт о квотах, принци­пах и критериях их выделения.

Учитывая необходимость решения этого вопроса, в уже неоднократно упоминавшихся рекомендациях предлагалось предусматривать в прави­лах аккредитации квотирование мест, выделяемых для прессы. Признано целесообразным введение квот по категориям: зарубежные, централь­ные, региональные, местные, тематические издания, предполагается оп­ределение количества представителей различных изданий или, при ограниченных возможностях организации, перечень газет, журналов, телера­диокомпаний, специализирующихся на конкретной тематике либо имею­щих наибольший тираж.

Вправе ли аккредитующий орган устанавливать виды аккредитации?

Статья 48 Закона о СМИ, определяющая правовой режим аккредита­ции, будучи чрезвычайно лаконичной, не дает прямого ответа на этот, как и многие другие вопросы.

Однако Закон о СМИ позволяет определить общие подходы к его ре­шению. Изучение Положений об аккредитации, принятых в центральных и региональных органах государственной власти и местного самоуправ­ления, показало, что во многих из них содержатся указания на виды ак­кредитации.

Чаще всего выделяются:

постоянная (на весь срок объявленной аккредитации журналистов, постоянно освещающих деятельность аккредитующего органа и специа­лизирующихся на этой тематике);

временная (ограниченная меньшим сроком для выполнения конкрет­ного задания своих редакций по освещению работы аккредитующего ор­гана);

специальная (при особом режиме мероприятия).

Эти же виды были рекомендованы конференцией «Пресс-секретарь — чиновник или журналист?».

Представляется, что установление видов аккредитации не противоре­чит Конституции РФ и Закону о СМИ, не ограничивает свободу массо­вой информации и прав журналистов, а устраняет существующий пробел.

Вместе с тем вызывает сомнение необходимость введения наряду с пере­численными видами разовой аккредитации сроком действия на одно меро­приятие (заседание, пресс-конференцию, брифинг и др.), на котором преду­смотрено присутствие представителей средств массовой информации.

Думается, что этот вид аккредитации является избыточным, посколь­ку нельзя рассматривать наличие аккредитации как предварительное ус­ловие признания за журналистом тех прав, которые предоставлены ему законом (Конституция РФ, ст. 29; Закон о СМИ, ст. 1, 38, 47, 58).

Какие персональные сведения об аккредитуемом журналисте вправе требо­вать аккредитующий орган?

Законодательством не определен характер требований, которые долж­на предоставлять редакция об аккредитуемом журналисте. Представляет­ся, что поскольку редакция подает заявку на аккредитацию своих журна­листов, то сведения персонального характера о конкретных журналистах должны быть минимальными.

Следует отметить, что в законе до сих пор не определено, что понима­ется под «персональными данными». Российский проект Федерального закона «О персональных данных» все еще остается проектом. Согласно ст. 3 этого проекта персональные данные — это любая документирован­ная информация, относящаяся к конкретному человеку, или та, которая может быть отождествлена с конкретным человеком.

Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» установлено, что персональные данные относятся к документированной информации с ограниченным доступом — конфиденци­альной информации (ст. 2, 10, 11). Порядок обязательного предоставле­ния информации, относящейся к конфиденциальной, устанавливается и осуществляется в соответствии с законодательством (ст. 8 и 2 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»).

Законодательство РФ гарантирует защиту конституционных прав граждан на сохранение конфиденциальности персональных данных (ст. 20 этого же закона) и не допускает сбора и хранения информации о частной жизни (ст. 11 п. 1).

Однако приходится констатировать, что многие действующие прави­ла аккредитации в различных учреждениях и организациях содержат тре­бования о предоставлении излишних, на наш взгляд, сведений персо­нального характера об аккредитуемых журналистах. Вряд ли можно при­знать обоснованными требования о предоставлении в заявке на аккреди­тацию таких сведений, как образование журналиста, стаж его работы, должность, биография, справка о профессиональной деятельности, явля­ется ли он постоянным работником, паспортные данные. К этому же спи­ску можно отнести требование представить так называемые объективные характеристики внесенных в список журналистов без указания критери­ев, по которым администрация будет оценивать объективность или не­объективность характеристик, а следовательно, и возможность аккреди­тации того или иного журналиста.

Невыполнение этих требований влечет за собой нежелательные по­следствия. В частности, в правилах отмечается, что при отсутствии ука­занных сведений в карточке заявка на аккредитацию не принимается.

Между тем непредоставление таких данных не является законным основанием для отказа в аккредитации. Таким образом, вводятся не предусмотренные законом ограничения на аккредитацию, что недопу­стимо в силу положений статей 1, 48, 58 Закона о СМИ, а также Кон­ституции РФ.

Конституция РФ признает право на неприкосновенность частной жизни, запрещает сбор информации личного характера (ст. 23, 24). Речь идет о гарантированном невмешательстве государственных орга­нов, должностных лиц в сферу частной жизни человека (ст. 23, 24, 29).

Соответствует ли закону требование правил аккредитации указывать в заяв­ке на аккредитацию псевдонимы журналистов?

Нет, не соответствует.

Такое требование чрезвычайно распространено в действующих на ме­стах правилах аккредитации и противоречит существующему законода­тельству. Оно нарушает права журналиста, предусмотренные ст. 47, п. 12 Закона о СМИ, согласно которому журналист имеет право распространятъ подготовленные им сообщения и материалы за своей подписью, под псевдонимом или без подписи. В ст. 15 Закона РФ «Об авторском праве и смежных правах» также установлено право автора использовать произ­ведение под своим именем, псевдонимом либо без обозначения имени, то есть анонимно (право на имя).

Требование раскрытия псевдонимов противоречит ст. 150 ГК РФ, га­рантированным Конституцией правам и свободам человека и граждани­на, принципам и нормам международного права.

24 июня 2002 г. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ рассмотрела спор, предметом которого был именно этот во­прос1. Сначала этот спор рассматривал Саратовский областной суд. Он согласился с областным прокурором, что требование указывать псевдо­ним в заявке на аккредитацию незаконно.

Верховный Суд РФ, увы, признал такое требование законным и допу­стимым. По мнению Верховного Суда, указание псевдонима не умаляет прав журналиста. Верховный Суд посчитал, что, если журналист имеет право распространять свои материалы под собственным именем или под псевдонимом, то незаконность требования указывать псевдоним означа­ет и незаконность указывать в заявке имя журналиста, что в итоге делает невозможным его аккредитацию.

С таким мнением нельзя согласиться. Использование псевдонима жур­налистом часто вызвано соображениями личной безопасности, когда жур­налист предполагает, что распространяемый материал может вызвать рез­кую реакцию, недовольство и привести к самым крайним последствиям.

Использование псевдонима означает, что журналист предоставил ин­формацию для распространения на условиях конфиденциальности, не желая собственной идентификации, и редакция обязана поддерживать такой режим. С позицией Верховного Суда, по сути — формальной, мож­но согласиться в той части, что сообщение псевдонима в заявке не ограничивает право журналиста пользоваться псевдонимом. Но в этом случае такое требование лишает это законодательно закрепленное право всяко­го смысла. Конечно, эту норму можно обойти и не использовать псевдо­ним, указанный в заявке, но представляется недопустимым попытка аккредитирующей организации контролировать деятельность журналиста.

Соответствует ли законодательству положение о том, что аккредитации подлежат «только профессиональные журналисты, имеющие соответствующее образование»?

Нет, не соответствует.

Судебная палата по информационным спорам дала разъяснения по этому вопросу, обратив внимание на ряд положений. Во-первых, согласно Закону РФ «О средствах массовой информации» «под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятель­ностью по ее уполномочию» (ст. 2, ч. I, п. 10 Закона о СМИ). Требований о соответствующем образовании в законе нет.

Кроме того, статьей 52 этого же закона установлен специальный ста­тус профессионального журналиста, который распространяется: на штат­ных сотрудников редакций, занимающихся редактированием, создани­ем, сбором или подготовкой сообщений и материалов для многотираж­ных газет и других СМИ, продукция которых распространяется исключи­тельно в пределах одного предприятия (объединения), организации, уч­реждения, а также на авторов, не связанных с редакцией средства массо­вой информации трудовыми или иными договорными отношениями, но признаваемых ею своими внештатными авторами или корреспондентами при выполнении ими поручений редакции.

Как видим, и здесь ничего не говорится о «соответствующем образо­вании» для признания статуса профессионального журналиста.

Если же обратиться к результатам социологических исследований, проведенных Комиссией по свободе доступа к информации, то окажется, что на этом основании почти каждый второй журналист лишался бы пра­ва быть аккредитованным.

Таким образом, устанавливаемое рядом реально действующих правил аккредитации положение о том, что аккредитации подлежат «только профессиональные журналисты, имеющие соответствующее образование», вводит не предусмотренное законодательством огра­ничение, что противоречит Конституции РФ (ст. 29), Закону о СМИ (ст. 1, 48, 58).

Вправе ли общественные объединения аккредитовать и допускать на свои открытые мероприятия представителей СМИ по своему выбору и предпочте­нию?

Нет, не вправе.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» в числе обя­занностей общественного объединения устанавливает необходимость со­блюдения законодательства Российской Федерации, общепринятых принципов и норм международного права (ст. 29 Закона «Об обществен­ных объединениях»).

Это означает, что деятельность общественных объединений не должна противоречить Конституции, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (ст. 15 Конституции). Согласно Конституции, гарантируется свобода массовой информа­ции, цензура запрещается. Поэтому установление каких-либо сугубо субъективных ограничений прав представителей СМИ не допускается.

Кроме того, гласность является одним из основных принципов созда­ния и функционирования общественных объединений (ст. 15 Закона «Об общественных объединениях»). Таким образом, законодательными акта­ми установлен такой же порядок доступа к информации и аккредитации журналистов общественными объединениями, как и для государствен­ных органов, учреждений, организаций. Это означает, что в соответствии с действующим законодательством на общественные объединения, как и на государственные органы, возлагается обязанность предоставлять ин­формацию, а редакции и журналисты имеют право ее получать.

В соответствии с Конституцией РФ и Законом о СМИ граждане име­ют право на получение через СМИ информации об общественных объеди­нениях, что является необходимым для определения своего отношения к ним и осуществления общественного контроля за их деятельностью.

Принцип гласности, как справедливо подчеркивается в комментарии к Федеральному закону «Об общественных объединениях», обеспечивает реализацию права на объединение в такой форме, как «право вступать в существующие общественные объединения либо воздержаться от вступ­ления в них». Ясно, что для того, чтобы осуществить это право и созна­тельно принять решение об участии или неучастии в объединении, необ­ходимо располагать достаточной информацией.

Имеет ли право охрана государственных учреждений не пропускать туда журналистов, которые не имеют аккредитации при данном учреждении?

Нет.

Аккредитация при государственных органах и органах общественных объединений в законе рассматривается как определенный льготный ре­жим, предоставляющий аккредитованным журналистам более комфорта­бельные условия для получения информации.

Прежде всего аккредитация возлагает определенные обязанности на орган, при котором осуществлена аккредитация. На государственный ор­ган, аккредитовавший журналиста, возлагается обязанность извещать по­следнего о проведении своих заседаний и мероприятий и создавать усло­вия для производства записи, обеспечивать аккредитованных журналис­тов материалами.

Однако отсутствие аккредитации не лишает журналиста его конститу­ционных прав (это прямо запрещено в статьях 17 и 55 Конституции) и прав, предоставленных ему в статье 47 Закона РФ «О средствах массо­вой информации»; также аккредитация не является и предварительным условием для реализации журналистом указанных прав.

Поэтому неаккредитованные журналисты также вправе свободно по­сещать все открытые заседания государственных органов (п. 2 ст. 47 Зако­на РФ «О средствах массовой информации») по предъявлении редакци­онного удостоверения или иного документа, удостоверяющего его статус. Однако в отношении их государственный орган не обязан способствовать осуществлению профессиональной деятельности.

Если в государственном органе отсутствует положение об аккредита­ции, то данный орган обязан аккредитовать журналистов без каких-либо условий, так как отсутствие положения об аккредитации не лишает ре­дакцию прав, предоставленных ей статьей 48 Закона РФ «О средствах массовой информации».

В том случае, если противодействие журналистам исходило со сто­роны сотрудников службы охраны, мы имеем дело с воспрепятствова­нием законной профессиональной деятельности путем «принуждения к отказу в предоставлении и распространении информации», совер­шенным с использованием служебного положения, которое может повлечь привлечение виновных к уголовной ответственности (по ст. 144 УК РФ).

Правомерно ли требование администрации к аккредитованному журналисту проводить аудио- и видеозапись только с письменного согласия должностных лиц или работников администрации аккредитующего органа?

Нет, не правомерно.

По Закону о СМИ журналисты обладают целым рядом прав, которые призваны облегчить им получение информации. Им предоставлено право посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы (п. 2 ст. 47 Закона о СМИ), проводить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки (п. 6 ст. 47 За­кона о СМИ).

Более того, аккредитующий орган обязан создавать благоприятные условия для производства записи (ст. 48 Закона о СМИ). При этом ст. 4 Закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» не ограничи­вает право аккредитованных журналистов «производить собственную ау­дио- и видеозапись на заседаниях, совещаниях и иных открытых мероприятиях». Исключения из правил установлены в законе. Например, фо­то-, видео- и киносъемки в зале судебного заседания могут производить­ся только с разрешения суда (судьи).

Таким образом, необходимость получения письменного согласия должностных лиц или работников администрации аккредитующего орга­на на проведение аудио- и видеозаписи законодательством не предусматривается, а такое требование нарушает права журналистов. Однако про­ведение видеозаписи и киносъемки не должно нарушать нормальной деятельности аккредитующей организации.

Правомерно ли включение в правила аккредитации указания конкретных сроков подачи заявок, времени и места прохождения в здание аккредитующей организации?

Установление в правилах аккредитации жесткого срока для подачи за­явки на аккредитацию, на наш взгляд, является излишним. В ряде дейст­вующих правил об аккредитации этот срок ограничен конкретными чис­лами (менее месяца в год). Такое ограничение лишает возможности ак­кредитоваться те средства массовой информации, которые учреждены позже указанного срока. Установление ограниченного срока на получение аккредитации фактически ограничивает конституционное право на свободное получение информации законным способом. Ст. 55 Конститу­ции предусматривает, что такое ограничение возможно только норматив­ным актом уровня федерального закона. С этих позиций установление ограниченного срока очевидно неконституционно.

Что касается установления конкретного времени и места прохожде­ния в здание аккредитующей организации, то подобное указание также представляется излишним. Если же в правилах оно содержится, то необ­ходима оговорка, определяющая условия присутствия на мероприятиях, проводимых во внеурочное время. Иначе это может быть способом либо устранения, либо недопущения неугодных журналистов (в том числе и аккредитованных) на мероприятия, которые назначаются в другое время.

Таким образом, включение в правила аккредитации указания как кон­кретных сроков подачи заявок, так и времени и места прохождения жур­налистов в здание аккредитующей организации может создавать угрозу свободе массовой информации (нарушение ст. 1 Закона о СМИ), ограничивать право на получение информации (ст. 38), искажая смысл самого института аккредитации (ст. 48).

Правомерно ли лишение аккредитации журналиста за отказ от распростране­ния информации, предоставленной аккредитующим органом?

Нет, не правомерно.

Требование распространения какой-либо информации, согласно ст. 58 Закона о СМИ, является ущемлением свободы массовой инфор­мации посредством вмешательства в деятельность редакции и наруше­ния ее профессиональной самостоятельности, а также принуждения журналиста к распространению информации, поэтому оно не может быть законным основанием для лишения аккредитации.

К тому же ст. 48 Закона о СМИ устанавливает, что журналист может быть лишен аккредитации только в тех случаях, когда им или редакцией нарушены правила аккредитации либо распространены не соответствую­щие действительности сведения, порочащие честь, достоинство и дело­вую репутацию организации, аккредитовавшей журналиста, что должно быть подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Иные основания, даже если они предусмотрены в правилах аккредитации, не могут включать положения, ограничивающие свободу массовой инфор­мации и права журналистов (ст. 1, 5 Закона о СМИ).

Кроме того, установление каких-либо ограничений либо предъявле­ние дополнительных требований, ограничивающих права журналистов, свободу мнений, противоречит ст. 19 Международного пакта о граждан­ских и политических правах и Конституции РФ (ст. 29).

Требуется ли аккредитация при избирательных комиссиях для работы журналиста на избирательном участке?

Нет, не требуется.

В соответствии с российским законодательством деятельность изби­рательных комиссий осуществляется открыто и гласно. Все заседания избирательных комиссий являются открытыми (Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в рефе­рендуме граждан РФ» — п. 5 ст. 3; Федеральный закон «О выборах депу­татов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» — ст. 10, 30; Федеральный закон «О выборах Президента РФ» — ст. 10; Федеральный закон «О референдуме РФ» — ст. 1,21).

Представители СМИ вправе присутствовать на заседаниях комиссий и по своему усмотрению посещать избирательные участки в день голосо­вания. В частности, в ст. 30 Федерального закона «Об основных гаранти­ях избирательных прав граждан Российской Федерации» указано, что на заседаниях соответствующих избирательных комиссий вправе присутст­вовать в числе других представители средств массовой информации. Для этого не требуется получения аккредитации или разрешения.

Допустимо ли в правилах аккредитации устанавливать какие-либо условия, в зависимости от которых те или иные СМИ не подлежат аккредитации?

Нет, не допустимо.

Анализ существующих правил аккредитации показал, что в ряде слу­чаев устанавливается зависимость решения вопроса об аккредитации от различных условий, например, от источника финансирования СМИ, со­става учредителей.

В частности, в ряде правил зафиксировано, что аккредитации подле­жат журналисты СМИ, финансируемые из республиканского бюджета. В других случаях устанавливается, что аккредитации не подлежат журна­листы СМИ, учредителями которых являются общественные и коммер­ческие организации, частные лица.

В соответствии с федеральным законодательством правовой статус журналистов, финансируемых из республиканского бюджета, ничем не отличается от правового статуса журналистов любого другого СМИ, по­этому введение ограничений на аккредитацию в зависимости от источни­ка финансирования носит дискриминационный характер. Оно ущемляет законные права журналистов на сбор информации, посягает на свободу массовой информации. Кроме того, подобное условие ограничивает пра­во граждан на получение через СМИ оперативных и достоверных сведе­ний о деятельности государственных органов (ст. 1, 38 Закона о СМИ).

Ограничение условий аккредитации в зависимости от состава учреди­телей редакции, которую представляет журналист, также противоречит закону. Согласно ст. 7 Закона о СМИ, учредителем средств массовой ин­формации может быть гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган. Все они имеют равные права, гарантированные Конституцией РФ.

Таким образом, введение ограничений на аккредитацию в зависимос­ти от источников финансирования редакции и от состава учредителей противоречит не только законодательству в сфере массовой информации, но и Конституции РФ.

Правомерен ли отказ или лишение аккредитации СМИ или отдельных жур­налистов за необъективные и тенденциозные, с точки зрения аккредитующей организации, публикации?

Нет. Не правомерен.

Отказ в аккредитации в зависимости от содержания прежних публи­каций нарушает права журналистов и препятствует профессиональной деятельности журналистов.

Согласно ст. 48 Закона о СМИ, журналист может быть лишен аккре­дитации лишь в двух случаях:

когда им нарушены правила аккредитации, которые в силу требова­ний ст. 1 и 5 Закона о СМИ не могут включать положения, ограничиваю­щие свободу массовой информации и права журналистов;

если журналистом распространены не соответствующие действитель­ности сведения, порочащие честь и достоинство работников аккредито­вавшей организации, что должно быть подтверждено вступившим в силу решением суда.

Никакие иные случаи, в том числе связанные с «необъективностью», «тенденциозностью» освещения деятельности аккредитующей организа­ции, не могут служить основанием для лишения или отказа в аккредита­ции. К тому же понятия «всесторонность» и «объективность» являются оценочными категориями, которые допускают многозначное, а следова­тельно, произвольное толкование. Их применение может использоваться для ограничения прав журналистов, которые критически настроены в от­ношении тех или иных должностных лиц, что вообще недопустимо.

Каковы основания лишения аккредитации?

В соответствии со ст. 48 Закона о СМИ журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительно­сти сведения, порочащие честь и достоинство работников организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда.

Анализ практики показывает, что к такой мере нередко прибегают при неоднократной утере аккредитационных документов, при увольнении журналиста из редакции, при прекращении существования средства мас­совой информации (вследствие его закрытия или ликвидации), при мно­гократном нарушении правил внутреннего распорядка работы организа­ции.

Как должен быть оформлен отказ или лишение аккредитации?

Такое решение аккредитующей организации должно быть оформлено письменным документом с указанием должностного лица, принимающе­го решение, с основанием решения, со ссылкой на действующее Положе­ние об аккредитации и законодательство о СМИ, порядком обжалования решения об отказе или лишении аккредитации.

Куда следует обращаться в случае возникновения спорных, конфликтных ситуаций, связанных с аккредитацией?

Для разрешения конфликтных ситуаций, связанных с аккредитацией, возможно обращение:

к руководству аккредитующей организации;

к вышестоящему руководству в порядке подчиненности;

в органы прокуратуры;

в суд.

Во всех случаях консультативную помощь могут оказать сотрудники Фонда защиты гласности.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

1 С подробностями этого дела можно ознакомиться на нашем сайте: www.gdf.ru

-----------------------------------------Содержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Правовой режим информации

Какие режимы информации существуют? Кто и какими правами на информацию обладает?

Вопрос этот является одним из самых запутанных по той причине, что законодатель не выдержал определенного подхода к его решению.

Гражданский кодекс в статье 128 наряду с другими провозглашает ин­формацию объектом гражданских прав. Из этого следует, что в отноше­нии информации могут совершаться гражданско-правовые сделки, кото­рые не противоречат существу информации как объекта права (о чем по­дробнее будет сказано ниже).

Однако очевидно, что существует большая категория информации, исключенная из гражданского оборота. Речь идет об охраняемых законом тайнах (за исключением коммерческой тайны, которая единственная из всех тайн регулируется гражданским законодательством и может при оп­ределенных условиях стать объектом гражданских сделок). Существуют и случаи, когда информация должна предоставляться не по гражданско-правовым договорам, а в силу закона (и бесплатно), — мы говорим о за­просе информации из государственных органов в порядке статей 24, ч. 2, 29, 41 и 42 Конституции Российской Федерации и статей 38—40 и 47 За­кона «О средствах массовой информации» и о запросе информации у не­государственных организаций, когда закон обязывает их предоставлять информацию.

Теперь коснемся ставшего популярным вопроса о праве собственнос­ти на информацию. Очевидно, что в Федеральный закон «Об информа­ции, информатизации и защите информации» из голов авторов вкралась путаница между информацией как обратной стороной энтропии и доку­ментом, на котором она отражена. Если проанализировать содержание статей 209—213 Гражданского кодекса вкупе с уже упоминавшейся стать­ей 128, то станет очевидно, что информация, представляющая собой со­вершенно отдельный от имущества объект гражданских прав, в собствен­ности находиться не может по своей природе, тогда как носитель инфор­мации (в том числе и бумажный — например, книга) может находиться в собственности и продаваться (причем и в качестве книги, и в качестве ма­кулатуры).

Нельзя забывать и еще один вариант, при котором информация ста­нет объектом исключительных прав определенного лица на определен­ный срок: речь идет о так называемых объектах промышленной собст­венности — изобретениях, полезных моделях и промышленных образ­цах, которые охраняются патентным законодательством; за неправомерное разглашение информации о них журналист может понести от­ветственность.

В каких случаях и кто имеет право ограничивать доступ к информации?

Во-первых, это государственные органы и организации и органы об­щественных организаций, если речь идет об оказавшейся у них информа­ции, составляющей государственную, коммерческую (служебную) или иную охраняемую законом тайну (в остальных случаях они обязаны ее предоставлять).

Во-вторых, это негосударственные (и необщественные) организации и люди, которым определенная информация стала известна в силу их профессиональной деятельности, и которую закон обязывает их хранить в тайне (все случаи «профессиональной» тайны — врачебная, банковская, нотариальная, адвокатская).

В-третьих, это те же субъекты, что и во втором случае, но когда речь уже идет об информации, касающейся их самих и их деятельности, если только закон не обязывает их сообщить эту информацию по запросу (как видно, третий случай охватывает весьма обширную сферу частной жизни и частного предпринимательства).

И, наконец, в-четвертых, это обладатели исключительных прав на ре­зультаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собствен­ности).

Необходимо ли получать согласие исполнителя или лица, которому исполни­тель передал свои права на исполнение, для записи исполнения и в каких слу­чаях?

Статья 44 Конституции гарантирует охрану интеллектуальной собст­венности. Статья 138 Гражданского кодекса РФ также признает за граж­данином или юридическим лицом исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, однако делает одну существенную ого­ворку: данные права признаются лишь в случаях и в порядке, установленных законом. В этом состоит одна из особенностей охраны продуктов творческой деятельности.

Исключительное право записывать исполнение и распространять та­кие записи или разрешать указанные действия принадлежит исполните­лю, который может передать его любому иному лицу. По этому правилу получение согласия необходимо.

Однако Закон «Об авторском праве и смежных правах» установил ряд случаев, когда запись и распространение могут проводиться и без согла­сия исполнителя или иного обладателя исключительных прав на испол­нение.

Один из таких случаев предусмотрен в пункте 1 части 1 статьи 42 упо­мянутого закона, которая допускает без согласия исполнителя и без выплаты ему вознаграждения включение небольших отрывков из исполне­ния, постановки в обзоры о текущих событиях.

Таким образом, журналист вправе записать и в последующем исполь­зовать в новостях отрывок из исполнения, продолжительность которого должна быть оправдана информационной целью.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

Содержание ---------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Общий порядок запроса информации

Различаются ли способы запроса информации в государственных органах и органах общественных объединений, с одной стороны, и в негосударственных организациях и у частных лиц — с другой?

Законодательство проводит существенное различие между порядком получения информации в государственных органах (учреждениях, орга­низациях), общественных объединениях, с одной стороны, и в частных организациях — с другой.

На государственные органы и организации, общественные объедине­ния и их должностных лиц возлагается обязанность предоставлять сведе­ния о своей деятельности. Закон перечисляет некоторые способы, кото­рыми данные сведения могут предоставляться, — это:

ответы на запросы информации;

создание доступных для каждого информационных ресурсов (доку­ментов и их массивов) по вопросам деятельности данного органа и подве­домственных ему организаций;

проведение пресс-конференций;

рассылка справочных и статистических материалов.

Возможно использование и иных способов.

В отличие от государственных информационных ресурсов, которые в силу закона являются открытыми и общедоступными (за исключением сведений, составляющих государственную или иную специально охраняе­мую тайну), информация, которой располагают частные лица и организа­ции, как правило, предоставляется лишь с их разрешения.

Согласно статье 12 Федерального закона «Об информации, информа­тизации и защите информации», лица, в чьем распоряжении находится информация, вправе самостоятельно определять возможность и порядок доступа к ней. При этом они не обязаны мотивировать перед редакцией или журналистом свой отказ в предоставлении той или иной информа­ции.

Исключение составляют лишь строго оговоренные законом случаи, когда обязанность предоставления информации все же возлагается и на негосударственные организации.

Различается ли порядок запроса информации журналистом и редакцией?

Увы, да.

Если порядок запроса информации редакцией и порядок предостав­ления такой информации подробно описаны в статьях 39 и 40 Закона «О средствах массовой информации», то правила, касающиеся запроса информации журналистом, носят более разрозненный характер. Закон «О средствах массовой информации» (статья 47) предоставляет журнали­стам право искать, запрашивать и получать информацию. Они вправе знакомиться с документами и материалами, за исключением фрагментов, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также копировать и публиковать их при условии соблюдения авторских и иных прав на интеллектуальную собственность. В соответствии со ста­тьей 12 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», журналист, так же как и редакция, не обязан обосновы­вать необходимость получения им информации, за исключением случаев запроса информации с ограниченным доступом (государственная и иная специально охраняемая тайна, сведения о частной жизни). Примени­тельно к запросу информации журналистом закон не устанавливает пра­вил, определяющих порядок отказа и отсрочки в предоставлении инфор­мации, оставляя определение порядка предоставления информации на усмотрение государственных органов, общественных объединений и ор­ганизаций, в которые обратился журналист.

Однако для журналиста предусмотрены определенные гарантии. Он имеет право быть принятым должностным лицом в связи с запросом ин­формации.

Подобная необъяснимая двойственность подхода законодателя, когда права журналиста ставятся «позади» прав редакции, приводит к тому, что «свободные» журналисты ущемляются в правах по сравнению со «штат­ными», которые могут, выступая представителями редакции, пользовать­ся порядком запроса, предусмотренным для нее.

Может ли журналист делать запрос информации в устной форме?

Да.

Такое право прямо предоставлено в статье 39 Закона «О средствах мас­совой информации»; здесь следует, однако, оговориться, что статья каса­ется запроса редакции (читай: журналиста, который может воспользо­ваться бланком редакции, подписью ее редактора и ее печатью). Журна­листы, которые такой возможности не имеют, вынуждены, как и прочие граждане, подчиняться тем правилам, которые установила та или иная организация (подробнее см. статью 12, ч. 3 и ст. 13 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»).

Однако редакциям и журналистам следует иметь в виду, что сроки от­каза и вручения уведомления об отсрочке исчисляются только с момента подачи письменного запроса. Так что при устном запросе государствен­ные служащие могут спокойно «забыть» о сроках, не нарушив при этом положения закона.

Должен ли журналист обосновывать необходимость запрашиваемой информации?

Если речь идет о государственных информационных ресурсах, не со­ставляющих охраняемой законом тайны, и о случаях, когда негосударствен­ная организация или частный предприниматель обязаны предоставить ин­формацию по требованию гражданина, — нет, в остальных случаях — да.

Может ли взиматься плата за предоставление информации по запросу журналиста?

В принципе законодательство допускает возможность предоставле­ния информации за плату. Статья 128 Гражданского кодекса Российской Федерации относит информацию к объектам гражданских прав наряду с имуществом и объектами интеллектуальной деятельности. Статья 6 Фе­дерального закона «Об информации, информатизации и защите инфор­мации» говорит, что информационные ресурсы могут быть товаром, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Такими исключениями являются (как это уже говорилось выше) слу­чаи реализации гражданами (в том числе и журналистами) своих консти­туционных прав и прав, предоставленных законодательством.

Это случаи запроса информации из государственных органов и органи­заций (статья 29 Конституции и статьи 38—40 и 47 Закона «О средствах мас­совой информации»), случаи, когда речь идет о правах граждан в сфере ох­раны окружающей природной среды и в сфере санитарно-эпидемиологиче­ского благополучия (в соответствии со статьей 42 Конституции РФ каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей при­родной среды, статья 12 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» повторяет это положение Конституции), случаи получения инфор­мации о банках и эмитентах ценных бумаг (в последних двух случаях речь идет как о государственных органах, так и о частных лицах и организациях).

Реализация гражданами своих прав не может быть поставлена в зави­симость от материального положения человека или от финансового по­ложения средства массовой информации, через которое граждане могут узнать данную информацию. Более того, статья 55 Конституции запреща­ет издание законов, умаляющих права человека.

Исходя из этих посылок, следует сказать, что в перечисленных случа­ях законодательство исключает информацию из товарооборота и не допу­скает возможности ее возмездного представления.

Если речь идет о требовании платы за информацию о фактах и обстоя­тельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, то в данном случае сокрытие информации (в том числе и ее непредоставление из-за неоплаты) может содержать состав преступления, предусмотренного ста­тьей 237 Уголовного кодекса.

Вправе ли должностное лицо отказаться от встречи с журналистом и в каких случаях?

Законодательство не обязывает должностных лиц встречаться с жур­налистами.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Запрос информации в государственных органах, учреждениях, организациях, органах общественных организаций

Кому должен быть адресован запрос?

Закон не регулирует этот вопрос, но исходя из приведенного в статье 39 Закона «О средствах массовой информации» перечня лиц, которые обязаны отвечать на запросы, они могут быть обращены к руководителю государственного органа или организации, общественной организации, его заместителю, пресс-секретарю, специально уполномоченному долж­ностному лицу или к органу в целом.

Должно ли должностное лицо отказывать журналисту в предоставлении информации в письменной форме?

Да, исходя из содержания статьи 40 Закона «О средствах массовой ин­формации», если речь идет о редакции или «штатном» журналисте. Если речь идет о «свободном» журналисте — этот вопрос регулируется орга­ном, в который адресован запрос.

В какой срок журналисту должна быть предоставлена информация или вруче­но уведомление об отказе в предоставлении информации или отсрочке в ее предоставлении?

Как уже говорилось, закон не устанавливает конкретных сроков предо­ставления информации по запросам журналистов. Если журналист запра­шивает информацию от имени редакции, то запрашиваемый орган или организация обязаны предоставить запрашиваемую информацию в течение семи дней с момента получения запроса. Если объем запрашиваемых све­дений, их характер или иные причины не позволяют предоставить инфор­мацию в семидневный срок, должностное лицо, которое обязано предоста­вить такие сведения, может принять решение об отсрочке предоставления информации. Такое решение должно быть принято в течение трех дней с момента получения письменного запроса. В течение этого срока предста­вителю редакции должно быть вручено письменное уведомление об от­срочке, в котором указываются дата принятия решения об отсрочке, долж­ностное лицо, принявшее это решение, причины, по которым требуется дополнительное время для предоставления информации, и дата, к которой информация будет предоставлена. Если принято решение отказать в пре­доставлении информации, то уведомление об этом вручается представите­лю редакции в трехдневный срок с момента получения письменного запро­са. В уведомлении должны быть указаны причины, по которым информа­ция не может быть предоставлена, указание на должностное лицо, приняв­шее решение об отказе, и дата принятия этого решения.

В каких случаях журналисту может быть отказано в предоставлении информации государственными органами?

Закон «О средствах массовой информации» предусматривает лишь од­ну причину, по которой редакции (и, следовательно, редакционным жур­налистам) может быть отказано в предоставлении информации, — это на­личие в ней сведений, отнесенных к государственной или иной охраняе­мой законом тайне.

Что касается «свободных» журналистов, то вопрос о причинах отказа должен решаться аналогичным образом, исходя из положений пункта 4 статьи 47 Закона «О средствах массовой информации».

Имеет ли журналист право запрашивать информацию о количестве и сроках рассмотрения и разрешения судебных дел определенной категории? Не явля­ется ли это вмешательством в деятельность суда?

Закон не запрещает запрашивать подобную информацию, однако сле­дует иметь в виду, что нигде в законе на государственные органы не воз­лагаются обязанности предоставлять информацию по запросам редакций и журналистов, то есть анализировать имеющуюся и дополнительно по­лученную информацию, проводить какие-то исследования, в результате которых будет получена новая информация. Государственные органы обязаны предоставить только ту информацию, которая у них уже есть. Поэтому, если подобная информация потребует дополнительных исследований, то журналисту могут отказать по той причине, что в готовом ви­де такой информации нет.

Что касается вопроса о вмешательстве в деятельность суда или судьи, то статья 10 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» совершен­но четко говорит, что не обязан делать судья и что от него не могут требо­вать, а именно: объяснений по существу рассмотренных или находящих­ся в производстве дел, предоставления их для ознакомления иначе, как в случаях, предусмотренных процессуальным законом. Просьба о предо­ставлении статистической информации никак не может рассматриваться как давление на суды, рассматривавшие дела.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Запрос информации у частных лиц

В каких случаях частное лицо обязано предоставить журналисту информа­цию по запросу?

Информация, которой располагают частные лица и организации, как правило, предоставляется лишь с их разрешения.

Законодательством предусмотрено три случая, когда частные лица и ор­ганизации обязаны предоставлять информацию по запросам журналиста:

в статье 5 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» закреплена обязанность предприятий и организаций предо­ставлять гражданам имеющуюся у них информацию о применяемых ме­рах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и их результатах, о качестве выпускаемых товаров народного потребления и питьевой воды, о состоянии среды обитания, эпидемиологической обста­новке и действующих санитарных правилах;

в статье 8 (уже упоминавшейся) Федерального закона «О банках и банковской деятельности» содержится обязанность банка предостав­лять определенную информацию о себе (перечень которой уже был приведен);

в статьях 23 и 30 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» также содержатся положения, обязывающие эмитента предоставлять по запро­сам граждан и организаций (здесь, как и в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности», журналисты и редакции не выделены в осо­бую группу) определенную информацию о себе, весьма схожую с той, что обязаны предоставлять банки.

Может ли частное лицо или частная организация отказать журналисту в предоставлении информации по мотиву нецелесообразности?

Да, за исключением вышеперечисленных трех случаев. Однако, если организация разработала определенный порядок предоставления информации, как того требует статья 12 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», то мотивы отказа должны соот­ветствовать требованиям этого порядка.

Распространяются ли правила Закона «О средствах массовой информации» о порядке отказа и отсрочки в предоставлении информации и о сроках предо­ставления информации на запрос информации у частных лиц и организаций?

Нет. Частная организация сама вправе устанавливать порядок и сроки предоставления информации.

Какую информацию о частном лице журналист может получить в государственных органах?

В государственных органах и из информационных ресурсов журна­лист имеет право получать любую информацию о деятельности частных лиц и организаций, если она не содержит личную, коммерческую или иную специально охраняемую тайну.

При этом действуют нормы, регулирующие запрос информации в го­сударственных органах и организациях.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Поиск и получение информации в федеральных законодательных и исполнительных органах (органах государственной власти)

Имеют ли журналисты право присутствовать и производить съемку на заседаниях государственных органов?

Статья 29, ч. 4 Конституции предоставляет гражданам право свободно искать и получать информацию любым законным способом. Журналистам, в дополнение к этой общей норме, предоставлено право посещать государственные органы (ст. 47, п. 2 Закона РФ «О средствах массовой информации») и их заседания (кроме закрытых) и производить записи, в том числе с использованием аудио- и видеосредств (ст. 47, п. 6 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

Кроме того, открытость деятельности государственных органов и возможность граждан получать достоверную информацию об их деятельности российское законодательство рассматривает как основу для осуществления общественного контроля за деятельностью орга­нов государственной власти и участия в управлении делами государства (ст. 12 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации»). Следовательно, открытость в деятельности государственных органов является и составной частью права на учас­тие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции Российской Федерации).

Любые ограничения этих прав могут вводиться лишь на основании Федерального закона (ст. 55 Конституции Российской Федерации).

В случае, если журналисту незаконно противодействуют в реализа­ции этих прав, речь может идти и о наличии в действиях сотрудников государственного органа и работников милиции составов преступле­ний, предусмотренных ст. 144 (принуждение к отказу от распростране­ния информации, в том числе к отказу от распространения информации в форме видеозаписи) и ст. 286 (превышение должностных полномо­чий). При толковании статьи 144 УК в ее нынешней редакции следует, в частности, иметь в виду, что под принуждением к отказу от распространения информации следует понимать не только принуждение к отказу от распространения информации о том или ином событии вообще, но и принуждение к отказу от распространения информации в той или иной форме — письменной, устной, аудио, видео, фото и т. п. (право на выбор формы распространения информации в российской Конституции не предусмотрено, однако оно гарантировано в статье 19 Пакта о гражданских и политических правах и статье 10 Европейской конвенции о правах человека, которые, согласно статье 15 Конституции Российской Федерации, являются составными частями российской правовой систе­мы).

Кто и в каких случаях вправе назначать закрытые заседания государственных органов?

На федеральном уровне данный вопрос законодательно урегулирован лишь в отношении палат Федерального Собрания Российской Федера­ции. Статья 100 Конституции говорит, что закрытые заседания палат мо­гут назначаться в тех случаях, которые предусмотрены их регламентами.

Что касается остальных государственных органов, то закон никак не урегулировал этот вопрос, который в настоящий момент, по существу, отдан на усмотрение ведомственным регламентам (что представляется нарушением статьи 55 Конституции, которая ясно указывает, что ограни­чения прав человека, в том числе и право искать информацию, могут вво­диться лишь федеральным законом).

Еще сложнее ситуация с органами государственной власти республик, краев и областей и иных субъектов Федерации в составе России.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о праве граждан присутствовать на заседаниях представительных органов респуб­лик, краев, областей и т. д., де-факто полностью оставляя решение этого вопроса в компетенции конституций и уставов последних.

Однако, если исходить из буквального содержания статьи 55 Консти­туции Российской Федерации, ограничение прав и свобод граждан может осуществляться лишь на основе федерального закона. В то же время во­просы образования государственных органов субъектов Федерации и оп­ределение порядка их деятельности той же федеральной конституцией отнесены к компетенции республик, краев, областей и т. п. (ст. 73 и 77 Конституции РФ).

Это несоответствие к настоящему времени законодательно не устра­нено, однако практика все же идет по пути предоставления субъектам Фе­дерации права определять случаи, когда заседания их органов могут быть закрытыми.

Во всяком случае, в нормативном акте субъекта Федерации должен быть четко определен исчерпывающий перечень оснований, по которым заседания могут быть объявлены закрытыми, и порядок принятия реше­ний о проведении закрытого заседания. В случае, если этого не сделано, исходя из общего принципа права, относящегося к деятельности государ­ственных органов, — «государственным органам запрещено все, что не разрешено им законом», — закрытые заседания в данном органе прово­дить нельзя.

Если принято решение о проведении закрытого заседания, журналис­ты (равно как и иные граждане, присутствовавшие на «открытой» его части) не могут быть ограничены в распространении ранее собранных материалов. Поэтому требования отдать ранее отснятый материал являются неправомерными и могут рассматриваться как принуждение к отказу от распространения информации.

Могут ли должностные лица препятствовать журналисту в присутствии на заседаниях государственного органа или в производстве записи, мотивируя это тем, что запись соответствующего заседания журналист может получить пресс-службе, или тем, что вся информация будет предоставлена по запросу?

Нет.

Журналист может по собственному усмотрению избирать любой наиболее удобный ему и прямо не запрещенный законом способ поиска и получения информации. В том числе он беспрепятственно может осуществлять и прямо предоставленное ему право посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения. То же относится и к записи.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Поиск и получение информации в судах

В каких случаях допустимо назначение закрытого судебного заседания?

Статья 123 Конституции РФ, статья 10 Гражданского процессуального кодекса РФ, статья 241 Уголовно-процессуального кодекса РФ и ста­тья 11 Арбитражного процессуального кодекса РФ устанавливают, что заседания во всех судах России открытые.

Это означает, что любой человек, в том числе и журналист, может присутствовать на заседании суда. Для этого не требуется получения какого-либо разрешения.

Заседания суда могут быть закрытыми лишь в следующих случаях, предусмотренных законом:

в гражданском процессе — когда это необходимо для охраны государственной тайны, в целях предотвращения разглашения сведений об ин­тимных сторонах жизни участвующих в деле лиц или обеспечения тайны усыновления;

в уголовном процессе — когда это необходимо для защиты государст­венной тайны, по делам о преступлениях, совершенных лицами, не до­стигшими 16-летнего возраста, по делам о половых преступлениях и в це­лях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц;

в административном процессе — если это может привести к разглаше­нию государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспече­ния безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об админис­тративном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защи­ты чести и достоинства указанных лиц.

Вправе ли судья удалить из зала заседания журналиста по мотивам непра­вильного, с точки зрения судьи, освещения журналистом или его газетой про­цесса?

Нет.

Предоставление гражданам (в том числе и журналистам) возможнос­ти присутствовать на открытых судебных заседаниях является не правом, а обязанностью суда, а возможность комментировать информацию, из­лагать свои оценки и суждения — правом журналиста, закрепленным в ст. 19 Пакта о гражданских и политических правах, ст. 29, п. 1 Конститу­ции РФ и ст. 47 Закона РФ «О средствах массовой информации».

Подобное решение суда или судьи представляло бы собой вмешатель­ство в профессиональную деятельность редакции, ущемление свободы массовой информации и гарантированной Конституцией свободы слова.

В случае проведения открытого судебного заседания судья вправе удалять из зала судебного заседания граждан, только если они наруша­ли порядок в зале суда. В соответствии со статьей 159, ч. 2 ГПК РФ су­дья вправе удалить лицо, присутствующее при разбирательстве дела, лишь в случае повторного нарушения им порядка в судебном заседа­нии, после того как нарушителю уже было сделано предупреждение. В статье 154 Арбитражного процессуального кодекса установлены ана­логичные правила.

Вправе ли судья удалить журналистов из зала судебного заседания, сослав­шись на статью 23 Конституции РФ (неприкосновенность частной жизни)?

Нет.

В данном случае речь идет о конкуренции двух норм Конституции РФ: нормы статьи 23, устанавливающей право на неприкосновенность част­ной жизни, личную и семейную тайну, и статьи 123, которая устанавлива­ет, что разбирательство во всех судах открытое.

Разрешение коллизии возможно при применении положений статей 55 и 123, в которых указано, что, с одной стороны, возможно ограничение прав и свобод на основе федерального закона, а с другой стороны, на ос­нове того же федерального закона возможно слушание дела в закрытом заседании. Такими федеральными законами являются процессуальные кодексы, в которых приводится исчерпывающий перечень случаев, в ко­торых возможно назначение закрытого судебного заседания.

Закрытое слушание дела при отсутствии перечисленных в процессу­альных кодексах оснований (а нормы статьи 23 говорят и о более широ­ком понятии, чем нормы процессуального закона) представляет собой нарушение статьи 123 Конституции РФ.

Вправе ли судья удалить журналистов из зала заседания в интересах присяж­ных заседателей?

Нет.

Раздел XII Уголовно-процессуального кодекса РФ, посвященный раз­бирательству дела в суде присяжных, не предусматривает каких-либо ис­ключений из принципа гласности судопроизводства, в том числе в инте­ресах присяжных. Поэтому установление судьей таких ограничений яв­ляется незаконным.

Может ли судья составлять список лиц, приглашенных на открытое судебное заседание?

Нет.

Для осуществления журналистами своих прав, прямо предоставлен­ных им законодательством, никаких разрешений не требуется. Составление неких списков (которые представляют собой одну из форм разреше­ния) грубейшим образом нарушило бы не только положения Закона РФ «О средствах массовой информации», но и статьи 29 и 32 Конституции Российской Федерации.

Должен ли журналист получать разрешение на производство письменных заметок, ведение стенограммы или звукозаписи процесса? В каком порядке производится кино-, видеозапись процесса?

П. 5 ст. 241 УПК РФ предусматривает, что лица, присутствующие в открытом судебном заседании, вправе вести аудиозапись и письменную запись. Проведение фотографирования, видеозаписи и (или) киносъемки допускается с разрешения председательствующего в судебном заседании.I

П. 7 ст. 10 ГПК РФ устанавливает практически аналогичные правила: лица, участвующие в деле, и граждане, присутствующие в открытом су­дебном заседании, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход судебного разбирательства. Фото­съемка, видеозапись, трансляция судебного заседания по радио и телевидению допускаются с разрешения суда.

П. 7 ст. 11 АПК РФ не отличается, по существу, от правил в других процессах: лица, присутствующие в открытом судебном заседании, име­ют право делать заметки по ходу судебного заседания, фиксировать его с помощью средств звукозаписи. Кино- и фотосъемка, видеозапись, а так­же трансляция судебного заседания арбитражного суда по радио и теле­видению допускается с разрешения судьи, председательствующего в су­дебном заседании.

В иных помещениях в здании суда, вне зала судебного заседания, жур­налист может производить кино-, видеосъемку, соблюдая при этом тайну личной жизни, иные личные неимущественные права граждан, в том чис­ле и подсудимого.

Вправе ли журналист знакомиться с материалами находящегося в производ­стве или уже рассмотренного дела?

В соответствии со статьей 10 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» судьи не обязаны предоставлять кому бы то ни было для оз­накомления рассмотренные или находящиеся в производстве дела, за ис­ключением случаев, предусмотренных процессуальным законом.

В процессуальном законе журналист не указан в качестве лица, кото­рому предоставлено право знакомиться с материалами дела.

Однако в Законе РФ «О средствах массовой информации», который не входит в состав процессуального законодательства, указано, что жур­налист вправе знакомиться с документами и материалами, не составляю­щими охраняемую законом тайну.

Решая вопрос о конкуренции этих двух норм, мы должны иметь в ви­ду, что упомянутые законы обладают равной юридической силой и обе нормы являются специальными по отношению к более общим нормам процессуальных кодексов. Но Закон «О статусе судей...» принят позже, чем Закон РФ «О средствах массовой информации» и, следовательно, в случае противоречия его нормы имеют приоритет над нормами Закона РФ «О средствах массовой информации».

В то же время процессуальные кодексы не содержат исчерпывающего списка лиц, обладающих правом знакомиться с материалами дела, таким образом включение в данный перечень журналиста не нарушает положе­ний процессуального законодательства.

Окончательный вывод может выглядеть следующим образом: в силу прямого указания Закона РФ «О средствах массовой информации» журналист имеет право знакомиться с материалами дел (которые не на­ходятся у судьи), за исключением случаев, когда заседания были закры­тыми (т. е. в материалах содержатся сведения, составляющие охраняе­мую законом тайну). При этом разрешение на ознакомление получать не требуется (опять-таки за исключением случаев, когда речь идет об охраняемой законом тайне, когда разрешение необходимо получать у лица, уполномоченного законом давать такое разрешение). В то же вре­мя если дело находится у судьи, то возможность доступа к нему журналистов оставлена на усмотрение последнего, который вправе без указа­ния причин не разрешить ознакомление, сославшись на норму, имею­щую приоритет над нормами статьи 47 Закона РФ «О средствах массо­вой информации». Однако отказ судьи не препятствует журналисту оз­накомиться с делом в канцелярии суда после того, как оно «ушло» от судьи.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

Содержание аниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Поиск и получение информации в избирательных комиссиях

Могут ли журналисты присутствовать на заседаниях избирательных комис­сий?

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в статье 30, Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Со­брания РФ» в статье 31, Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» в статье 23 и Федеральным законом «О референ­думе Российской Федерации» в статье 21 предусмотрено, что деятельность избирательных комиссий и комиссий по проведению референдума в Российской Федерации осуществляется открыто и гласно и представи­тели СМИ вправе присутствовать на заседаниях комиссий и по своему ус­мотрению посещать избирательные участки в день голосования.

Выше уже отмечалось, что аккредитация не может являться предвари­тельным условием реализации журналистом своих прав, а ее отсутствие не лишает журналиста тех прав, которые прямо предусмотрены законода­тельством. Поэтому журналисты могут присутствовать на заседаниях из­бирательных комиссий и на избирательных участках и при отсутствии у них аккредитации при ЦИКе.

В течение какого времени журналисты имеют право присутствовать на избирательных участках в день голосования?

Журналисты вправе находиться на избирательном участке с момента его открытия и вплоть до окончания подсчета голосов и окончания оформления документов об итогах голосования. Это право предоставле­но указанными выше статьями соответствующих законов.

Имеет ли журналист право производить видео- или киносъемку процесса голосования отдельного гражданина? В какой форме может быть получено раз­решение на это?

В данном случае мы сталкиваемся с определенным ограничением прав журналистов на избирательном участке. Выше уже говорилось, что журналист вправе находиться на избирательном участке с момента его от­крытия до окончания оформления документов об итогах голосования.

С другой стороны, в статье 81 Конституции и законодательстве о вы­борах говорится о тайном голосовании. Нарушение тайны голосования является серьезным нарушением избирательных прав граждан.

Голосование включает в себя не только процесс заполнения бюллете­ня, но и процесс опускания бюллетеня в избирательную урну. Поэтому без согласия избирателя журналист не вправе снимать ни то ни другое.

В то же время право давать такое согласие принадлежит исключитель­но гражданину. Закон не говорит, в какой форме должно быть получено согласие. Поэтому мы вправе предположить, что допустимо и письмен­ное, и устное, и «молчаливое» согласие.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Поиск и получение информациии в органах местного самоуправления

Распространяются ли нормы об обеспечении доступа к информации на орга­ны местного самоуправления?

Отказ органов местного самоуправления в предоставлении редакциям и журналистам общественно значимой информации на том основании, что в ст. 39 Закона о СМИ (запрос информации) не упоминаются органы местного самоуправления среди органов и организаций, обязанных пре­доставить запрашиваемую информацию, неправомерен.

На момент принятия Закона РФ «О СМИ» (1991) органы местного са­моуправления (тогда их функции выполняли районные исполнительные комитеты) входили в единую систему органов государственной власти. Поэтому не было нужды специально указывать эти органы наряду с орга­нами государственной власти в Законе РФ «О СМИ». Затем Конституция РФ (1993) отделила органы местного самоуправления от органов государственной власти. Поэтому сейчас создается впечатление, что Закон РФ «О СМИ» не распространяется на получение информации от органов ме­стного самоуправления. Но это впечатление обманчиво. Применяя исто­рический способ толкования Закона РФ «О СМИ», следует признать, что понятие «государственные органы» в формулировке 1991 г. обозначает «органы государственной власти и органы местного самоуправления» в терминологии современности (начиная с 1993 г. — года принятия Кон­ституции РФ).

В соответствии со ст. 15, 18 и 29 Конституции РФ гражданам гаранти­руются право на общественно значимую информацию и обязанность го­сударственных органов и органов местного самоуправления обеспечить доступ к ней. Это право граждан реализуется, в частности, путем инфор­мирования населения через СМИ.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите ин­формации» предусматривает гарантии предоставления гражданам ин­формации. В ст. 13 закона говорится, что органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого ин­формационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подве­домственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопро­сам, представляющим общественный интерес.

Статья 10 этого же закона запрещает относить к информации с огра­ниченным доступом документы, содержащие информацию о деятельнос­ти органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и мест­ных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне.

И, наконец, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст. 3 прямо предусматривает, что орга­ны местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затраги­вающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданам и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотре­но законом.

Кроме того, в этом же законе (ст. 6) в предмет ведения местного само­управления отнесено создание условий для деятельности средств массо­вой информации муниципального образования.

Как известно, в случае расхождения между законодательными актами применяются нормы законов более высокой значимости и изданных по­зднее — в данном случае Конституции РФ и упомянутых федеральных за­конов.

С учетом этого ст. 39 Закона о СМИ обязывает органы местного само­управления предоставлять редакциям и журналистам запрашиваемую ин­формацию, если она не содержит сведений, составляющих специально охраняемую законом тайну.

Отказ в предоставлении запрашиваемой информации может быть об­жалован в суд.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Поиск и получение информации в чрезвычайных ситуациях

Можно ли не допустить журналиста на специально охраняемые места сти­хийных бедствий, аварий и катастроф, если ведомственные нормативные ак­ты или правила не разрешают присутствие в таких местах «посторонних лиц»?

Законодательство наделяет журналиста, работающего в чрезвычайной ситуации, определенными привилегиями, которые призваны гарантиро­вать ему возможность осуществлять в таких условиях свою профессио­нальную деятельность. Так, статья 47 Закона РФ «О средствах массовой информации» прямо предоставляет журналистам право посещать специ­ально охраняемые места аварий и катастроф.

Журналисты должны быть допущены к работе в указанных местах да­же в случае, если каким-либо ведомственным нормативным актом запре­щается допускать на такие территории «посторонних лиц», так как они «посторонними» в силу прямого указания закона не являются. На это, в частности, указала и Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации в своем решении по заявлению теле­компании «Афонтово».

На правоохранительные органы ложится обязанность организовать работу журналиста в месте аварии или катастрофы таким образом, чтобы она не мешала проведению спасательных работ или работе криминалис­тов и следователей.

Также на правоохранительные органы ложится обязанность обеспе­чить безопасность журналиста, которому Законом РФ «О средствах мас­совой информации» гарантирована защита как лицу, исполняющему об­щественный долг.

Однако в настоящее время лица, не допустившие журналиста к месту аварии или катастрофы, не могут быть привлечены к уголовной ответст­венности за воспрепятствование профессиональной деятельности жур­налиста, так как из диспозиции уголовной нормы были исключены слу­чаи воспрепятствования доступу к информации.

Какие ограничения в работе журналиста возможны в местах аварий, катаст­роф и стихийных бедствий и месте совершения преступления?

Законодательством данный вопрос не урегулирован. Следует предпо­ложить, что эти ограничения могут быть обусловлены лишь требования­ми соблюдения личной безопасности журналиста и иных лиц (то есть когда должностные лица действуют в состоянии крайней необходимости, ограничивая права журналистов, жертвуют меньшим благом — профессиональными правами, ради большего — жизни и здоровья).

Распространяются ли на журналистов ограничения на въезд и свободу передвижения на территории, на которой объявлено чрезвычайное положение?

Да, распространяется.

Закон РФ «О СМИ» в ст. 47 предусматривает право журналистов посе­щать местности, на которых введено чрезвычайное положение. Но после принятия 30 мая 2001 г. Федерального конституционного закона «О чрез­вычайном положении» на отношения по доступу и перемещению на тер­ритории, на которой введено чрезвычайное положение, должен распро­страняться именно этот закон. Противоречие между этими двумя закона­ми решается в пользу ФКЗ «О чрезвычайном положении», т. к. в иерар­хии нормативных актов он занимает более высокое положение. Ст. 11 ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусматривает, что указом Прези­дента РФ могут (но не обязательно) устанавливаться ограничения на сво­боду передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную террито­рию и выезда с нее.

Вправе ли журналист присутствовать и осуществлять съемку митингов и иных массовых мероприятий (в т. ч. несанкционированных), проходящих на «режимной» территории (например, на Красной площади)? Должен ли он спрашивать на это разрешение у властей?

Журналисты имеют право присутствовать на митингах и демонстра­циях (в том числе и несанкционированных), а также в местах массового скопления граждан (в том числе и специально охраняемых) (статья 47 За­кона РФ «О средствах массовой информации»). Для реализации этого права не требуется получения каких-либо разрешений. Закон не предусмотрел и никаких ограничений этого права журналиста в зависимости от режима территории, на которой происходит событие (исключение со­ставляют места лишения свободы, о чем мы уже говорили).

В силу положений статьи 55 Конституции подзаконные акты не могут ограничивать права, связанные с поиском и получением информации, в том числе и журналистом, поэтому практика ограничения возможности присутствия на массовых акциях лишь на основании решений или распо­ряжений органов, осуществляющих охрану данной территории, неконституционна.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Гарантии права на поиск и получение информации

Будет ли лицо, неправомерно отказавшее журналисту в предоставлении информации, нести за это ответственность и какую?

Да.

Необоснованный отказ или отсрочка в предоставлении информации, а также нарушение должностными лицами установленных законом пра­вил отказа и отсрочки, равно как и основания отказа, в том числе и отне­сение информации к государственной или иной специально охраняемой тайне, могут быть обжалованы в суд (в порядке искового производства).

Согласно статье 61 Закона РФ «О средствах массовой информации», редакция и журналист вправе также потребовать возмещения причинен­ных такими действиями убытков, включая упущенную выгоду. Однако данная норма обречена на неприменение. Законодатель не учел, что по­нятие убытков в обычном гражданско-правовом смысле неприменимо к сфере массовой информации и определение размера таких убытков объ­ективно невозможно. Более реальным представляется право редакции и журналиста требовать возмещения убытков за предоставление недосто­верной информации (ст. 24 Федерального закона «Об информации, ин­форматизации и защите информации»).

Если журналисту или редакции отказано в информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, то в данном случае в действиях лица, утаившего информацию, может со­держаться состав преступления, предусмотренного статьей 237 Уголов­ного кодекса.

Но более реальную возможность наказать нерадивого чиновника или работника частной организации представляет ст. 5.39 Кодекса РФ об ад­министративной ответственности. «Неправомерный отказ в предоставле­нии гражданину собранных в установленном порядке документов, мате­риалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных зако­ном, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недосто­верной информации — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда».

К сожалению, диспозиция этой статьи не очень удачная, что может за­труднить ее реализацию.

Необходимо учитывать, что ответственность предусмотрена за непредоставление информации гражданину. Поэтому, в случае если информа­ция не предоставлена редакции, то эта статья, увы, работать не будет. Мы рекомендуем журналистам использовать средства фиксации устного за­проса информации, чтобы впоследствии можно было бы доказать факт отказа в предоставлении информации.

Когда у журналиста возникает право обжаловать нарушение порядка предоставления информации по запросу и право обжаловать отказ в предоставле­нии информации?

По общему правилу право обжалования возникает с момента, когда журналист узнал (или должен был узнать) о нарушении своего права.

Переходя от общего правила к частным случаям, следует сказать, что если журналист запрашивает информацию от собственного имени и в той организации, куда он обращается, разработаны правила предоставления информации (статья 12 Федерального закона «Об информации, инфор­матизации и защите информации»), то право обжалования нарушения порядка предоставления информации у него возникает с момента несо­вершения указанных в правилах действий в установленные там сроки, право же обжалования отказа в предоставлении информации — с момен­та уведомления его об отказе или с момента пропуска срока предоставле­ния ответа. Если в организации не существует правил предоставления ин­формации, то право обжалования не возникает вовсе (так как нет ни установленных порядка, ни сроков).

Если журналист выступает от имени редакции (а точнее, запрос по­ступает от имени редакции), то право обжаловать необоснованный от­каз в предоставлении информации возникает с момента вручения уве­домления об отказе (через три дня после получения письменного за­проса) или по истечении срока предоставления информации (семи дней после получения запроса), в случае если принято решение об от­срочке — по истечении срока, на который отсрочено предоставление информации.

Что касается нарушения порядка предоставления информации, то ре­ально такое нарушение можно обжаловать по истечении семидневного срока (так как только тогда станет ясно, было ли нарушение, например, пропуск сроков вручения уведомления, или нет).

В какой суд (общей юрисдикции или арбитражный) следует обращаться в слу­чае отказа в предоставлении информации?

Обжалование отказа в предоставлении информации редакции или журналисту относится к подведомственности судов общей юрисдикции.

Имеет ли право журналист требовать компенсации морального вреда, причиненного неправомерным отказом в предоставлении информации?

Если информацию, в предоставлении которой было отказано, запра­шивал журналист, то ответ должен быть положительным. Статья 150 Гражданского кодекса позволяет защищать личные неимущественные права, принадлежащие человеку как от рождения (право искать и полу­чать информацию — статья 29 Конституции), так и в силу закона (право запрашивать информацию — статья 47 Закона РФ «О средствах массовой информации»), всеми способами, предусмотренными для защиты граж­данских прав (статья 12 Гражданского кодекса), в том числе и путем ком­пенсации причиненного их нарушением морального вреда (статьи 151, 1099—1101 Гражданского кодекса).

Если журналист запрашивал информацию от имени редакции (то есть формально запрашивала информацию редакция), то компенсация мо­рального вреда невозможна. В отличие от ранее действовавшего законо­дательства (Основ гражданского законодательства) ныне действующий Гражданский кодекс сузил возможности компенсации морального вреда. Статьи 151 и 1099—1101 ГК совершенно четко показывают, что компен­сация возможна лишь в случае нарушения личных неимущественных прав гражданина. Возможность компенсации морального вреда юриди­ческим лицам или объединениям граждан в настоящий момент вовсе не предусмотрена (за исключением, может быть, защиты деловой репутации юридического лица, хотя и вопрос о возможности компенсации мораль­ного вреда в таком случае спорен).

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Информация, которая не может быть отнесена к государственной тайне

Как соотносятся перечень сведений, которые не могут быть отнесены к конфиденциальной информации (Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»), и перечень сведений, которые не могут составлять государственную тайну (Закон «О государственной тайне»)?

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите ин­формации» устанавливает общий перечень сведений, которые не могут быть включены в категорию «сведений с ограниченным доступом», — это законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, общественных объединений; любые акты, затрагивающие права и свободы человека или порядок их осуществления; документы, содержа­щие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и иную информацию, необходимую для обеспечения безопасности населения; документы, необходимые для реализации прав и свобод граждан и нахо­дящиеся в открытых фондах библиотек и архивов или в открытых инфор­мационных системах государственных органов, организаций и общест­венных объединений.

Перечисленные сведения не могут быть отнесены ни к одной из охра­няемых в России тайн.

Документы, содержащие информацию о деятельности органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления, об использова­нии ими бюджетных и иных средств и ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, могут составлять только государственную тай­ну, но лишь в случаях, специально предусмотренных Законом «О госу­дарственной тайне».

Таким образом, перечень Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» является более общим по от­ношению ко всем иным и должен применяться, наряду с ними, при оп­ределении правильности отнесения сведений к той или иной тайне.

Как соотносятся перечень сведений, которые не могут составлять государственную тайну, и перечни сведений, которые могут составлять государственную тайну?

Под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в сфере его военной, внешнеполитической, экономической, раз­ведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятель­ности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Рос­сийской Федерации. Таким образом, государственная тайна включает с се­бя и военную тайну. Причем последняя в значительной степени определя­ет содержание остальных составляющих государственной тайны.

К государственной тайне может быть отнесен весьма широкий круг сведений, касающихся практически всех сфер общественной и государст­венной жизни. Однако при решении вопроса об отнесении тех или иных сведений к государственной тайне должностные лица, наделенные таким правом, должны учитывать, что определенные сведения не могут являть­ся государственной тайной. Это сведения о:

чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопас­ности и здоровью граждан, и их последствиях;

стихийных бедствиях и их официальных прогнозах и последствиях;

состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, обра­зования, культуры, сельского хозяйства и состоянии преступности;

привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством;

фактах нарушения прав и свобод человека;

размере золотого запаса и государственных валютных резервах;

состоянии здоровья высших должностных лиц России;

фактах нарушения законности государственными органами и их должностными лицами.

Приведенный выше перечень позволяет определить, правильно ли от­несены сведения к государственной тайне или нет. В какой-то степени он является основным, так как те перечни сведений, относимые к государст­венной тайне, которые на основании критериев, указанных в законе, ут­верждаются Президентом и составляются в конкретных ведомствах, ни при каких обстоятельствах не могут включать перечисленные в статье 7 Закона «О государственной тайне» сведения, не подлежащие засекречи­ванию, даже если последние относятся к тем сферам деятельности, в ко­торых закон допускает установление государственной тайны.

Наступает ли какая-нибудь ответственность за отнесение сведений, которые не могут составлять государственную тайну, к тайным?

Статья 15 Закона «О государственной тайне» позволяет гражданам об­ращаться в полномочные органы с запросами о рассекречивании сведе­ний и обжаловать отнесение сведений к государственной тайне в суд.

В случае уклонения должностного лица от рассмотрения запроса для него может наступить дисциплинарная ответственность. Другой ответст­венности законодательство не предусматривает, за исключением уже упомянутого случая сокрытия информации об обстоятельствах, создаю­щих опасность для жизни и здоровья людей, за которое предусмотрена уголовная ответственность (статья 237 УК РФ).

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Информация, которая может быть отнесена к государственной тайне

Какие существуют степени секретности? Какие грифы секретности являются незаконными?

В соответствии со статьей 8 Закона «О государственной тайне» допус­каются три грифа секретности: «особой важности», «совершенно секрет­но» и «секретно». Установление каких-либо иных грифов (например: «не для печати» и т. п.) или использование перечисленных грифов для засе­кречивания сведений, не отнесенных к государственной тайне, является противозаконным.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Правила отнесения информации к государственной тайне

Кто и в каком порядке вправе определять перечни сведений, составляющих государственную тайну?

В настоящее время существует три уровня списков сведений, состав­ляющих государственную тайну.

В законе даны лишь общие указания на то, какие сведения могут со­ставлять государственную тайну.

Перечень закона конкретизируется в Указе Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 года № 1203 (с доп. от 10.09.2001 г.) «Об ут­верждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне».

Конкретные списки тех или иных сведений, являющихся государст­венной тайной, осуществляются руководителями государственных орга­нов, которым такие права предоставлены Распоряжение Президента РФ от 17 января 2000 г. № 60-рп «Об утверждении перечня должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесе­нию сведений к государственной тайне» (с последн. изм. и доп. от 25 но­ября 2003 г.). В связи с реформированием структуры Правительства РФ этот список должен претерпеть изменения.

В настоящее время такое право имеют руководители тридцати восьми федеральных ведомств.

Имеет ли журналист право знакомиться с перечнями сведений, составляю­щих государственную тайну, и в каком объеме?

Перечни сведений, составляющих государственную тайну, не могут засекречиваться в силу положений статьи 10 Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации», так как за­трагивают порядок реализации права граждан на поиск и получение информации.

Установление каких-либо ограничений при ознакомлении с переч­нями также является незаконным (в силу положений вышеупомянутой статьи).

На какой срок может быть засекречена информация? Может ли этот срок быть сокращен или продлен?

Предельный срок засекречивания сведений составляет 30 лет, при этом каждые пять лет руководитель, наделенный правом засекречивания сведений, обязан пересматривать перечни засекреченной информации с целью решения вопроса о возможности ее рассекречивания.

Данный срок может быть продлен по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны.

В настоящее время срок ограничения доступа к архивным документам, содержащим сведения о сфере деятельности внешней разведки, составля­ет 50 лет со времени их создания, а срок ограничения доступа к докумен­там в области атомной науки и техники продлен с 21 декабря 1992 года на 18 лет.

Преждевременное рассекречивание сведений возможно в том случае, если Россия приняла на себя международные обязательства по свободно­му обмену информацией, составляющей в России государственную тай­ну, или когда дальнейшая защита сведений стала нецелесообразной вследствие изменения обстановки.

Может ли журналист обжаловать отнесение информации к государственной тайне?

Журналисты (как, впрочем, и все иные граждане) вправе обратиться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, органи­зации (в том числе в государственные архивы) с запросом о рассекречи­вании сведений, отнесенных к государственной тайне.

Перечисленные органы обязаны в течение трех месяцев рассмотреть запрос и дать мотивированный ответ.

Если они неправомочны решить вопрос о рассекречивании запраши­ваемых сведений, то запрос в месячный срок с момента его поступления передается в орган государственной власти, наделенный такими полно­мочиями, либо в межведомственную комиссию по защите государствен­ной тайны.

Отнесение тех или иных сведений к государственной тайне может быть обжаловано в суд. При признании судом необоснованности засе­кречивания сведений они подлежат рассекречиванию.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Ответственность за разглашение информации, относящейся к государственной тайне

Несет ли журналист ответственность за разглашение сведений, относящихся к государственной тайне?

Журналист может быть привлечен к уголовной ответственности за разглашение сведений, составляющих государственную тайну, лишь в том случае, если он получил к ним специальный допуск в порядке, преду­смотренном Законом «О государственной тайне» (статья 21).

В том случае, если он узнал их случайно или без соблюдения предус­мотренного законодательством порядка допуска и разгласил их, к уголовной ответственности должен быть привлечен не журналист, а то лицо, ко­торое сообщило ему сведения или допустило его ознакомление с ними.

6 ноября 2003 года Верховный Суд РФ согласился с оправдательным приговором в отношении журналистов пермской «Звезды»1. Местная прокуратура инкриминировала им разглашение государственной тайны. Но, учитывая, что журналисты не были носителями государственной тай­ны, областной суд оправдал журналистов, с чем Верховный Суд полностью согласился.

Если раньше мнение Фонда по этому вопросу базировалось на анали­зе законодательства, то теперь мы добились создания положительного су­дебного прецедента.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

1 С подробностями этого дела можно ознакомиться на сайте Фонда защиты гласности: www.gdf.ru

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Персональная информация. Тайна личной жизни

Всегда ли журналист обязан получать разрешение на сбор и распространение сведений о частной жизни лица?

В настоящее время в России не существует закона, посвященного ох­ране неприкосновенности частной жизни, законодательно урегулирова­ны лишь некоторые вопросы, связанные с этой проблемой (например, охрана личной и семейной тайны).

Статья 24 Конституции запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.

Исключением из этого правила, сделанным специально для журнали­ста (и не распространяющимся на прочих граждан), согласно пункту 5 статьи 49 Закона РФ «О средствах массовой информации», является слу­чай, когда распространение таких сведений необходимо для защиты об­щественных интересов.

Вероятно, под это исключение подпадают сообщения о совершении лицом противоправных или аморальных поступков (более четко пока эту норму закона нельзя истолковать, поскольку отсутствует практика ее применения).

Следует также отметить, что остается неясным, подразумевает ли пункт 5 статьи 49 Закона РФ «О средствах массовой информации» допус­тимость сбора и хранения информации о частной жизни при наличии «общественного интереса» в ее распространении.

Допустимо ли указание в журналистских материалах сведений, позволяющих идентифицировать лицо, арестованное, подозреваемое, обвиняемое в совер­шении преступления? Относится ли к частной жизни лица информация о пра­вонарушении?

Вероятно, да.

Отсутствие закона об охране частной жизни и законодательного опре­деления того, какие сведения следует относить к сведениям, составляю­щим личную и семейную тайну, не позволяет дать четкого ответа на этот вопрос. Представляется, что подобного рода факты, как и информация о совершении общественно опасных деяний, не могут относиться к сфере частной жизни и составлять личную или семейную тайну человека. Однако следует избегать утверждений о виновности подозреваемого или обвиняе­мого в совершении преступления до вступления в законную силу обвини­тельного приговора. В противном случае к журналистам и редакции могут быть предъявлены исковые требования о защите чести и достоинства.

Кого журналист обязан предупреждать о производстве съемки и у кого он дол­жен спрашивать разрешение на съемку?

В том случае, если журналист таким образом собирает сведения о лич­ной жизни, он должен предупреждать и спрашивать разрешения или у са­мого снимаемого лица, или у его законных представителей (родителей, опекунов).

Вне сферы частной жизни журналист также должен ставить в извест­ность о производстве съемок граждан и должностных лиц при получении от них информации (пункт 6 статьи 49 Закона РФ «О средствах массовой информации»).

Вправе ли журналист осуществлять съемку в общественных местах без согла­сия людей, которые попадают в кадр?

Если журналист снимает, например, демонстрацию, то спрашивать согласие лиц, которые попадают при этом в кадр, не нужно. Ст. 49 Зако­на РФ «о СМИ» обязывает журналиста ставить в известность граждан (и должностных лиц) о проведении кино-, фото- и видеосъемки только при получении информации непосредственно от них. Поэтому надо разли­чать случаи, когда целью журналиста является съемка конкретного чело­века, и случаи, когда целью съемки является общественное место (меро­приятие). В последнем случае, если в кадр случайно попадут люди, то вмешательства в частную жизнь не будет. А если люди, случайно попада­ющие в кадр, видят, что они могут попасть в кадр, то они могут выйти из кадра. Если они не выходят — они согласны.

Летом 1997 года газета «Центр Азии» (г. Кызыл Республики Тыва) опубликовала снимок курящей участницы местного конкурса красоты.

Девушка обратилась в суд. По мнению заявительницы, опубликовав снимок, редакция нарушила ее право на неприкосновенность частной жизни, т. к. она скрывала от своих близких и знакомых факт курения.

Верховный суд Республики Тыва согласился с нашими доводами, что нахождение человека в общественном месте и отсутствие возражений на съемку означают, что человек не считает запечатлеваемый эпизод обстоя­тельствами частной жизни1.

Должен ли журналист получать разрешение у участников митингов, демонстраций, пикетирований и иных массовых мероприятий?

Вопрос о том, относится ли информация об участии в пикете к сведе­ниям о частной жизни лица и требуется ли получение разрешения на сбор и распространение такой информации, следует решать следующим обра­зом: пикет сам по себе является публичной акцией, призванной привлечь внимание как к акции, так и к ее участникам. Поэтому лицо, принявшее участие в пикете, уже не может заявлять о том, что пикет является частью его личной жизни и может составлять его личную тайну. Поэтому ника­кого разрешения от пикетчиков на съемку не требуется.

Если при этом были сняты люди, не участвующие в пикете, а случай­но оказавшиеся рядом, их требования не показывать их в эфире должны быть удовлетворены.

Вправе ли журналист осуществлять съемку внутренних помещений в кварти­ре (на даче) или съемку строительства домов (дач) должностных лиц или иных государственных и муниципальных служащих?

Проникновение в квартиры или на дачи и съемка там против воли проживающих лиц являются преступлением и могут повлечь уголовную ответственность по статье 139 Уголовного кодекса. Никаких исключений для посещения квартир и домов должностных лиц, государственных и муниципальных служащих закон не содержит.

Журналистам следует также иметь в виду, что положения статьи 49 (пункт 5) Закона РФ «О средствах массовой информации» об «общест­венном интересе» на данный случай не распространяются и согласие журналисту следует получать в любом случае (в том числе и когда журна­лист работает совместно с милицией). Со строительством домов и дач си­туация несколько иная.

В этом случае действия журналистов, без согласия владельца проник­ших на стройплощадку и снявших внутреннее убранство и интерьер строя­щегося дома, нельзя рассматривать как нарушение неприкосновенности жилища (ст. 139 УК), так как недостроенный дом не может быть признан жилищем.

Что касается возможного обвинения в нарушении неприкосновенно­сти частной жизни, то, во-первых, для привлечения лица к уголовной от­ветственности необходимо наличие специального мотива — корыстной или иной личной заинтересованности, а, во-вторых, в статье 49 Закона РФ «О средствах массовой информации» содержится важное исключение для журналистов из обязанности получать разрешение на распростране­ние сведений о частной жизни лица, согласно которому получение разре­шения не требуется, если информация распространяется для защиты об­щественных интересов. В этом случае деятельность журналистов являет­ся законной.

Препятствование журналисту в распространении информации для за­шиты общественных интересов нарушает не только права журналистов, но и право граждан получать достоверные сообщения о деятельности го­сударственных органов и их должностных лиц, осуществлять контроль за их деятельностью.

Но журналисты обязаны учитывать, что после принятия Земельного кодекса РФ (25.10.2001) вступила в силу ст. 262 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с этой статьей, собственник земельного участка мо­жет его огородить и, таким образом, он показывает, что вход на участок без его разрешения не допускается. Представляется, что для входа на ого­роженную частную территорию журналисту, как и любому другому, необ­ходимо получить разрешение собственника. Если территория не огоро­жена или каким-либо образом не обозначена принадлежность участка ча­стному лицу, то спрашивать разрешение на проход, его посещение не следует.

Имеет ли журналист право снимать на пленку должностных лиц или иных государственных и муниципальных служащих «при исполнении»? Должен ли он спрашивать на это их разрешение?

Должностное лицо, государственный и муниципальный служащий, как и любой иной человек, может запретить производство съемки лишь в случае, если при этом нарушаются его личные неимущественные права и иные нематериальные блага, например, неприкосновенность личной жизни, личная и семейная тайна, если это причиняет ему нравственные или физические страдания и т. п.

Исполнение государственными и муниципальными служащими сво­их служебных обязанностей не может быть отнесено к их частной жизни, поэтому разрешение на съемку не требуется.

Однако не следует забывать, что при получении от них информации журналист должен извещать их о производстве съемки (но извещать, а не спрашивать разрешения).

Может ли гражданин требовать уничтожения пленки, на которой он был за­печатлен против своей воли? Вправе ли гражданин самостоятельно изъять и уничтожить пленку (кассету)?

Гражданин вправе потребовать не распространять отснятый материал, и журналист должен удовлетворить эти требования, если они правомерны (например, он действительно не известил лицо о производстве съёмки, как этого требует ст. 49 Закона РФ «О СМИ»).

Изъятие и уничтожение без согласия журналиста отснятого материала и кассеты представляют собой нарушение статьи 35 Конституции, согласно которой изъятие имущества против воли собственника возможно лишь по решению суда.

Что же касается вопроса об уголовно-правовой и гражданско-правовой оценке изъятия и уничтожения кассеты без согласия журналиста, то выше уже говорилось, что Гражданский кодекс, в числе других, разрешает самозащиту гражданских прав, способы которой должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для cd пресечения.

Таким образом, оценка правомерности указанных действий зависит от того, были ли соблюдены требования статей 14 и 150 Гражданского кодекса, то есть были ли предпринятые действия соразмерны характеру нарушения.

В зависимости от решения последнего вопроса решается и вопрос о возможности привлечения лица, изъявшего и уничтожившего отснятый материал, к уголовной ответственности по статье 330 Уголовного кодекса (самоуправство).

К какой ответственности и при наличии каких условий может быть привлечен журналист в случае, если он будет собирать, хранить или распространять све­дения о частной жизни лица?

Возможно наступление как гражданско-правовой, так и уголовно-правовой ответственности.

В соответствии с положениями Гражданского кодекса защита своей личной и семейной тайны осуществляется гражданином самостоятельно. В случае нарушения личной и семейной тайны, сбора информации о частной жизни лица без его согласия лицо, чьи права нарушены, вправе требовать от журналиста или редакции, допустивших такое нарушение, компенсации причиненного морального вреда.

Уголовную ответственность за нарушение неприкосновенности частной жизни устанавливает статья 137 Уголовного кодекса.

Эта статья предусматривает ответственность, во-первых, за незаконное собирание или распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия, а во-вто­рых, за распространение этих сведений в публичном выступлении, пуб­лично демонстрирующемся произведении или средствах массовой ин­формации.

Обязательным для наличия в действиях журналиста состава преступ­ления является совершение указанных действий из корыстной или иной личной заинтересованности.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

1 С подробностями этого дела можно ознакомиться на сайте Фонда защиты гласности: www.gdf.ru

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Тайна переписки, телефонных, телеграфных и иных сообщений

Несет ли журналист ответственность за нарушение тайны переписки?

Тайна переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообще­ний гарантирована Конституцией, и ограничения этого права допуска­ются только на основании судебного решения, поэтому журналист несет уголовную ответственность и за ознакомление с содержанием корреспон­денции, и за разглашение полученных таким образом сведений.

Журналист может быть привлечен к ответственности и за разглашение сведений, полученных от иного лица, которое, в свою очередь, узнало их в результате незаконного ознакомления с чужой корреспонденцией, при условии, что журналисту было известно о том, что данные сведения полу­чены с нарушением закона.

Следует также иметь в виду, что положения статьи 49 (пункт 5) Закона РФ «О средствах массовой информации» об «общественном интересе» на данный случай, так же как и на случай нарушения неприкосновенности жилища, не распространяются.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Врачебная (медицинская) тайна

Какие сведения составляют врачебную тайну?

К сведениям, составляющим медицинскую тайну, закон относит сам факт обращения за медицинской помощью, информацию о состоянии здо­ровья и диагнозе заболевания, иные сведения, полученные при обследова­нии и лечении (ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граж­дан), сведения о наличии у гражданина психического расстройства, факте обращения за психиатрической помощью и лечении в соответствующем уч­реждении, а также иные сведения о состоянии психического здоровья (ст. 9 Закона «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее ока­зании»).

Закон обязывает медицинских и фармацевтических работников со­хранять в тайне перечисленные сведения. При этом на медицинский пер­сонал и на лиц, которым в установленном порядке переданы эти сведе­ния (например, на следователей, журналистов и т. п.), ложится обязан­ность предотвращать нарушение медицинской тайны со стороны третьих лиц, в том числе и журналистов.

Разглашение сведений, составляющих медицинскую тайну, кроме случаев, прямо предусмотренных законом, осуществляется лишь с согла­сия гражданина или его законного представителя.

Какую ответственность несет журналист за разглашение врачебной тайны?

В соответствии со ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоро­вья граждан, лица, которым в установленном законом порядке переданы сведения, составляющие врачебную тайну, наравне с медицинскими и фармацевтическими работниками с учетом причиненного гражданину ущерба несут за разглашение врачебной тайны дисциплинарную, адми­нистративную или уголовную ответственность в соответствии с законода­тельством Российской Федерации, республик в составе Российской Фе­дерации.

В настоящее время за разглашение врачебной тайны может наступить уголовная ответственность по ст. 137 УК РФ - как за нарушение непри­косновенности частной жизни.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Коммерская и служебная тайна

Какие сведения могут относиться к коммерческой тайне? Какие ограничения при этом существуют на этот счет?

Закон относит к коммерческой и служебной тайне сведения, имею­щие действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу их неизвестности третьим лицам, к которым нет доступа на законном ос­новании и по отношению к которым их обладатель принимает меры по охране их конфиденциальности.

Определение перечня сведений, составляющих коммерческую тайну, на­ходится в компетенции их обладателя. При этом помимо указанных в Феде­ральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» сведений, которые не могут относиться к категории сведений с ограничен­ным доступом, в соответствии с Постановлением Правительства от 5 дека­бря 1991 г. № 35 (с измен, от 3.10.2002 г.) «О перечне сведений, которые не мо­гут составлять коммерческую тайну», не могут составлять коммерческую тай­ну учредительные документы и документы, дающие право заниматься предпринимателъской деятельностью или определенными ее видами, сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельнос­ти, документы о платежеспособности, сведения о численности и составе ра­ботников, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свобод­ных рабочих мест, документы об уплате налогов и иных обязательных плате­жей, сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонополь­ного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причинившей вред здоровью населения, об иных нарушениях за­конодательства и размерах причиненного этим ущерба, сведения об участии должностных лиц данного предприятия в иных предприятиях.

Государственным предприятиям до их приватизации и в ее процессе запрещено также относить к коммерческой тайне сведения о размере имущества предприятия и его денежных средств, о вложении средств в активы других предприятий, об обязательствах предприятия, о договорах с иными предприятиями и гражданами.

Несет ли журналист ответственность за сбор и разглашение коммерческой тайны?

Если журналист незаконно собирает или разглашает коммерческую тайну, он может быть привлечен как к гражданской, так и к уголовной от­ветственности.

Организации, чью тайну он разгласил, могут требовать возмещения причиненных этим убытков, включая упущенную выгоду.

Статья 183 Уголовного кодекса также предусматривает ответствен­ность за незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну.

Уголовная ответственность наступает, во-первых, за собирание таких сведений путем похищения документов, подкупа или угроз или иным не­законным способом с целью разглашения или незаконного использова­ния и, во-вторых, за незаконные разглашение или использование сведе­ний, составляющих коммерческую тайну, без согласия их владельца, со­вершенные из корыстной или иной личной заинтересованности и причи­нившие крупный ущерб.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Банковская тайна

Какие сведения составляют банковскую тайну? У кого журналист должен по­лучать разрешение на получение и у кого на распространение информации, составляющей банковскую тайну?

Банковскую тайну составляют сведения о счетах и вкладах клиентов и корреспондентов банков, а также сведения об операциях по этим счетам и вкладам.

Согласие на получение и распространение такой информации может дать лишь сам клиент или корреспондент банка (или его законный пред­ставитель). Уголовная ответственность за сбор и разглашение банковской тайны возникает по той же статье и за те же действия, что и в случае нару­шения коммерческой тайны.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Тайна следствия и дознания

Может ли журналист знакомиться с материалами уголовных дел, прекращен­ных в процессе предварительного следствия по основаниям, предусмотрен­ным гл. 4 УПК РФ, и с материалами доследственных проверок?

Журналист имеет право знакомиться с документами и материалами, не составляющими охраняемой законом тайны. Оставляя в стороне во­прос о возможном наличии в материалах дела сведений, составляющих государственную, личную, врачебную или иную тайну, остановимся на тайне следствия.

Ознакомление журналиста с данными предварительного следствия или дознания возможно лишь с согласия прокурора, следователя или ор­гана дознания и только в разрешенном ими объеме.

Вправе ли работники правоохранительных органов изымать у журналиста ма­териал, отснятый на месте преступления, и запрещать журналисту распрост­ранение записи или разглашение полученной информации иным способом?

Подобного рода действия возможны после возбуждения уголовного дела. В случае, если журналист запечатлел какие-либо следы преступле­ния и вещественные доказательства, запись может быть изъята по моти­вированному постановлению следователя (органа, производящего дозна­ние) и приобщена к делу.

Что касается подписки о неразглашении содержания кассеты, то по­добного рода ограничения возможны после приобщения записи к делу.

Вправе ли работники правоохранительных органов запретить журналисту съемку места происшествия, ссылаясь на тайну следствия?

Право журналиста производить фото-, видео- и киносъемку может быть ограничено только законом. В рассматриваемом случае органы до­знания и следствия вправе не допустить журналиста на место происшест­вия (если речь не идет об аварии, на место которой журналиста обязаны допускать в силу положений пункта 7 статьи 47 Закона РФ «О средствах массовой информации»), но закон не предусматривает в таком случае ог­раничений на производство записи.

Но если журналист станет участником уголовного судопроизводства (понятой, свидетель), то прокурор, следователь или дознаватель преду­преждает участников уголовного судопроизводства о недопустимости разглашения без соответствующего разрешения ставших им известными данных предварительного расследования и отобрать у них соответствую­щую подписку с предупреждением об ответственности в соответствии со статьей 310 Уголовного кодекса Российской Федерации.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Правовой режим в информационных архивах

Какие архивы относятся к государственной части Архивного фонда?

Государственную часть Архивного фонда Российской Федерации со­ставляют архивные фонды и архивные документы, находящиеся в:

федеральной собственности, к каковой отнесены архивные фонды и архивные документы федеральных государственных архивов и центров хранения документации, архивные фонды и архивные документы, обра­зовавшиеся и образующиеся в результате деятельности федеральных ор­ганов государственной власти, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации и других бан­ков, иных учреждений, организаций и предприятий, отнесенных к феде­ральной собственности, архивные фонды и архивные документы, полу­ченные от общественных и религиозных объединений и организаций, юридических и физических лиц;

государственной собственности субъектов Федерации и в муници­пальной собственности (круг архивных фондов и документов, находя­щихся в собственности субъектов Федерации и муниципальных образо­ваний определяется ими самостоятельно).

В каких случаях не допускается создание тайных архивов?

Статья 7 «Основ законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» устанавливает три случая, когда запрещается со­здание тайных архивов.

Не допускается создание тайных архивов, во-первых, из документов государственной части Архивного фонда Российской Федерации, во-вто­рых, из документов, отнесенных к категории особо ценных и уникаль­ных, и, в-третьих, из документов, затрагивающих права и законные инте­ресы граждан.

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Порядок рассекречивания и использования архивной информации

Различается ли порядок использования архивной информации государствен­ной и негосударственной части Архивного фонда?

Да.

Если документы государственной части Архивного фонда Россий­ской Федерации и справочники предоставляются для пользования всем юридическим лицам и гражданам (включая журналистов), то использо­вание архива или архивного документа, находящегося в частной собст­венности (негосударственной части Архивного фонда), осуществляется только с согласия собственника и в порядке, им установленном.

При работе в государственной части архива журналисты обладают всеми правами, предоставленными им статьей 47 Закона РФ «О средствах массовой информации», в том числе правом получать доступ к докумен­там и материалам, копировать их (за исключением случая, когда это угро­жает физической сохранности документа) и публиковать их при условии соблюдения авторского права.

Семидневный срок на получение архивной информации, установ­ленный в ст. 40 Закона РФ «О СМИ», на эти отношения не распростра­няется.

В каких случаях журналисту может быть отказано в доступе к архивным ма­териалам?

Первый случай — общий для всех случаев доступа к информации: журналисту может быть отказано в получении документов, содержащих охраняемую законом тайну.

Существует и ограничение, установленное только для архивов, — до­пускаются ограничения на доступ к подлинникам особо ценных и уни­кальных документов, а также к документам, имеющим неудовлетвори­тельное физическое состояние.

Имеет ли право журналист обжаловать отказ в доступе к архивам, относя­щимся к негосударственной части Архивного фонда?

Обязательного предварительного обращения к вышестоящему органу не требуется. С учетом ст. 46 Конституции РФ, действия и решения могут быть обжалованы сразу в судебном порядке.

В случае несогласия с решением вышестоящего органа управления ар­хивным делом журналист может обжаловать его в судебном порядке (статья 20 «Основ законодательства об Архивном фонде Российской Федера­ции и архивах»).

А.Е. Воинов,

В. К. Ефремова, доктор юридических наук

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

О доступе к информации в период выборов

Некоторые советы Фонда защиты гласности1

1. Относится ли к сведениям о частной жизни кандидата информация о до­ходах кандидата в депутаты, полученная в ходе журналистского расследова­ния?

Нет, не относится.

Понятие «частная жизнь» в законодательстве РФ не раскрывается. Ре­шая данный вопрос, следует исходить из того, что Закон о выборах обя­зывает каждого кандидата на выборную должность в обязательном поряд­ке (ст. 33 Закона о выборах) предоставлять в избирательную комиссию сведения о размере и об источниках своих доходов и об имуществе, при­надлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

Сведения о доходах кандидата являются обязательным элементом све­дений о кандидате, размещаемых на информационном стенде в помеще­нии или перед помещением для голосования (ст. 61 Закона о выборах).

Таким образом, законодательство не относит данную информацию к конфиденциальной информации или к информации о частной жизни кандидата, во всяком случае, во время выборов.

Но журналист должен помнить, что при проведении журналистского расследования он не может собирать такую информацию незаконными способами.

2. Несет ли журналист ответственность за распространение информации о собственности кандидата (вилла за рубежом, автомобили, зарегистрирован­ные на родственников и т. д.), если эта информация предложена учредителем?

Да, несет.

Учредитель может обязать редакцию (но не журналиста) поместить за­явление (материал или сообщение) от своего имени на основании ст. 18 Закона о средствах массовой информации. По претензиям и искам, свя­занным с заявлением учредителя, ответственность несет учредитель. Это общее положение действует и в случае, если заявление учредителя нару­шает законодательство о выборах. Заявления учредителя средства массо­вой информации могут освобождать от ответственности в данном случае, но только редакцию СМИ (на основании ст. 18), а не журналиста. Если журналист ставит подпись под материалом, то таким образом материал становится материалом не учредителя, а журналиста. Если редакция не оговорила принадлежность сообщения или материала учредителю, то она выступает соответчиком.

Другое дело, что такой материал, скорее всего, не будет содержать правовых оснований для преследования журналиста.

3. Какая норма в федеральном законодательстве позволяет губернаторам пе­реписывать региональные уставы для того, чтобы главы субъектов РФ могли избираться на свои должности неоднократно?

Согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации» высшее должностное лицо (губернатор, президент и т. п.) не мо­жет избираться на указанную должность более двух сроков подряд. Пер­вым сроком из числа двух возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот момент соответствующую должность, является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 года. Таким образом, неоднократность переизбрания ограничивается двумя сроками после 19 октября 1999 года.

4. Имеет ли право СМИ или журналист инициировать отзыв выборного лица?

Нет, не имеет.

Выборными лицами, т. е. лицами, занимающими должности в резуль­тате волеизъявления избирателей, в России являются депутаты и главы органов местного самоуправления, депутаты представительных органов, руководители исполнительных органов субъектов федерации, депутаты Государственной Думы, Президент РФ.

Согласно ст. 19, ст. 48 Федерального закона «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления», уставами муниципальных образо­ваний в соответствии с законами субъектов федерации может быть преду­смотрена возможность отзыва населением выборных лиц органов мест­ного самоуправления. Поэтому журналист может инициировать процеду­ру отзыва только в том случае, если это предусмотрено уставом соответст­вующего муниципального образования. Но закрепление такой возмож­ности маловероятно.

Возможность отзыва избирателями высшего должностного лица субъ­екта федерации была предусмотрена ст. 19 Федерального закона «Об об­щих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов субъектов федерации». Но Постановлением Кон­ституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. такая возможность была при­знана неконституционной и, соответственно, в настоящее время это по­ложение ст. 19 не действует.

Возможность отзыва депутата представительного органа субъекта фе­дерации, депутата Государственной Думы РФ, Президента РФ законода­тельством не предусмотрена.

5. Имеет ли право журналист (в теле- или радиоэфире), ведущий дебаты кандидатов, комментировать выступления?

Да, имеет.

Ни одна норма закона о выборах не ограничивает право журналистов комментировать выступления кандидатов.

6. Несет ли журналист ответственность за публикацию текста телефонного разговора кандидата?

Журналист может нести ответственность, если, публикуя текст теле­фонного разговора, он нарушает конституционное право депутата на тай­ну телефонных переговоров, неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну.

Нарушения перечисленных конституционных прав, в случае распро­странения сообщения, подготовленного с использованием скрытой аудио­записи, не будет, если это необходимо для защиты общественных интере­сов и если приняты меры против возможной идентификации посторон­них лиц. О защите общественных интересов можно говорить в случае, ес­ли из телефонного разговора следует, что кандидат, например, совершил или причастен к совершению серьезного правонарушения и т. п. приме­ров. Такой вывод следует из ст. 50 Закона о СМИ.

Но в таком случае должен быть очевиден именно общественный инте­рес, но не публичное любопытство.

7. В одной из публикаций журналист указал на то, что кандидат когда-то был комиссован из армии из-за травмы головы, подтвердив материал копией

медицинской справки. Являются ли эти сведения врачебной тайной?

Да, являются.

В данном случае возможно предъявление претензий по двум основа­ниям.

1) Первые из них связаны с несоблюдением журналистом режима вра­чебной тайны и, как следствие этого, вмешательством в личную жизнь.

В соответствии со ст. 61 Основ законодательства об охране здоровья граждан, информация о факте обращения за медицинской помощью, со­стоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иные сведе­ния, полученные при его обследовании и лечении, составляют врачебную тайну. Не допускается разглашение сведений, составляющих врачебную тайну, лицами, которым они стали известны при обучении, исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей.

Но распространение такой информации правомерно в случае, если оно преследует общественный интерес. Ст. 50 Закона о СМИ не распро­страняется на подобные случаи. Ни один нормативный акт российского законодательства не предусматривает общественный интерес в качестве основания, допускающего разглашение подобной информации. Несмо­тря на это, такая возможность существует. После ратификации Конвен­ции о защите прав человека и основных свобод в 1998 году положения данной Конвенции стали частью правовой системы России. Единствен­ным органом, наделенным Конвенцией правом толковать ее положения (т. е. уяснять содержание и смысл норм Конвенции) является Европей­ский суд по правам человека (г. Страсбург). Поэтому для того чтобы Рос­сия не нарушала обязательства, вытекающие из данного международно­го договора, российские суды, как и все суды других государств — членов данной Конвенции, могут применять и понимать Конвенцию только так, как это делает Европейский суд по правам человека. Анализ приме­нения Европейским судом по правам человека данной Конвенции поз­воляет утверждать, что наличие общественного интереса является необ­ходимым и достаточным условием для разглашения таких сведений. Но общественный интерес необходимо отличать от публичного любопытства. Только в первом случае действия журналиста правомерны.

2) Претензии второго рода связаны с нарушением журналистом пра­вил ведения предвыборной агитации. Как следует из Закона о выборах, журналист не может проводить предвыборную агитацию под видом ин­формирования избирателей.

По мнению ЦИК РФ, сообщение такого рода не будет являться пред­выборной агитацией, если эта информация достоверна.

Если эта информация не достоверна, то это будет признано наруше­нием правил информирования избирателей.

8. Несет ли журналист ответственность за изготовление агитационной лис­товки и можно ли ее отнести к средству массовой информации?

К средству массовой информации отнести агитационную листовку нельзя, т. к. обязательным признаком СМИ, в соответствии со ст. 2 Закона о средствах массовой информации, является периодичность распрост­ранения. Причем речь идет о годовом периоде (хотя бы раз в течение го­да).

Агитационная листовка является формой предвыборной агитации. Представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массо­вой информации, при осуществлении ими профессиональных обязанно­стей запрещено не только проводить предвыборную агитацию, но и вы­пускать и распространять любые агитационные материалы (п. 7 ст. 48 За­кона о выборах). Выпуск СМИ, в соответствии со ст. 2 Закона о средствах массовой информации осуществляет редакция. Журналиста, как пред­ставляется по смыслу закона, можно рассматривать представителем орга­низации, осуществляющей выпуск СМИ. Термин «организация» в зако­нодательстве не раскрыт, поэтому однозначно можно считать, что под не­го подпадает лишь редакция в форме юридического лица, но, если функ­ции редакции исполняет один гражданин или объединение граждан, то формально эти субъекты не являются организациями. Соответственно, п. 7 ст. 48 не распространяется на журналистов таких редакций.

Но по смыслу данной нормы журналист может осуществлять предвы­борную агитацию и участвовать в изготовлении агитационных материа­лов, если он не осуществляет профессиональных обязанностей. Напри­мер, за пределами времени работы.

9. Журналисту отказали в информации о финансовом положении предприя­тия, которым руководит кандидат, сославшись на коммерческую тайну. Пра­вомочен ли отказ?

Закон о СМИ, регулируя отношения по получению информации, ре­гулирует только отношения между редакцией, журналистом, с одной сто­роны, и с государственными органами и организациями, общественными объединениями и их должностными лицами, с другой стороны. Отноше­ния с участием коммерческих организаций он не регулирует.

Принципы отношений по поиску и получению информации в самом общем виде можно представить следующим образом.

Вся информация, которая находится в органах государственной и му­ниципальной власти открыта и общедоступна, за исключением информа­ции, отнесенной законом к категории «с ограниченным доступом».

Вся информация, которая находится в частных организациях, у част­ных лиц, закрыта, если иное не установлено законом.

Поэтому для решения поставленного вопроса следует исходить из то­го, какую информацию о деятельности таких субъектов законодательство не относит к коммерческой тайне.

Акционерные общества открытого типа, банки и другие кредитные организации, страховые организации, биржи, инвестиционные и иные фонды, создающиеся за счет частных, общественных и государственных средств (взносов), обязаны публиковать годовую бухгалтерскую отчет­ность не позднее 1 июня года, следующего за отчетным. Данное положе­ние закреплено в ст. 16 Федерального закона «О бухгалтерском учете». В состав обязательно публикуемой бухгалтерской отчетности входят отчет о прибылях и убытках, бухгалтерский баланс, информация об аудите.

Информацию только такого рода перечисленные коммерческие орга­низации обязаны публиковать. Но эта обязанность не означает обязанно­сти предоставлять ее по запросу редакций или журналистов.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О банках и банков­ской деятельности», кредитная организация обязана по требованию физического лица или юридического лица предоставить ему копию ли­цензии на осуществление банковских операций, копии иных выданных ей разрешений (лицензий), если необходимость получения указанных документов предусмотрена федеральными законами, а также ежеме­сячные бухгалтерские балансы за текущий год. В данном случае кре­дитные организации обязаны предоставлять указанную информацию по требованию любого физического или юридического лица. Но сроки, установленные Законом о СМИ, на данные отношения не распростра­няются.

Все остальные юридические лица могут самостоятельно определять информацию, составляющую коммерческую тайну без объяснения кому-либо причин своих действий.

10. Журналиста не пустили на режимное предприятие, на котором проходи­ла встреча кандидата с избирателями. В качестве аргумента приводилась не­обходимость подачи письменной заявки от СМИ руководству предприятия. Обоснован ли такой аргумент?

Основная трудность при разрешении этого вопроса связана с тем, что категория «режимное предприятие» в законодательстве не рас­крыта. В законодательстве есть лишь немногочисленные ссылки на т. н. режимные предприятия, но что это такое неизвестно. Традицион­но режимные предприятия связывают с предприятиями военно-про­мышленного комплекса, допуск на который ограничен по соображе­ниям охраны государственной тайны. Не сомневаясь в необходимос­ти охраны государственной тайны, следует исходить из следующего. Посещение предприятий журналистами является их профессиональ­ным правом, частным случаем проявления конституционного права свободно искать информацию. Право посещать предприятия предо­ставлено журналисту и ст. 47 Закона о СМИ. Каких-либо ограниче­ний, в зависимости от режима предприятия, Закон о СМИ, другие федеральные законы не предусматривают. Учитывая, что конституционное право журналиста может быть ограничено лишь федераль­ным законом, никакие ведомственные инструкции или приказ по предприятию не могут ограничивать право журналиста свободно по­сещать режимное предприятие. Для того чтобы журналист не нару­шал режим охраны государственной тайны, руководство предприя­тия может выделить сопровождающих. Необходимо, чтобы журна­лист заранее узнал о процедуре пропуска на такое предприятие и за­благовременно принял необходимые меры. Если требуется направле­ние заявки от руководства редакции, то такое требование нельзя при­знать противоречащим Конституции и Закону о СМИ. Главное, что­бы процедура не создавала непреодолимых препятствий, не была че­ресчур громоздкой, что может свести на нет реализацию журналис­том своих прав.

11. В одной из телепередач был показан архивный сюжет о правонарушении, совершенном несколько лет назад кандидатом. Может ли кандидат подать в суд на телекомпанию и журналиста, распространивших эти сведения?

Закон о выборах, в перечень сведений, обязательно предоставля­емых кандидатом в избирательную комиссию, включает сведения о неснятых и непогашенных судимостях. Снятие или погашение суди­мости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимос­тью (ст. 86 УК РФ). Аннулирование правовых последствий означает, что такое лицо снова приобретает общий правовой статус, равно как и любой другой гражданин России. Закон о выборах считает, что из­биратель может и должен знать только информацию о неснятых и непогашенных судимостях. Но мировой опыт показывает, что изби­ратель должен знать о лице, претендующем на публичную должность все, потому что в случае избрания такое лицо осуществляет законо­дательную или исполнительную власть, что имеет существенное зна­чение для жизни общества. Поэтому информация о судимости, пусть даже и снятой, не может быть ограничена в распространении, по­скольку позволяет составить наиболее полное представление о лич­ности кандидата. Распространение такой информации преследует «общественный интерес». К сожалению, данный термин в законода­тельстве России не раскрыт2.

В случае, если СМИ пожелает распространить такую информа­цию, то они должны помнить о требовании, установленном п. 6 ст. 56 Закона о выборах: «организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, обязаны отказаться от обнародования (опуб­ликования) агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, если не могут предоставить кандидату возможность бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его че­сти, достоинства или деловой репутации до окончания агитационно­го периода. Установленные настоящим пунктом правила не распро­страняются на редакции негосударственных периодических печат­ных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объедине­ниями». Это положение распространяется, например, на последний день предвыборной агитации.

О неправомерном вторжении в частную жизнь, о нарушении личной или семейной тайны в данном случае говорить нельзя, т. к. совершение правонарушения это всегда нарушение общественных, а не частных от­ношений, складывающихся в той или иной области. Поэтому соверше­ние правонарушения автоматически выводит этот факт из частной сфе­ры в общественную (публичную) сферу.

Подведя итог сказанному, можно заключить, что кандидат может по­дать в суд, т. к. каждый имеет право на судебную защиту нарушенных или оспариваемых прав. Но негативные последствия для редакции могут на­ступить только в случае, если редакция не выполнит требования п. 6 ст. 56 Закона о выборах.

12. Начальник железнодорожного вокзала (кандидат в депутаты) запретил телевизионную съемку внутри помещения, сославшись на инструкцию МПС. Милиционер запретил съемку внутри здания вокзала. Правы ли они?

Нет, не правы.

В соответствии со ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право сво­бодно искать, получать и распространять информацию любым закон­ным способом. Журналист имеет право (ст. 47 Закона о СМИ) посе­щать государственные органы и организации, предприятия и учрежде­ния, производить записи, в том числе с использованием средств ау­дио- и видеотехники, кино- и фотосъемки. Таким образом, съемка внутри помещения железнодорожного вокзала является реализацией журналистом своего конституционного и профессионального права. Ограничения права каждого свободно искать информацию допуска­ются ст. 55 Конституции РФ только нормативным актом на уровне фе­дерального закона. Любые подзаконные нормативные акты (указы, распоряжения, постановления, разъяснения, указания и т. п.), устанавливающие какие-либо ограничения, ничтожны и не могут приме­няться3.

13. Редактор газеты, учрежденной администрацией области, печатает мате­риалы, славящие главу администрации — кандидата в губернаторы (канди­дата на любую другую выборную должность). Является ли это нарушением выборного законодательства?

В случае, если такие материалы содержат признаки предвыборной агитации, то такие материалы должны оплачиваться из избирательного фонда кандидата. Если признаков предвыборной агитации в таких мате­риалах нет, то это будет рассматриваться как информирование избирате­лей.

Необходимо помнить, что содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно на­рушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избиратель­ных блоков.

Если такая редакция постоянно публикует материалы, славящие гла­ву администрации — кандидата в губернаторы, то ее действия можно рас­сматривать как нарушение равенства кандидатов.

Кроме публикаций писем, обращений и т. п. корреспонденции, редак­ция может распространять и материалы, предоставленные учредителем.

В одном случае4 публикация таких материалов может осуществляться на основании договора с учредителем (или устава редакции в части, регули­рующей отношения по публикации сообщений учредителя - ст. 18 Закона о СМИ). Такой вид договоров следует отличать от гражданско-правовых договоров, заключаемых между кандидатом и редакцией на распростране­ние предвыборной агитации. Если заключение первых предусмотрено в Законе о СМИ, то вторые предусмотрены Законом о выборах и регулиру­ются Гражданским кодексом РФ. Публикация сообщений на основании договора (или устава редакции) редакции с учредителем обязательна для редакции. Как рассматривалось выше, ст. 18 Закона о СМИ освобождает редакцию от ответственности: по претензиям и искам, связанным с заявле­нием учредителя, ответственность несет учредитель. Поэтому, если в мате­риалах, предоставленных учредителем (администрацией субъекта федера­ции, администрацией местного самоуправления), содержатся признаки предвыборной агитации, то ответственность несет учредитель.

14. Журналисту отказали в праве снимать процесс голосования в кабинке для тайного голосования. Правомочен ли отказ?

В соответствии со ст. 7 Закона о выборах, голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. Съемка процесса голосования в кабинке для голосования наверняка будет нарушать тайну голосования и, следовательно, такая съемка недопустима. Вопрос о возможности съемки процесса голосования в других случаях следует разрешать исходя из данного положения закона.

15. Судья не допустил журналиста на заседание о рассмотрении нарушений правил избирательной агитационной кампании по удостоверению Союза

журналистов, потребовав подтверждения принадлежности к конкретному СМИ. Прав ли судья?

В соответствии со ст. 123 Конституции РФ, разбирательство дел во всех судах России открытое. Слушание дел в закрытом заседании допус­кается только в случаях, установленных федеральным законом. Ни один федеральный закон, в том числе и Гражданский процессуальный кодекс РФ, не допускает возможности объявлять рассмотрение подобных спо­ров закрытым. Любой человек, в том числе и не являющийся граждани­ном РФ, может прийти на слушание любого дела, кроме случаев, когда такое слушание объявлено на основании федерального закона закрытым. Требование судьи подтвердить принадлежность к конкретному СМИ или требование объяснений на каком основании журналист желает присутст­вовать при рассмотрении подобного спора является незаконным и проти­воречащим Конституции РФ.

16. Депутат законодательного органа субъекта федерации (законодательного органа местного самоуправления, действующий глава субъекта федерации, действующий глава органа местного самоуправления, депутат Государствен­ной Думы РФ, депутат Совета Федерации РФ) требует от редакции СМИ бесплатного предоставления площади для публикации отчета о своей дея­тельности. В каких случаях это правомерно?

В данном случае следует исходить из следующего. Статья 29 Консти­туции РФ гарантирует каждому свободу распространения информации.

На этом конституционном положении основана свобода и средств массо­вой информации. Ограничение конституционного права допускается ст. 55 Конституции РФ только федеральным законом.

Несмотря на то, что ст. 55 Конституции устанавливает, что только права и свободы человека и гражданина, но не юридического лица, могут быть ограничены федеральным законом, ст. 55 в полной мере применима и к юридическим лицам. Данный вывод следует из следующего. Свобода массовой информации в равной мере распространяется на человека и гражданина (одна группа субъектов) и на юридических лиц (вторая груп­па субъектов). Ст. 20 Конституции устанавливает равенство всех перед за­коном и перед судом. Поэтому, если права и свободы физических лиц мо­гут быть ограничены только федеральным законом, то, исходя из равен­ства всех перед законом, права и свободы юридического лица тоже могут быть ограничены только федеральным законом.

Из этого следует, что установление законодательством субъектов фе­дерации, куда входят и законы уровня местного самоуправления, какой-либо обязанности редакций СМИ размещать отчеты о деятельности ка­кого-либо должностного лица любого уровня незаконно и противоречит ст. 55 Конституции РФ. Ссылки должностного лица на право избирате­лей (населения) знать о деятельности депутата, главы местного самоуп­равления, губернатора и т. д. не имеют никакого юридического значения.

В то же время, публикация таких отчетов обязательна, если соответст­вующий государственный орган или орган местного самоуправления яв­ляется учредителем СМИ (что отражено в свидетельстве о регистрации СМИ). В этом случае такой орган, как учредитель СМИ, может обязать редакцию опубликовать сообщение от своего имени в объеме, оговорен­ном в уставе СМИ или в заменяющем его договоре.

Еще одним случаем, когда редакция СМИ обязана распространять информацию о деятельности должностного лица, является Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной вла­сти в государственных средствах массовой информации». Очень часто де­путаты Государственной Думы РФ и Федерального Собрания РФ ссыла­ются на этот закон как на основание для обязательного предоставления им доступа к эфиру или печатной площади для информирования избира­телей о своей деятельности.

Работникам редакций необходимо знать, что данный закон распрост­раняется только на электронные СМИ, учредителями которых являются федеральные органы государственной власти совместно с органами госу­дарственной власти субъектов федерации либо только органы государст­венной власти субъектов федерации. Такие СМИ должны (ст. 9 назван­ного закона) по просьбе избранного по территориальному избирательно­му округу депутата Совета Федерации либо депутата Государственной Ду­мы, либо депутата Государственной Думы, которому данный регион определен для работы его депутатским объединением в Государственной Думе, предоставлять им возможность выступления по месту их избрания один раз в два месяца по телеканалу и один раз в месяц по радиоканалу.

Письменная просьба о выступлении должна быть подана не позднее чем за две недели до дня выхода в эфир.

По настоянию депутата передача может быть осуществлена без пред­варительной записи (в «прямом эфире»).

В одной программе могут участвовать несколько депутатов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Для выступления каж­дому из участников программы должно быть предоставлено не менее се­ми минут.

Правовой режим, установленный настоящей статьей, распространя­ется на государственные телепрограммы, транслируемые по пятому теле­визионному каналу.

Если электронное СМИ не отвечает хотя бы одному критерию, напри­мер, не транслируются по пятому телевизионному каналу, то данная обя­занность на них не распространяется.

17. Избирательная комиссия приняла решение отстранить большинство ме­стных СМИ от освещения избирательной кампании по выборам депутатов городской Думы. Это право предоставлено лишь 19 из 150 городских СМИ. Правомочно ли такое решение?

Во время избирательных кампаний средства массовой информации могут предоставлять кандидатам эфирное время или печатную площадь. Для реализации такой возможности редакции должны выполнить следую­щие обязанности.

Пункт 6 ст. 50 Закона о выборах: при проведении выборов сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты эфирного времени, печатной площади должны быть опубликованы соот­ветствующей организацией телерадиовещания, редакцией периодичес­кого печатного издания не позднее чем через 30 дней со дня официально­го опубликования (публикации) решения о назначении (проведении) вы­боров и в этот же срок представлены в избирательную комиссию, органи­зующую выборы, либо нижестоящую избирательную комиссию, указан­ную в законе, вместе с уведомлением о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь для проведения предвыборной агитации.

Поэтому, если редакции СМИ не сообщили требуемых сведений, то такие СМИ не могут предоставлять кандидатам печатную площадь или эфирное время. Только в этом случае рассматриваемое ограничение пра­вомочно.

В практике возникал вопрос о толковании термина «представить» дан­ные сведения в избирательную комиссию. Одна из избирательных комиссии посчитала, что «представить» означает, что комиссия должна получить эти сведения до истечения 30-дневного срока. Но эта позиция неправиль­ная, т. к. ставит возможность участия СМИ в зависимость от работы почты. Например, материалы, отправленные за две недели до истечения срока, могут пролежать на почте, пока не истечет 30-дневный срок, и в этом слу­чае СМИ не сможет принять участие в выборах. Поэтому правильно следует понимать, что требуемые сведения должны быть отправлены СМИ до истечения 30-дневного срока. В данном случае сроки исчисляются по аналогии с порядком, принятым в гражданском праве. Такое понимание закона разделяют и некоторые члены ЦИК РФ (С. Большаков).

18. Правомочно ли проведение социологических опросов в день выборов в виде опроса проголосовавших около избирательных участков?

Да, правомочно.

Во время выборов губернатора г. Санкт-Петербурга, журналисты и со­циологи проводили опрос проголосовавших. Эти действия были призна­ны милицией незаконными, лиц, проводивших опрос, задержали и до­ставили в отделение милиции. По словам милиционеров, данные дейст­вия нарушали одну из инструкций ЦИК, согласно которой, такие дейст­вия можно проводить только на расстоянии не ближе, чем 50 метров от места голосования.

Данные действия милиции незаконны. Никакой инструкции, регули­рующей порядок проведения опросов проголосовавших, нет и быть не может. ЦИК издает инструкции, разъясняющие законодательство о вы­борах. Закон о выборах регулирует порядок опубликования результатов опросов общественного мнения (ст. 46). Порядок сбора информации или проведения опросов ЦИК регулировать не может. Сбор информации - это конституционное право, которое может регулироваться только норма­тивным актом уровня федерального закона.

19. Является ли нарушением законодательства выпуск газет-двойников?

Да, является.

Кодекс РФ об административных правонарушениях устанавливает от­ветственность за выпуск (изготовление) или распространение продукции средства массовой информации без указания в установленном порядке выходных данных, а равно с неполными или заведомо ложными выход­ными данными (ст. 13.22).

Виновные в этом случае понесут ответственность в виде предупрежде­ния или наложения административного штрафа:

на граждан — в размере от трех до пяти минимальных размеров опла­ты труда с конфискацией продукции средства массовой информации или без таковой;

на должностных лиц — от пяти до десяти минимальных размеров оп­латы труда с конфискацией продукции средства массовой информации или без таковой;

на юридических лиц — от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда с конфискацией продукции средства массовой информации или без таковой.

Для обеспечения административного производства, уполномоченные органы вправе накладывать арест на тираж таких СМИ.

20. Законно ли изымать тиражи печатных СМИ (не являющихся двойника­ми существующих СМИ) в период выборов для обеспечения административ­ного производства по нарушению законодательства о выборах?

Нет, незаконно.

Изъятие тиражей соответствует закону (ст. 27.1 Кодекса РФ об адми­нистративных правонарушениях) лишь на первый взгляд. Как показыва­ет подробный анализ законодательства, изъятие тиражей не может до­стичь ни одной из целей, которые указаны в ст. 27.1 КОАП РФ5. Единст­венный случай, в котором изъятие (арест) тиражей мы считаем закон­ным, рассмотрен в предыдущем вопросе.

21. Является ли показ телевизионного сюжета о встрече Президента Путина и кандидата на должность губернатора г. Санкт-Петербурга Матвиенко на­

рушением избирательного законодательства?

Скорее всего, нет.

По мнению Конституционного Суда РФ, критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — скло­нить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по ин­формированию избирателей можно было бы подвести под понятие агита­ции, что в силу действующего для представителей организаций, осуще­ствляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомер­но ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и инфор­мации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов.

Из позиции Конституционного Суда РФ следует, что, если правопри­менитель, вменяющий СМИ нарушение правил ведения предвыборной агитации, не сможет доказать существование такой специальной агита­ционной цели, то нет и состава соответствующего правонарушения. Как показывает практика прошедших в 2003 г. выборов депутатов Государст­венной Думы, привлечь к ответственности СМИ за нарушение правил ве­дения предвыборной агитации невозможно.

Даже публикацию негативных материалов, по мнению Конституци­онного Суда, нельзя рассматривать как признак агитационного материа­ла. Но, если сведения, изложенные в материале, окажутся недостоверны­ми, то СМИ, таким образом, нарушит требование, предъявляемое Зако­ном о выборах к информированию — достоверность информирования. Это влечет ответственность по ст. 5.5 КОАЛ РФ.

П. ПОЛОНИЦКИЙ,

руководитель региональной корсети ФЗГ,

В. БЫКОВ,

юрист ФЗГ

--------------------------------------------------------------------------------

1 В данном разделе используются сокращения:

– Закон о выборах вместо Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»;

– «кандидаты» вместо «кандидат, избирательное объединение, избирательный блок».

2 Но если СМИ распространит информацию о снятой или погашенной судимости обычного человека, не обладающего публичным статусом (политика, чиновника и т. п.), то это может рассматриваться как неправомерное вмешательство в личную жизнь.

3 В июле 2000 г. в Екатеринбурге сотрудники линейного отдела милиции Свердловского же­лезнодорожного вокзала задержали журналистов двух съемочных групп местной телекомпа­нии «Студия - 41», изъяли у них видеокамеру и видеокассеты. Журналистов отпустили только через три часа, после вмешательства в конфликт прибывших на вокзал по вызову телекомпа­нии работников транспортной прокуратуры и ФСБ. По указанию заместителя Генерального прокурора РФ по Уральскому региону Юрия Золотою Уральской транспортной прокуратурой проверены обстоятельства задержания на Свердловском железнодорожном вокзале работни­ками линейного отдела милиции журналистов телекомпании «Студия – 41» и изъятия видео­

камеры с записями. Проверкой установлены факты превышения полномочий со стороны ми­лиционеров, которые чинили препятствия законной деятельности журналистов. Прокуратура потребовала привлечения к строгой ответственности всех должностных лиц, причастных к не­ законному задержанию съемочных групп.

4 Второй случай будет рассмотрен отдельно, в вопросе № 16.

5 Подробно этот вопрос рассмотрен в специальной статье «Можно ли изымать печатные СМИ за нарушение законодательства о выборах?», размещенной на сайте Фонда зашиты гласности.

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Опыт применения современных информационно-коммуникативных технологий для повышения уровня открытости власти

• Плюсы и минусы электронной демократии

• Их опыт – сын ошибок трудных

• Существующая правовая база е-доступа

• В жанре заключения

В.И. Монахов, к.ю.н., проф. кафедры ЮНЕСКО

по авторскому праву и другим отраслям права

интеллектуальной собственности (Москва),

член Российского комитета Программы ЮНЕСКО

«Информация для всех»

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Плюсы и минусы электронной демократии

Развитие Интернета, иных современных информационно-коммуни­кационных технологий внесло серьезные коррективы не только в методы накопления, хранения и внутриорганизационного использования разно­образной официальной информации, находящейся в распоряжении пуб­личных властей, но и в способы пользования гражданами этими общедо­ступными по общему правилу информационными ресурсами. И, прежде всего, с точки зрения расширения и углубления возможностей граждан по реализации прав на доступ к такого рода официальной информации.

В наши дни традиционный способ (с помощью многочисленных пе­чатных и электронных СМИ1) доступа граждан к информации о деятель­ности органов публичной власти медленно, но неуклонно лишается сво­ей девственной монопольности. Основным «виновником» этого заслу­женно считается именно Интернет. Значительный и непрерывно расту­щий потенциал развития информационно-коммуникационных систем общего пользования позволяет им все более и более явственно наращи­вать качества важнейшего средства информационного взаимодействия граждан и органов публичной власти.

Размещением официальной информации в развитой информацион­но-коммуникационной среде обеспечивается — технологически и орга­низационно — реализация практически всех способов обеспечения права граждан знать о ходе государственных и общественных дел (публикация при­нятых нормативных правовых актов, обнародование отчетной и опера­тивной информации органов публичной власти).

Богатые технологические возможности такого рода среды позволяют сделать общение власти и граждан разнообразным и эффективным (фо­румы; телеконференции; гиперссылки к иным источникам информации по данному вопросу; электронная почта; е-архивы, снабженные поиско­выми системами...).

В этой связи за рубежом получают все более значительную и разнооб­разную государственную поддержку различные программы и модели орга­низации электронного информационного взаимодействия граждан и ор­ганизаций с органами публичной власти. Определяющим вектором этого развития является формирование глобального открытого информацион­ного общества и электронного государства. Впрочем, прилагательное «электронное» применительно к слову государство — явление историчес­ки временное. Со временем оно исчезнет, поскольку иного — не электрон­ного — государства просто не будет. Ведь уже сегодня процесс «электрони­зации» государства включает в себя практически все проявления его жиз­недеятельности. И на стадии формирования органов публичной власти -например, в ходе майских 2002 г. выборов членов своего городского Сове­та около 20 тыс. жителей Ливерпуля (Великобритания) использовали но­вые избирательные Е-технологии, отдавая свои голоса по сотовому телефону или через Интернет, а 29.02.04 уже в нашей стране впервые в мировой практике прошла экспериментальная акция «о8Мы8ли ВЫБОРЫ», поз­волившая гражданам России высказать предпочтение одному из кандида­тов на должность Президента РФ или проголосовать против с помощью обычного sms-сообщения). И в ходе осуществления многообразного об­щественного контроля за эффективностью функционирования государст­венного механизма: е-доступ к информации о деятельности власти - но­вое технологическое звено системы такого контроля.

Симптоматична логика позиции, выраженная высокопоставленным британским государственным чиновником (министр ее Величества по электронной коммерции) Д. Александром в связи с упомянутым ливер­пульским электоральным опытом: «Сегодня нужны технологии, которые предоставят народу новые возможности волеизъявления. Граждане долж­ны иметь право голоса не только в течение тех нескольких секунд, кото­рые они как избиратели проводят в кабинке для голосования один раз в четыре года. Эти технологии должны способствовать усилению демокра­тического процесса и, в конечном счете, послужить интересам всей на­ции. Убежден, что настало время включить электронную демократию в спи­сок первоочередных задач для информационных технологий. А прави­тельству следует всерьез задуматься об открывающихся перспективах и возможностях новых технологий для усиления демократии. Должны по­явиться новые демократические каналы общения правительства и его представи­телей с гражданами».

Осмысление такого рода перспектив и возможностей выявляет много правовых и, в том числе, политико-правовых вопросов. Причем именно последние - из самых «трудных». Ведь, скажем, вопрос, какими законо­дательными регуляциями обеспечить легитимность электронных голосований или Е-доступа граждан к государственным информационным ре­сурсам, в принципиальном плане более-менее ясен.

А вот вопрос о том, какую именно социальную среду будет формиро­вать повсеместно расширяющаяся практика включения в политический оборот жизни общества и государства новых информационно-коммуни­кационных технологий, в принципиальном плане не столь ясен. А ответ на этот вопрос не просто важен. Критически важен! И прежде всего имен­но в социальном контексте.

Ведь за весь период своего существования человечество сумело осво­ить всего лишь два-три типа социальных сред. И именно они, в свою оче­редь, с неизбежностью формировали те или иные базовые характеристи­ки собственно политических систем всех известных нам цивилизаций. Как уже сошедших с исторической арены, так и современных. Список их выразительно короток: тоталитарные, либерально-демократические и смешанные или конвергентные социальные среды!2

Еще одна проблема из того же «политико-правового» ряда: уже изве­стно, что в условиях электронной демократии параметры «цены вопроса» проведения того или иного электорального действия (особенно в обще­национальном масштабе) будут существенно, на порядки ниже их совре­менных значений (как временных, так и финансовых). На первый взгляд, ничего страшного в такого рода е-экономии нет. Напротив. Направим сэ­кономленное время и финансы на что-то иное и дело с концом. Но такой взгляд поверхностен. Ведь в исторической перспективе подобное разви­тие событий — ни много, ни мало — должно привести к не менее сущест­венному изменению политического качества жизни общества. Ведь имен­но в этом — электоральном пространстве располагается та социальная кухня, где готовится блюдо по имени политика.

В целом получается, что электронная демократия (знаменитый виток ис­торической спирали!) возвращает нас к истокам демократической идеи, т. е. к прямой демократии. Но со времен Великого Новгорода и Пскова уже сменилось столько поколений! Насколько мы с вами — нынешние росси­яне — готовы к такому обороту дела, к такой, в терминологии первого Президента России - Б.Н. Ельцина, электронной исторической «загогу­лине»?!

Литературный жанр социальных антиутопий предоставил нам блестя­щие примеры высокотехнологических, информационно-коммуникаци­онно продвинутых, но ... глубоко тоталитарных обществ и государств!?

Так что, если мы не хотим жить в мире, описанном Е. Замятиным или Д. Оруэллом, то уже сегодня должны думать о предупреждении и нейтра­лизации вполне возможных «недоброкачественных образований» тотали­тарного толка в организме нашей будущей российской электронной демо­кратии.

--------------------------------------------------------------------------------

1 По состоянию на март 2003 г. в России было зарегистрировано 6715 электронных, 38060 пе­чатных СМИ и 933 электронных периодических изданий в сети Интернет.

2 См. об этом: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. – М.: Новый Юрист, 1998. – С. 192–197.

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Их опыт – сын ошибок трудных

Обращение к чужому опыту лучше всего начинать с ближнего зарубе­жья. Он понятнее и уже тем прагматичнее. В этом смысле лучший пример — опыт Эстонии.

В этой стране Балтии уже несколько лет (с 01.01.01) в соответствии с нормами Закона Эстонии «О публичной информации» от 15.11.00 доступ граждан ко всей официальной публичной информации, не содержащей государственной тайны, по преимуществу осуществляется именно через Интернет. Причина достаточно очевидна.

Во-первых, ст. 29 указанного закона, закрепляющая способы обнаро­дования информации, перечень этих способов открывает строчкой — «об­народование на странице в сети Интернет». И лишь «во след» е-способу идут разнообразные иные: посредством телерадиовещания, или в перио­дической печати, или в официальных периодических изданиях. Во-вто­рых, на это же работает норма п. 1 ст. 30 Закона «Выбор способа обнаро­дования информации», недвусмысленно «намекающая» владельцу соот­ветствующей информации какой способ обнародования выбрать:

«Владелец информации обязан обнародовать информацию способом, обеспечивающим максимальную быстроту ее доведения до сведения всех лиц, нуждающихся в информации».

При этом действует норма, согласно которой, если способ обнародо­вания информации предусмотрен специальным законом или междуна­родным договором и, в силу этого, при обнародовании информации при­ходится применять способ, предусмотренный таким законом или догово­ром, то в дополнение к этому способу информация должна быть обнаро­дована и в сети Интернет...

Закон Эстонии «О публичной информации» (ст. 31) закрепляет раз­вернутый перечень органов публичной власти Эстонии, а также так назы­ваемых публично-правовых юридических лиц, обязанных иметь свои сайты в целях обнародования на них информации, которой они владеют.

Представляется, что в рамках нашей темы некоторые нормы Закона Эстонии «О публичной информации» заслуживают практически дослов­ного воспроизведения. Среди них:

Ст. 32. «Требования к ведению государственными и муниципальными учреждениями страницы в сети Интернет»:

(1) Учреждение, ведущее страницу в сети Интернет:

1) информирует общественность о возможностях ознакомления со страницей в сети Интернет путем обнародования соответствующих адре­сов и изменений в них;

2) публикует на странице в сети Интернет актуальную информацию;

3) не вправе обнародовать на странице в сети Интернет устаревшую информацию, а также информацию, не соответствующую действитель­ности или вводящую в заблуждение;

4) принимает срочные меры к устранению технических неисправнос­тей, препятствующих доступу к странице в сети Интернет.

(2) Владелец информации указывает на странице в сети Интернет да­ту каждого случая обнародования документа и дату обновления инфор­мации на странице в сети Интернет.

(3) Со страниц в сети Интернет, ведущихся Государственной канцеля­рией, министерствами и уездными управами, должен быть обеспечен прямой доступ к страницам в сети Интернет, ведущимся подведомствен­ными им учреждениями (Выделено мною. — В.М.);

Ст. 33.

В массовых библиотеках для всех лиц должен быть обеспечен через Интернет свободный доступ к публичной информации в порядке, уста­новленном Законом о массовых библиотеках.

Ст. 44. «Надзор за исполнением закона»

Надзор за исполнением настоящего Закона осуществляют в пределах своей компетенции:

1) Инспекция по защите данных в порядке, установленном настоя­щим Законом;

2) вышестоящие органы или учреждения в порядке служебного надзора.

Ст. 45. «Компетенция Инспекции по защите данных по осуществле­нию надзора»

(1) Инспекция по защите данных осуществляет государственный над­зор за владельцами информации по вопросам исполнения ими информа­ционных запросов и обнародования информации.

(2) Инспекция по защите данных может возбуждать надзорное произ­водство на основании жалобы или по собственной инициативе.

(3) В ходе осуществления надзора Инспекция по защите данных выяс­няет:

1) зарегистрирован ли информационный запрос в предусмотренном законом порядке;

2) исполнен ли информационный запрос в порядке, в сроки и спосо­бом, которые предусмотрены законом;

3) соответствует ли отказ в исполнении информационного запроса за­кону;

4) установлено ли ограничение доступа к информации в предусмот­ренном законом порядке;

5) выполняется ли владельцем информации обязанность обнародова­ния информации;

6) выполняется ли владельцем информации обязанность ведения страницы в сети Интернет в установленном законом порядке (Выделено мною. — В.М.).

К этому опыту и комментариев особых не требуется. Как говорили древние, - sapienti sat - понимающему достаточно.

Теперь давайте мысленно переместимся по другую сторону Атланти­ки. Ровно год назад, в марте 2003 г., Сенат США принимает поправки к «Акту об электронном государстве» («E-Government Act»), принятому в мае 2001 г.

С момента принятия этих поправок американский «Акт об электрон­ном государстве» включает в себя следующие ключевые положения:

— учреждение Департамента электронного правительства во главе с руководителем комиссии по информатизации Департамента государст­венного управления и бюджета;

— ассигнование $345 млн. ежегодно в течение четырех лет в фонд со­здания электронного правительства;

— модернизация веб-портала федерального правительства с учетом осуществляемой реорганизации, а также запуск собственного сайта ново­го департамента;

— опубликование всех (!!! — выделение, естественно, мое. — В.М.) ре­шений, принимаемых федеральными судами США, в онлайне с момента запуска нового сайта;

— укомплектование штата нового ведомства специалистами в сфере информационных технологий и обеспечение их дополнительного обуче­ния.

«Американцы имеют право на свободный доступ к информации, име­ющейся во владении государственных органов, 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, и новые электронные сервисы предоставят им такую возмож­ность», — заявил сенатор Либерман, один из авторов поправок, коммен­тируя их принятие.

Мы надеемся, что структуры электронного государства смогут спо­собствовать более широкому распространению информации, имеющей­ся во владении государственных органов, а также повышению эффектив­ности их работы и трансформации привычных форм работы органов го­сударства»1.

Международное сообщество уже проводит ежегодные конкурсы по номинации e-government - электронное государство. Государства, обрет­шие электронную ипостась, становятся ближе к народу, — свидетельству­ет осуществленное в 2002 г. в рамках такого конкурса исследование аме­риканской фирмы Accenture. Веб-сайты государственных институций стали проще в использовании, доступнее и эффективнее, чем год назад...

Победу по итогам 2002 г. одержало e-government Канады, на 2-м месте — Сингапур, на 3-м — США. В Тор-10 вошли пять европейских стран: Дания, Великобритания, Финляндия, Германия и Ирландия. В целом правитель­ства стали внимательнее относиться к потребностям своих фаждан, заня­лись реформированием бюрократических структур и оптимизацией ин­формационного обмена между ними — таково заключение аналитиков2.

Значимый и побудительный пример в контексте открытости власти для народа подает мировому сообществу Южная Корея. Как свидетельствуют многочисленные зарубежные и отечественные аналитики, нынешний президент Южной Кореи сделал ставку на Интернет — и выиграл. Корейское чудо наглядно демонстрирует, что информация начинает рабо­тать на государство тогда, когда само государство обеспечивает ей свободную циркуляцию3.

Известны попытки расширения пространства открытости функцио­нирования государственного механизма и со стороны наших братьев-сла­вян.

31 июля 2002 года Президент Украины Леонид Кучма подписал Указ «О дополнительных мерах по обеспечению открытости в деятельности органов государственной власти».

Поясняя причины появления этого указа, Л. Кучма отметил, что «необ­ходимо внедрить новые «технологии прозрачности» для того, чтобы общество мог­ло контролировать власть». По его словам, «любое нормальное общество должно иметь достаточно высокий уровень доверия к правительству, к го­сударственной власти. Не секрет, что у нас такого доверия сегодня недо­статочно. Поэтому власть обязана открыться, пойти навстречу обществу».

Данным Указом Президент Украины поручил правительству проана­лизировать, насколько доступна обществу и каждому гражданину в част­ности открытая информация, а также изучить всю совокупность норма­тивных актов по этой теме и практику их выполнения, а позже по резуль­татам этого анализа подготовить специальный доклад правительства.

Затем предполагается вынести эту проблему на публичное обсужде­ние, на основании результатов которого будет совершенствоваться и пе­ресматриваться действующее украинское законодательство об открытос­ти государственной власти4.

Сказанного вполне достаточно для формирования общего вывода о том, что в своих сущностных чертах развитие в сфере онлайновой демо­кратии следует неким общемировым тенденциям. Органы власти актив­но переводят свои информационные ресурсы в виртуальную среду обита­ния (Интернет, et cetera), развивают общение с гражданами во всемирной Сети.

Вместе с тем, самой существенной проблемой в мировом виртуальном информационно-коммуникационном пространстве остается проблема расширения и углубления нового вида социального и информационного неравенства, в последнее время именуемого «цифровым неравенством». Включающего в себя, как отдельное проявление, неравенство в возмож­ностях обеспечения широкого доступа граждан разных стран к Сети.

Не случайно, состоявшийся 10-12 декабря 2003 г. под патронажем ООН и Международного союза электросвязи первый — женевский — этап Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества (WSIS), собравший представителей 174 стран, 46 международных организаций, 111 IT-компаний и 26 структур ООН, в обоих своих доку­ментах (Декларация принципов «Построение информационного общест­ва — глобальная задача в новом тысячелетии» и План действий)5 столь значительное и пристальное внимание уделил проблеме ликвидации «ци­фрового неравенства».

В целом все еще низкий уровень доступа россиян к Интернету остает­ся лимитирующим фактором для более широкой и глубокой реализации его демократического потенциала, в том числе, разумеется, и в аспекте е-доступа. Сухие цифры говорят сами за себя. Если, скажем, уровень про­никновения сотовой связи в России (отношение количества абонентов к общей численности населения), по данным на февраль 2004 г., достиг 25% (только за 2003 г. пользователями сотовых сетей стали более 18 млн. россиян), то успехи России в проникновении Интернета существенно скромнее: весной 2003 г. мы всего лишь перевалили рубеж порогового уровня в 10% населения, да и то это с учетом отживающего свой век мо­демно-телефонного способа подключения. Для сравнения — в США на сегодняшний день 68% домохозяйств имеют подключение к Интернету. Причем в это число входит только подключение посредством специаль­ной выделенной линии. Количество пользователей с иными способами подключения просто не поддается учету.

--------------------------------------------------------------------------------

1 По материалам портала Сената США – Senate.gov. http://www.cnews.ru/news/ebusiness/

2002/03/25/20020325122256.shtm.

2 См. об этом: Брэндом Митченер Бюрократия он-лайн // Ведомости. — 24.04.02.

3 См. об этом: Куринной И. Электронная демократия // Независимая Газета. — 20.06.03.

4 См. об этом: http://www.vlada.kiev.ua/cgi-bin/ums/dispful.pl76504.

5 См.: Законодательство и практика масс-медиа. — 2004. — № 1(37). — С. 3—16.

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Существующая правовая база е-доступа

Главный вопрос в этом контексте можно сформулировать следующим образом: существует ли уже сегодня в Российской Федерации (и если «да», то каковы ее элементы?) правовая база, позволяющая реализовать е-доступ граждан к информации, которой владеют органы публичной власти? В кратком варианте ответ таков: да, существует, но в форме на­стоятельно требующей своего дальнейшего развития.

Что можно сказать в обоснование такого ответа? Начнем с напомина­ния о том, что в нашей стране действует общий конституционный прин­цип свободы поиска и получения информации, закрепленный нормой ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. Отметим, что в данном случае конституционная норма регулирует отношения по поводу такой нестандартной для консти­туционного регулирования детали как способ поиска и получения ин­формации. Причем именно в связи со способом реализации норма Кон­ституции закрепляет единственное условие правомерности поиска и полу­чения информации — применяемый при этом способ в его технологичес­ком воплощении может быть любым, главное чтобы он был законен.

Следовательно, ключевым для нас становится понимание законности способа поиска и получения информации, а также правомерности ограниче­ний в отношении поиска и получения информации.

По общему правилу какого-либо запрета на использование е-способа поиска и получения информации, в том числе и из государственных ин­формационных ресурсов, российское законодательство не содержит. Следовательно, на уровне общего правила можно сделать правомерный вывод, что как таковой е-способ поиска и получения информации из го­сударственных информационных ресурсов законен.

При этом будем помнить, что возможные (в целом ряде случаев впол­не понятные и естественные) ограничения (в том числе устанавливаемые федеральным законодательством) на использование е-способа поиска и получения информации могут быть переданы заинтересованными лица­ми в установленном законом порядке для прохождения тестового (кон­ституционно-правового) контроля на их соразмерность конституционно значимым целям (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Конституционный принцип свободы поиска и получения информации, как и иные конституционные принципы, получает развернутое воплоще­ние и дополнительное гарантирование в нормах специального законода­тельства через установление уголовной, административной и дисципли­нарной ответственности должностных лиц государственных органов за действия, направленные на воспрепятствование поиску и получению ин­формации, и возможность привлечения к гражданско-правовой ответст­венности виновных хозяйствующих субъектов.

В действующем на сегодняшний день российском законодательстве наиболее развернутые правовые нормы, содержащие правомочия каждо­го на свободный поиск (в том числе посредством е-доступа) и получение информации, находящейся во владении публичных властей, содержатся в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите ин­формации».

Прежде всего отметим, что в соответствии с ч. 2 п. 1 ст. 12 этого ФЗ («Реализация права на доступ к информации из информационных ресур­сов») доступ физических и юридических лиц к государственным инфор­мационным ресурсам является «основой осуществления общественного кон­троля за деятельностью органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных, политических и иных организаций, а также за состо­янием экономики, экологии и других сфер общественной жизни».

Во-вторых, подчеркнем важную процедурную норму ч. 1 п. 1 ст. 12 этого же ФЗ — «пользователи-граждане ... обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обос­новывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашива­емой ими информации. (Выделено мною. — Б.М.) Заметим, что информация с ограниченным доступом под это общее правило не подпадает.

В соответствии с п. 4 ст. 12 данного ФЗ «Органы государственной вла­сти и организации, ответственные за формирование и использование ин­формационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными уставами (положения­ми) этих органов и организаций».

Наконец, весьма значима норма п. 1 ст. 13 этого же ФЗ «Гарантии пре­доставления информации», согласно которой:

Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общест­венный интерес (подчеркнуто мною. - В.М.).

На уровне подзаконных нормативных правовых актов в этой сфере обще­ственных отношений особо значимо Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о де­ятельности Правительства Российской Федерации и федеральных орга­нов исполнительной власти» (публикуется в данном издании).

Постановлением утвержден Перечень сведений о деятельности Пра­вительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязатель­ных для размещения в информационных системах общего пользования.

Закрепленные Постановлением 53 разновидности таких сведений, нормативно переведенных в режим электронной открытости, можно счи­тать определенным показателем решимости центрального руководства федеральной исполнительной власти нашей страны разрешить проблему доступа к информации, которой владеет исполнительная ветвь государст­венной власти. Но сами министерства и ведомства к этим идеям и наме­рениям своего руководства, похоже, относятся спустя рукава.

В начале декабря 2003 г. премьер-министр М. Касьянов поручил гла­вам федеральных министерств и ведомств все-таки завершить упорядоче­ние собственных официальных веб-ресурсов, несущих информацию «го­роду и миру». В очередной раз выяснилось, что сайты абсолютного боль­шинства министерств и ведомств страшно далеки от тех требований, что ставит перед ними вышеуказанное постановление Правительства.

Контроль за исполнением этого постановления по-прежнему лежит на чиновниках Минэкономразвития, они должны к 1 июня 2004 года пред­ставить главе правительства отчет о принятых мерах по формированию Интернет-ресурсов органов исполнительной власти. В конце 2003 г. пол­ностью соответствовали требованиям Постановления Правительства от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о дея­тельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» сайты всего шести госучреждений: МНС, Мин­обороны, Минобразования, Минприроды, ФКЦБ и Госатомнадзора.

При этом независимые эксперты, участвующие в оценке хода работ по выполнению требований этого постановления, дружно отмечали, что ин­формация на сайтах министерств и ведомств часто размещается в необра­ботанном виде, а сами ресурсы плохо структурированы. Больше всего на­реканий вызывает тот факт, что госчиновники с удовольствием указыва­ют свои адреса и телефоны, но совсем не говорят о том, чего рядовые граждане имеют право от них добиться1. Примерно аналогичные оценки ситуации звучали и весной 2003 г.

Тогда исследователями отмечалось, что большинство сайтов феде­ральных органов власти России напоминают электронные книги: прием­лемый уровень информационных ресурсов сопровождается практически полным отсутствием инструментов диалога с властью. Этим они коренным об­разом отличаются от западных электронных представительств органов власти.

Что касается полноты официальной информации... Полные контакт­ные данные с указанием электронных адресов руководителей подразде­лений приведены в 23% случаев, еще 57% ресурсов обеспечивают инфор­мацию о контактах с пресс-службой. Структуру организации адекватно отражают 83% сайтов. 93% сайтов содержат информацию о нормативной базе и 77% — о текущей законотворческой и нормативной деятельности. На большинстве сайтов (79%) регулярно обновляются новости, более по­ловины ресурсов (54%) содержат дополнительную информацию о дея­тельности органа, текущих инициативах и проектах.

Что же касается диалогового режима открытости российской власти, то «на этом фронте» дела обстоят гораздо хуже. В 74% случаев отсутству­ет механизм запроса информации через сайт без использования элек­тронной почты. Только 8% органов власти имеют Интернет-приемные. На 77% сайтов нет общественных обсуждений, высказать свои мысли по поводу тех или иных аспектов деятельности в полной мере позволяют лишь 13% ресурсов.

На общем властном фоне исполнительная власть в общем и целом бы­ла признана самой открытой среди иных ветвей власти. Меньше всего возможностей для диалога гражданам предоставляет судебная власть Рос­сии. Если деятельность властного органа связана с выпуском большого количества подзаконных актов (Министерство финансов, ФКЦБ, суды), то информационная открытость подменяется вывешиванием всех этих документов на сайте и лиц, которые имеют глобальное воздействие на личность и государство2.

Справедливости ради следует подчеркнуть, что сайт непосредственно Правительства России, особенно его современная версия, работающая с июня 2002 г., — www.government.ru — заметно отличается в лучшую сторо­ну от сайтов иных федеральных органов исполнительной власти.

Сайт включает в себя библиотеку нормативных правовых актов, со­держащую более 20 тысяч наименований правительственных установле­ний. Здесь же имеется раздел «Интерактивные сервисы», целиком и пол­ностью нацеленный на обеспечение виртуальной связи Правительства России с теми, ради кого оно существует, то есть с россиянами.

С помощью этой структуры сайта каждый, имеющий доступ в гло­бальную Сеть, может отправить официальный электронный запрос по интересующей его информации или по какому-то иному поводу непо­средственно в Правительство РФ. Имеется специально разработанный и утвержденный в надлежащем порядке нормативный правовой акт - «По­рядок рассмотрения обращения граждан, направленных через официаль­ный сайт Правительства Российской Федерации». В соответствии с его нормами, корректно составленное и отправленное е-обращение по своим правовым качествам (включая порождаемые его отправкой юридические последствия) полностью приравнивается к классическому бумажному.

«Порядок» также содержит конкретные сроки уведомления граждани­на о принятии или не принятии его е-обращения к рассмотрению. В слу­чае принятия электронное обращение регистрируется и пересылается тем структурам или должностным лицам, в чьем ведении находится вопрос виртуального заявителя, с уведомлением последнего.

Практически все общение граждан с «отделом писем» Правительства России с лета 2002 г. перешло на электронный формат, что зримо влияет на оперативность получения гражданами интересующих их сведений, а также экономит время и трудозатраты госслужащих.

Есть на сайте и свой «Форум», предусматривающий возможность об­суждения посетителями правительственного сайта злободневных про­блем общественной и государственной жизни.

Неплохой пример в деле развития электронного доступа заинтересо­ванных лиц к информации о своей деятельности подают и центральные монетарные власти нашего государства. Так, Центральный банк России в мае 2003 г. подготовил документ под названием «Рекомендации по ин­формационному содержанию и организации сайтов кредитных организа­ций в сети Интернет». В этом документе, подписанном председателем банка России Сергеем Игнатьевым, содержится перечень в 34 позиции, данные по которым надо раскрывать, и 8 советов по использованию сай­тов для банковского обслуживания.

В частности, банкам предлагается размещать на сайтах информацию об учредителях и аффилированных лицах. Также — сведения о лице, от­ветственном за полноту и достоверность публикуемых там данных, ин­формацию о временной администрации или конкурсном управляющем, о страховании банковских услуг, о наличии ограничений на деятельность банка.

Рекомендации ЦБ направлены на повышение уровня раскрытия ин­формации о деятельности и финансовом состоянии банков. Размещаемая на сайте банка информация должна демонстрировать вкладчикам на­сколько данный банк надежен и прозрачен.

Но, даже следуя всем рекомендациям, банки могут скрыть свое истин­ное лицо. «Сайт — всего лишь зеркало, в котором можно манипулировать своим отражением», — говорит корреспонденту газеты один из банкиров. «С точки зрения пользователя многое зависит не столько от информацион­ного наполнения, сколько от оформления сайта и удобства доступа к инфор­мации», — со знанием дела говорит директор мультимедиа и вэб-разработок группы компаний «Протис» Г. Лужин3.

Наши региональные власти, прежде всего столичные, также начинают участвовать в формировании соответствующей правовой базы и ее вопло­щении в жизнь. Так, Московская городская Дума 09.07.03 приняла Закон Москвы № 47 «О Городской целевой программе «Электронная Москва». Данный Закон утвердил на законодательном уровне комплекс городских мероприятий, направленных на повышение уровня и качества жизни москвичей и гостей столицы путем развития, использования и внедрения в жизни крупнейшего мегаполиса России информационно-коммуника­ционных технологий, создания единого электронного пространства Моск­вы.

В качестве одного из самых значимых целевых направлений реализа­ции этой программы ее создатели планируют расширение и углубление практики открытости городского управления, взаимодействия органов власти с гражданами на основе информационно-коммуникационных технологий (п. 1.3 Закона).

«Электронная Москва» — достаточно амбициозная программа, рас­считанная на 2003-2007 гг. Она призвана объединить в себе все доселе разрозненные столичные программы информатизации. Программа включает в себя элементы городского «электронного правительства», проекты развития кабельного телевидения, доступа к Интернету и многое другое.

В частности, в ее рамках планируются: серьезное облегчение получе­ния жителями различных сведений о деятельности органов городской власти, прежде всего именно за счет внедрения е-доступа; переход органов городской власти на электронное делопроизводство, предполагающий существенное уменьшение числа бюрократических процедур; возмож­ность интерактивного общения граждан с городскими властями по Ин­тернету.

Видимо, что-то типа отправки в мэрию мейл-жалобы жителем Мити­но и последующее отслеживание ее судьбы с помощью е-доступа во вла­стные кабинеты?!

Во всяком случае, надлежащая финансовая база для подобного хода развития событий исполнителям программы создана. Достаточно ска­зать, что согласованный бюджет этой программы сравним с бюджетом всей ФЦП «Электронная Россия», рассчитанной на 2002—2010 гг. (соот­ветственно — 63,3 млрд. руб. и 79 млрд. руб.).

Функции генерального подрядчика реализации программы возложе­ны на специально для этого созданное ОАО «Электронная Москва». Ру­ководитель этого ОАО Ю. Припачкин подчеркивает, что «Основной смысл программы — обеспечение эффективного взаимодействия и сни­жение себестоимости власти», в том числе за счет роста публичности и от­крытости органов городской власти. По его словам, среди первоочеред­ных мероприятий «Электронной Москвы», намеченных на самое бли­жайшее время, — формирование системы городских интернет-порталов, позволяющих москвичам общаться со столичными органами управления че­рез Интернет4.

На этом портале столичные власти намерены собрать все базы данных городских департаментов, готовящиеся и уже вышедшие «из-под пера» городских властей разного уровня установления, протоколы заседаний комиссий и прочую общедоступную и полезную для жителей и гостей столицы информацию.

Чиновники должны сообщать горожанам не только о принятых реше­ниях, но и о готовящихся документах и вообще о своем производствен­ном процессе — аналитических материалах, результатах проверок и про­чем, — объяснил «Известиям» суть будущего интернет-ресурса мэрии на­чальник отдела Интернета и компьютерных сетей мэрии Москвы Игорь Глинка. — Людям также надо знать, чем занимаются или не занимаются городские организации. Говоря в целом, с помощью этого портала горо­жанин сможет виртуально зайти в кабинеты Лужкова, Ресина, Шанцева, иного чиновника; посмотреть, что там происходит, и выйти, когда станет неинтересно5.

Северная столица России также старается не отставать от первопрес­тольной, разрабатывая аналогичную московской региональную целевую программу «Электронный Санкт-Петербург».

Эти и многие другие примеры с достаточной очевидностью подтверж­дают тот факт, что определенная правовая база для вхождения наших ор­ганов публичной власти в виртуальное пространство ради расширения и углубления обеспечения граждан информацией о деятельности этих орга­нов имеется. Но в силу ряда причин использование Интернета в этих целях в России пока объективно сдерживается. В их числе — неразвитая ин­формационная культура и правовая база электронного доступа, а также уже отмеченный ограниченный доступ к Интернету широких слоев об­щества.

Определенные надежды в смысле совершенствования правовой базы электронного доступа к властным информационным ресурсам порожда­ет Проект ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государ­ственных органов и органов местного самоуправления», разработанный экс­пертами МЭРТ РФ и предполагаемый к вынесению на обсуждение Пра­вительства России в период весны-лета 2004 г.

--------------------------------------------------------------------------------

1 См. об этом: Интернет; КоммерсантЪ-Власть (еженедельник), 15.12.03.

2 См.: КоммерсантЪ (газета), 22.04.03; сайты российской власти.

3 См. об этом: Кудинов В. 34 шага к открытости. ЦБ рассказал банкам, какие им нужны сайты // Ведомости. - 16.05.03.

4 См. об этом: БорейкоА. Электронная Москва на подходе // Ведомости. - 17.04.03.

5 См. об этом: Устюгов Б. Официальная паутина // Известия Москва. — 05.08.03.

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

В жанре заключения

В целом получается, что особых оснований для победных реляций о триумфальном шествии по России технологий «электронного государст­ва» и «электронного правительства» пока еще нет. Е-доступ россиянина во властные структуры делает лишь первые шаги, только-только стано­вится на ноги и пока еще не оказывает сколь-нибудь существенного вли­яния на качество отправления российской государственной и иной пуб­личной власти. Но дорогу осилит идущий, а идти по этой дороге нам не­пременно придется, поскольку это направление совершенствования об­щественного контроля за публичной властью чрезвычайно перспективно и эффективно.

Конституционно-правовой институт свободы поиска и получения ин­формации, закрепленный в ст. 29 Конституции России - самой яркой информационно-правовой звезды на российском конституционном не­босклоне, — не должен являть собой этакую витринную конституционно-правовую фикцию.

Это должен быть динамично развивающийся, в том числе в своей е-ипостаси, конституционно-правовой институт, обретающий все более и более реальную значимость и действенность для всех участников пуб­личных информационных отношений в Российской Федерации. И это вполне понятно, поскольку свобода массовой информации является сис­темообразующим фактором того динамичного демократического обще­ства и правового государства, которое мы надеемся построить в России.

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Федеральный закон «О праве на информацию» (проект)

Принят Государственной Думой в первом чтении1

Статья 1. Право на информацию - одно из основных прав человека и гражданина

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому га­рантируется право на информацию, то есть право свободно искать, полу­чать и передавать информацию.

Право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина.

Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Россий­ской Федерации правом на информацию наравне с гражданами Россий­ской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Статья 2. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом

Настоящий Федеральный закон призван способствовать осуществле­нию прав и свобод человека и гражданина, творческому развитию лично­сти, укреплению народовластия в Российской Федерации, упрочению основ правового государства.

Настоящий Федеральный закон устанавливает условия и порядок ре­ализации права на информацию, обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций независимо от формы собственности и организационно-правовой формы (далее — органы и ор­ганизации) по обеспечению реализации права на информацию.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе реализации конституционного права каждого свободно ис­кать, получать и передавать информацию. Отношения в сфере производ­ства и распространения информации, а равно в сфере получения инфор­мации по запросам журналистов (редакций средств массовой информа­ции) регулируются иными федеральными законами.

Статья 3. Законодательство о праве на информацию

Законодательство о праве на информацию состоит из Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и других феде­ральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статья 4. Основные принципы реализации права на информацию

Основными принципами реализации права на информацию являются:

• общедоступность и открытость информации;

• обеспечение безопасности личности, общества и государства;

• информированность граждан о деятельности органов и органи­заций;

• законность поиска, получения и передачи информации; предоставление достоверной информации;

• защита права на информацию.

Право на информацию может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ консти­туционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Статья 5. Обеспечение доступа к информации

Доступ к информации обеспечивается органами и организациями пу­тем опубликования или сообщения в иной форме сведений о своей дея­тельности, в том числе о своем правовом статусе.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления публикуют принятые ими правовые акты в установленном законодатель­ством порядке.

Органы и организации обязаны сообщать для всеобщего сведения ставшую им известной при осуществлении своей деятельности информа­цию:

• если она может предотвратить угрозу жизни или здоровью граждан;

• если требуется пресечь сообщение недостоверной информации;

• если она имеет или может иметь общественно значимый характер.

Каждый имеет право непосредственно или через своих представите­лей обращаться в органы и организации с устной или письменной прось­бой (запросом) об ознакомлении с интересующей его информацией, о получении соответствующих разъяснений или копий документов.

Органы и организации обязаны, за исключением случаев, предусмот­ренных настоящим и другими федеральными законами, по запросу обратившегося предоставить запрашиваемую информацию для ознакомления либо дать необходимые разъяснения или выдать копии документов (далее — предоставление информации).

Статья 6. Требования к запросу о получении информации

В запросе о получении информации указываются фамилия, имя и от­чество обратившегося, наименование запрашиваемого документа или ха­рактер запрашиваемой информации. В письменном запросе указывается также адрес, по которому следует отправить ответ.

Статья 7. Порядок рассмотрения запроса о получении информации

Ответ на запрос о получении информации должен быть дан в возмож­но короткий срок, но не позднее чем через 30 дней после дня получения запроса, если иное не установлено федеральным законом. Если запраши­ваемая информация не может быть предоставлена в указанный срок, об­ратившемуся за ее получением направляется письменное уведомление об отсрочке предоставления запрашиваемой информации. В уведомлении должны быть указаны причины отсрочки предоставления запрашивае­мой информации.

Если орган или организация не обладают запрашиваемой информа­цией, они не позднее чем через семь дней после дня получения запроса обязаны сообщить об этом обратившемуся, а также предоставить ему на­именование и адрес органа или организации, в том числе архива, кото­рые, по имеющимся сведениям, обладают запрашиваемой информацией.

Ответ на запрос предоставляется, по желанию обратившегося, в уст­ной или письменной форме. В ответе могут быть указаны орган, органи­зация или лицо, располагающие более полной информацией по запросу.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в ответе на запрос об опубликованном правовом акте вправе ограничиться предоставлением сведений об опубликовании и разъяснениями о его от­мене, признании утратившим силу или недействующим, о внесенных из­менениях и дополнениях.

Письменные запросы подлежат обязательной регистрации.

Статья 8. Информация, не подлежащая предоставлению по запросам

Органы и организации отказывают в предоставлении информации по запросам, если запрашиваемая информация содержит сведения:

• составляющие государственную тайну;

• об осуществлении в установленном законом порядке оперативно-розыскной и следственной деятельности;

• о судебном рассмотрении гражданских и уголовных дел в случаях, когда разглашение этих сведений запрещено законом или может нарушить право человека на объективное судебное рассмотрение его дела, создать угрозу жизни или здоровью граждан;

• составляющие коммерческую или служебную тайну;

• о частной жизни другого лица без его согласия;

• доступ к которым ограничен другими федеральными законами.

Если в документе содержатся сведения, перечисленные в настоящей статье, ознакомление с таким документом, его разъяснение и выдача ко­пий ограничиваются частью документа, не содержащей указанных сведе­ний.

Статья 9. Основания и порядок отказа в предоставлении информации

Основаниями для отказа в предоставлении информации являются:

• несоблюдение требований к запросу, предусмотренных статьей 6 настоящего Федерального закона;

• запрос о получении информации, содержащей сведения, пере­численные в статье 8 настоящего Федерального закона.

Не подлежат обязательному предоставлению по запросам докладные записки, переписка, проекты документов, поручения должностных лиц и прочая служебная информация.

Отказ в предоставлении информации должен содержать причины, по которым запрашиваемая информация не может быть предоставлена, дату принятия решения об отказе, а также разъяснения о порядке его обжало­вания.

Отказ в предоставлении информации, отсрочка предоставления ин­формации, непредоставление ответа в течение установленного настоя­щим Федеральным законом срока, а равно нарушение установленных сроков могут быть обжалованы в вышестоящий в порядке подчиненнос­ти орган или в государственный орган, обеспечивающий соблюдение права на информацию, либо в суд.

Статья 10. Порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением информации

Органы и организации обязаны бесплатно предоставлять перечни имеющихся у них информации и услуг, связанных с ее получением.

Информация, затрагивающая права и свободы личности обративше­гося, предоставляется бесплатно.

За предоставление иной информации может взиматься плата, не пре­вышающая расходы на ее предоставление. При получении такой инфор­мации гражданин представляет сведения о произведенной оплате в уста­новленном порядке. Организации, основной деятельностью которых является предоставление информации на коммерческой основе, самостоя­тельно определяют размер платы за нее.

Орган или организация, предоставившие информацию, содержащую неточные или неполные сведения, обязаны по мотивированному пись­менному заявлению заинтересованного лица бесплатно внести необходи­мые исправления и дополнения.

Статья 11. Гарантии сохранения информации

Органы и организации обязаны в течение установленного законода­тельством срока хранить принятые ими акты, акты органов и организа­ций, правопреемниками которых они являются, а также акты, устанавли­вающие их правовой статус, и вести реестр этих актов.

Реестр должен содержать наименование, дату принятия, номер каж­дого издаваемого акта и сведения о его опубликовании. Орган или орга­низация, ведущие реестр, могут устанавливать другие обязательные тре­бования к реестру.

Органы и организации формируют электронные банки актов, указанных в части первой настоящей статьи, и обеспечивают их полноту, достоверность, актуальность, защиту от искажений и несанкционированного доступа.

Статья 12. Судебная защита права на информацию

Действие (бездействие) органов и организаций, их должностных лиц, нарушающее право на информацию, может быть обжаловано в суд.

Статья 13. Ответственность за нарушение права на информацию

Должностные лица органов и организаций, виновные в нарушении права на информацию, несут ответственность в соответствии с законода­тельством Российской Федерации.

Статья 14. Заключительные положения

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официаль­ного опубликования.

Нормативные правовые акты, принятые до вступления в силу настоя­щего Федерального закона, действуют в части, ему не противоречащей.

Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации предложения о приведении законодательных актов в соответствие с на­стоящим Федеральным законом.

Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Фе­дерации в 3-месячный срок привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Президент Российской Федерации

Б. Ельцин

--------------------------------------------------------------------------------

1 Проект опубликован: 1) Росс. Газета 19.09.97; 2) ЗИП № 10 (38) (97 г.).

--------------------------------------------------------------------------------

Назад • Дальше

СодержаниеСодержание

Назад • Дальше

--------------------------------------------------------------------------------

Федеральный закон «О праве на доступ к информации» (проект)