1.4. Миротворчество как инструмент политики нато.

В 90-ые годы эволюция миротворчества осуществлялась по нескольким основным направлениям, на каждом из которых все более активно действовала НАТО, последовательно аккумулируя миротворческую функцию и в военной, и в политической сфере в своих руках. Одно из направлений - количественный и качественный рост военной составляющей миротворчества. После окончания "холодной войны" международное сообщество в лице ООН приняло на себя огромную ответственность за разрешение региональных и внутригосударственных конфликтов. С 1991г. по 1999 год силовая компонента международных миротворческих операций значительно возросла, свидетельством чему стало появление принципиально новых видов операций: гуманитарных и по принуждению к миру. Однако международные институты, даже эволюционируя в этом направлении, оказались в целом неспособны эффективно справляться с амбициозными миротворческими задачами. В этих условиях происходило расширение масштабов вовлеченности в миротворческую деятельность региональных организаций, в первую очередь - НАТО, особо проявившееся в ходе боснийского кризиса 1992-1995 гг., и ставшее практически необходимым с момента присоединения России и ряда нейтральных государств к операции по претворению в жизнь Дейтонских соглашений (IFOR), организованной и возглавленной Североатлантическим союзом под эгидой ООН. В настоящее время активность НАТО вне традиционной зоны ответственности является одним из ключевых факторов, влияющих на современное развитие военной машины блока. Основные практические механизмы таких действий строятся на основе концепции многонациональных оперативных сил (CJTF), принятой с целью повышения эффективности системы командования, управления и связи применительно к новым задачам³⁰.

Теоретические подходы к миротворческой деятельности последовательно эволюционировали от приверженности традиционным операциям (миротворчество ООН) к изучению принципиально новых, в особенности - операций по принуждению к миру (силовое миротворчество). На основании опыта миротворческих акций в Персидском заливе, Сомали, Боснии и Герцеговине Альянсом делались выводы, как правило, сводившиеся к констатации необходимости увеличения силовой составляющей операций и синхронизации военного и политического управления. С точки зрения эволюции современного миротворчества операция НАТО в Косово является кульминационной точкой в практике урегулирования конфликтов.

С 1992 года НАТО стала осуществлять курс на поддержку миротворческой деятельности ООН и СБСЕ/ОБСЕ, включая предоставление своих ресурсов для миротворческих операций. Политическая основа этого была заложена решениями июньского и декабрьского Советов НАТО 1992 года.

В ходе урегулирования в Боснии и Герцеговине была отработана принципиальная схема миротворчества на основе "разделения труда" между международными и региональными организациями: операция проводится под эгидой и руководством ООН - НАТО действует на основе решений ООН, дающих Альянсу соответствующие полномочия, и в своих действиях по выполнению резолюций ООН опирается на содействие со стороны других членов Объединенных Наций.

По словам М.Вернера, "конечно же, вопрос о том, чтобы Альянс действовал в одиночку, не стоит. Как продемонстрировал кризис в Заливе, успех в противостоянии новым вызовам требует опоры на более широкие коалиции партнеров"³¹. Такое содействие не изменяет правовую основу самой операции, но придает ей общеевропейский характер, повышая в этом смысле легитимность действий Альянса. Особенно ценным завоеванием стало участие в IFOR/SFOR, руководимой НАТО, России, и этот опыт сотрудничества рассматривался НАТО, в свою очередь, как прообраз будущих совместных действий в области кризисного реагирования.

Начав в марте 1999 года собственную военную операцию в Косово, НАТО фактически отказалась следовать утвердившейся принципиальной модели миротворчества в Европе. Это коренным образом изменило европейскую ситуацию, поскольку акция НАТО стала серьезным фактором эрозии сформировавшейся к концу 90-х годов системы безопасности. Применение НАТО военной силы против суверенного государства - члена ООН — действие, идущее вразрез с важнейшими принципами и положениями международного права. Военная акция НАТО нарушила ряд статей Главы VII Устава ООН, в частности - статей 39, 40, 41 и 42³², фиксирующих главные и принципиальные прерогативы Совета Безопасности в сфере действий в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Военная операция в Югославии означает, что существующая международно-правовая система уже не обеспечивает гарантий суверенным государствам от вмешательства извне, не санкционированного международным сообществом в соответствии с Уставом и процедурами ООН, а декларированные НАТО политические принципы уже не ограничивают Альянс в применении военной силы. Югославский опыт, таким образом, представляет Европе альтернативу выбора обеспечения безопасности. Либо, преодолевая югославский кризис, предпринимать совместные усилия по ликвидации разрывов в международной организации безопасности, ее стабилизации путем более четкой регламентации антикризисной деятельности, особенно военного характера, по всей цепочке "международные организации -региональные организации - национальные государства". Либо строить будущую политику безопасности, исходя из изменившейся роли и политики НАТО, с учетом перспективы ее политической и военной экспансии, что неизбежно приведет к переоценке принципов и содержания межгосударственных отношений в Европе и мире. Были серьезно подорваны имидж НАТО как европейского миротворца, и, напротив, распространились взгляды на Альянс как на международного жандарма. Изменившееся восприятие НАТО отражает действительную внутреннюю трансформацию, осуществленную Альянсом после окончания "холодной войны". Из оборонительного союза НАТО за десятилетие трансформировалось в экспансионистский союз, как в плане территориальных границ, так и с точки зрения зоны применения силы.

Среди основных прогнозируемых результатов военной акции в Югославии было, очевидно, закрепление изменения места НАТО в системе европейской безопасности, позволяющего ей играть центральную роль.

Бомбардировки Югославии стали не столько "грубейшей ошибкой американцев, американской дипломатии"³³, как их первоначально охарактеризовал Президент РФ Б.Ельцин, сколько логическим итогом и средством закрепления этих изменений. По существу, эволюция НАТО в 90-е годы шаг за шагом подводила Альянс к расширенному толкованию его миротворческой автономии и "поддержки" усилий ООН. Идея "дальнейшего усовершенствования политических и военных инструментов НАТО, позволяющих действовать в условиях новых типов кризисов и конфликтов и поддерживать при необходимости осуществление миротворческих и гуманитарных задач" была в начале 90-х годов, как писал М.Вернер, "очень далека от консенсуса среди стран-участниц". Но с момента ее выдвижения и при последующем принятии ключевым словом было "поддержка", определявшее место Североатлантического союза при выполнении соответствующих задач в европейской институциональной структуре. Он был ориентирован на то, чтобы "предоставлять свои средства тылового обеспечения, интеллектуальные ресурсы и информацию и даже силы быстрого реагирования для миротворческих операций и наблюдательных миссий, проводимых по мандату ОБСЕ или ООН"³⁴.

На следующем этапе НАТО укрепляла эту свою роль, но одновременно сместила акцент в сторону большей самостоятельности в процессе принятия решений в рамках миротворческих миссий. Уже в середине 90-х годов была выстроена логическая цепочка, позволившая НАТО по существу узурпировать исключительные прерогативы СБ ООН. В изложении бывшего генерального секретаря НАТО В.Клааса, она выглядит так: низкая эффективность миротворчества ("нет никого, кто бы остался доволен результатами усилий международного сообщества на территории бывшей Югославии") запрограммирована лидирующей ролью ООН, что ограничивает эффективность НАТО ("ведущая роль ООН в бывшей Югославии является выражением воли международного сообщества", и это важно при оценке ответственности НАТО за достигнутые результаты), что предполагает необходимость усиления роли НАТО в направлении большей автономии в области миротворчества ("мы поддерживаем ООН, но не являемся ее субподрядчиком"³⁵). Такая автономия была впервые продемонстрирована 10 и 11 апреля 1994 г. нанесением бомбовых ударов по позициям боснийских сербов в зоне безопасности в Горажде. Эти и последующие авиаудары НАТО не были непосредственно санкционированы ООН, но осуществлялись по просьбе командования сил обороны ООН, мандат которой предусматривал применение силы в зонах безопасности в случае вооруженного вторжения или обстрелов. В результате НАТО от действий "в соответствии" с решениями ООН и резолюциями СБ не только перешла к акциям "в духе" решений и резолюций, но и предусматривает теперь возможность самостоятельных интервенций.

Кризис ООН, утерявшей влияние как на развитие конфликта и его урегулирование, так и на действия Альянса, способствовал выходу НАТО на позиции центральной структуры европейской безопасности. Однако способность НАТО удержать эти позиции неоднозначна, поскольку не все в Европе, и в первую очередь Россия, согласятся на роль, которую претендует играть НАТО. Речь идет не об амбициях нынешних политических оппонентов альянса, а о том, что без такого согласия НАТО либо пойдет по пути восстановления нарушенного структурного баланса в Европе и мире, либо будет эволюционировать в сторону общеевропейского и мирового диктатора, способного использовать территории суверенных государств в качестве опытных полей - ведь односторонние вооруженные действия НАТО в Косово были призваны легализовать новую стратегическую концепцию НАТО еще до официального ее одобрения на саммите в Вашингтоне.

Действия НАТО стали вполне закономерным результатом последовательной трансформации Североатлантического союза в условиях все более очевидной неадекватности сложившейся системы урегулирования кризисов и конфликтов в Европе. Вместе с тем, действия НАТО, не являясь результатом общеевропейского согласия, вызвали серьезный политический кризис в Европе, прежде всего по линии НАТО-Россия. Крайне негативно оценивая агрессию НАТО против СРЮ, российское руководство приняло тогда решение заморозить контакты с НАТО.

В порядке правового обоснования решения НАТО о силовых действиях в связи с Косово члены альянса заявляли, что их решение было принято в соответствии с принципами и нормами современного международного права, включая принципы и нормы Устава ООН, в целях предотвращения гуманитарной катастрофы.

В соответствии с принципом неприменения силы, закрепленным в Уставе ООН, государства - члены ООН обязуются воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силы или ее применения. Устав предусматривает лишь два исключения из этого принципа:

индивидуальная или коллективная самооборона в случае вооруженного нападения на государство (ст.51) либо применение силы для восстановления мира и безопасности с санкции СБ (ст.42). Ни одно из этих исключений к косовской ситуации неприменимо. Хотя СБ ООН и охарактеризовал ситуацию в Косово как угрозу международному миру и безопасности в регионе, тем не менее разрешения на применение силы не давал.

Квалификация резолюцией 1199 СБ ООН ситуации в Косово в качестве угрозы международному миру и безопасности в регионе сама по себе не может рассматриваться санкцией на применение силы. Для этого необходимо специальное решение СБ.

НАТО не вправе была сама решать, выполняется ли и в какой мере резолюция Совета Безопасности ООН 1199. Таким правом обладает только сам Совет Безопасности, который на основе рассмотрения докладов Генерального секретаря ООН может прийти к определенным выводам и предпринять в случае необходимости соответствующие меры.

На основании ст.53 Устава ООН Совет Безопасности может делегировать это право региональному органу для разрешения вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности. Однако применение вооруженных сил в таких ситуациях санкционируется резолюцией СБ. При этом ст.53 прямо указывает, что никакие принудительные (и, соответственно, с использованием вооруженной силы в том, числе) действия не предпринимаются в силу региональных соглашений или региональными органами без полномочий от Совета Безопасности.

С правовой точки зрения решение НАТО о бомбардировках СРЮ Россией квалифицировалось как нарушение мира или акт агрессии.³⁶ Обоснованность ударов по Косово ссылками на "предотвращение гуманитарной катастрофы", с правовой точки зрения, несостоятельна. Согласно определению агрессии, принятому Генассамблеей ООН в 1974 г., к актам агрессии среди прочего относится "бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства". Причем в этом документе специально подчеркивается, что никакие соображения любого характера, будь то политического, экономического, военного или иного характера, не могут служить оправданием агрессии.

Решение НАТО о нанесении ударов по Косово противоречит и самому Вашингтонскому договору.

В соответствии со ст.1 этого договора государства - члены НАТО обязуются "воздерживаться от любого применения силы или угрозы ее применения в своих международных отношениях"³⁷.

В соответствии со ст.5 и ст. 6 Договора применение вооруженной силы возможно только в случае вооруженного нападения на одно или

несколько государств НАТО в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону в соответствии со статьей 51 Устава ООН. При этом применение вооруженной силы ограничивается сферой действия Североатлантического договора, а именно территориями государств - участников Договора в Европе или Северной Америки, территорией Турции и островами, находящимися под юрисдикцией любого государства - участника Договора в Северо-Атлантическом регионе к северу от тропика Рака (параллель 23°07' северной широты).

В статье 7 Вашингтонского Договора зафиксировано, что Договор "ни в коем случае не затрагивает и не подлежит толкованию как затрагивающий каким-либо образом главную ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности"³⁸.

Решение НАТО шло вразрез и с принципами, зафиксированными в Основополагающем акте Россия - НАТО: отказа от применения силы или угрозы силой; уважения суверенитета, независимости и территориальной целостности всех государств; предотвращения конфликтов и урегулирования споров мирными средствами в соответствии с принципами ООН и ОБСЕ; поддержки, в каждом конкретном случае, миротворческих операций, осуществляемых под руководством Совета Безопасности ООН или под ответственностью ОБСЕ.³⁹

Однако предельно жесткая оценка Россией акции НАТО не закрыла путь для взаимодействия в деле минимизации ущерба от нее, в том числе и в процессе урегулирования на Балканах.

Россия, резко выступившая против бомбардировок, приняла активное участие в переговорах с ведущими странами НАТО по югославскому урегулированию и проведению международной миротворческой операции в Косово под эгидой ООН. Переломным моментом в деятельности по возвращению урегулирования косовского кризиса в политическое русло стало принятие в СБ ООН резолюции № 1244 от 10 июня 1999 года, кото-

рая дала "зеленый свет" на развертывание в Косово международных сил и миссии ООН (МООНК), закрепила центральную политическую роль ООН и ее СБ в косовском урегулировании.

Итак, до февраля 2000 года отношения Россия-НАТО ограничивались только обсуждением практических военно-политических и военно-технических вопросов, связанных с деятельностью многонациональных миротворческих сил, действующих в Косово и Боснии и участием в них российских воинских контингентов.