3.2. Бюджетное устройство, принципы организации бюджетной системы

Бюджетное устройство — организационно-правовое построение бюд­жетной системы, включающее в себя виды бюджетов, принципы и формы взаимосвязей между ними. Бюджетное устройство базируется на государ­ственном устройстве, отражая взаимосвязи, характерные для последнего.

Как установлено в Бюджетном кодексе РФ, бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов (рис. 3.1).

Федеральный бюджет — это центральное звено (первый уровень) бюджетной системы, обеспечивающее финансирование выполнения обще­национальных задач и функций. Он является основным инструментом перераспределения ВВП и национального дохода в масштабах государства в целом. С правовой точки зрения федеральный бюджет является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ (см. параграф 3.4).

Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты) включают в себя бюджеты республик, областей, краев, автономных областей (округов), а также бюджеты городов федерального значения. Эти бюджеты являются формой образования и расходования денежных средств в расчете на фи­нансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ. Совокупность региональных бюджетов составляет второй уровень бюджетной системы страны

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) — это форма образования и расходования денежных средств в расчете на фи­нансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Они составляют третий уровень бюджетной системы РФ. В соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»¹ предусмотрено разделение мест­ных бюджетов на два уровня (типа): бюджеты муниципальных районов и городских округов; бюджеты поселений. Это позволит упорядочить бюджетное устройство на местном уровне, ввести четкое законодательное разделение бюджетно-налоговых полномочий между различными органа­ми власти. Пока же местные бюджеты находятся в стадии становления, для чего в законодательстве РФ предусмотрен переходный период до 2009 г.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов являются самостоя­тельным звеном бюджетной системы РФ и формируются на федеральном и территориальном уровнях¹.

В Перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2006— 2008 годы² приведена следующая совокупная оценка средств бюджетной системы РФ на 2006 г.:

Доходы:

млрдруб 8 687,94

проценты к ВВП 35,64

Расходы

млрдруб 7 859,31

проценты к ВВП 32,34

Баланс, млрд руб 828,63

Совокупность всех бюджетов РФ (за исключением бюджетов го­сударственных внебюджетных фондов и без учета межбюджетных трансфертов) образует консолидированный бюджет РФ. Термин «консо­лидированный бюджет» используется для обозначения свода бюджетов соответствующей территории (России в целом; субъекта РФ (рис. 3.2); муниципального образования, имеющего административно-территориаль­ное деление). Консолидированный бюджет составляется с целью прогноза и анализа складывающихся бюджетных пропорций. В обязательном по­рядке он представляется в органы законодательной (представительной) власти в пакете документов, сопровождающих законопроект о бюджете, но в отличие от бюджета законодательно не утверждается.

Принципы организации бюджетной системы установлены в Бюджетном кодексе РФ. В их составе различают:

• принципы построения бюджетной системы (единство бюджетной системы; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъ­ектов РФ, муниципальных образований);

• принципы формирования и исполнения бюджетов (полнота отражения доходов и расходов бюджетов; сбалансированность бюджетов; эффектив­ность и экономность использования бюджетных средств; общее (сово­купное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств).

Бюджет субъекта РФ

		Бюджеты муниципальных районов
	Бюджеты городских поселений			Бюджеты сельских поселений
	Консолидированные бюджеты муниципальных районов

Консолидированный бюджет субъекта РФ

Рис. 32. Консолидированный бюджет субъекта РФ

Первая группа принципов относится к методологии построения бюд­жетной системы. Основополагающий принцип — единство бюджетной системы — означает единство бюджетного законодательства, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за на­рушение бюджетного законодательства, единый порядок формирования доходов и осуществления расходов, ведения бюджетного учета и отчет­ности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы заключается в закреплении в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определении полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

— право и обязанность органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность

соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных

средств;

• право и обязанность законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответству­ющего уровня бюджетной системы РФ;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправ­ления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, и другие права и обязанности.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований требует четкого законодательного определения бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с едиными принципами, уста­новленными Бюджетным кодексом РФ. При этом бюджетные полномо­чия — это права и обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Вторая группа принципов, связанная с формированием и исполнени­ем бюджетов, по сути является развитием принципа единства и содержит необходимые требования по организации и проведению бюджетного про­цесса.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все они подлежат отражению в бюджетах, в том числе в бюджетах го­сударственных внебюджетных фондов, в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финан­сированию за счет средств из бюджетов и государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует требование, согласно которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, рассмотре­нии, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств состоит в том, что при составлении и исполнении бюджетов упол­номоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить

из необходимости достижения заданных результатов при использовании наименьшего объема средств или наилучшего итога с применением опреде­ленного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны обеспечиваться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае цент­рализации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Принцип гласности означает:

• обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюд­жетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по ре­шению законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления;

• обязательную открытость для общества и средств массовой инфор­мации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюд­жетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей терри­тории и реалистичность расчетов доходов и расходов бюджета. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что их выделяют в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления этих средств на финансирование определенных целей.

В зарубежных публикациях большое внимание уделяется принципу про­зрачности бюджета (Ьис^ег. гтапзрагепсу), который означает открытость и гласность в отношении структуры и функций государственного аппа­рата, целей фискальной политики, государственных счетов и бюджетных прогнозов. Реализация этого принципа предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, отвечающей международным стандартам информации о государственных операциях. Соблюдение принципа прозрачности в бюджетной сфере позволит реально оценить текущее и перспективное финансовое положение государства, принять обоснованную экономическую политику, обеспечить контроль за действи­ями правительства, сравнить финансовые операции, предусмотренные бюджетами, с фактическими.

В 2006 г. были подготовлены изменения и дополнения в Бюджетный кодекс РФ¹, в соответствии с которыми предполагается дополнить пере­чень рассмотренных принципов еще двумя. С методологической точки зрения их введение не вызывает особых споров. В действующей редак­ции Кодекса они не сформулированы в явном виде и представлены в его иных разделах, а не в разделе 5 «Принципы бюджетной системы». Так, в соответствии со ст. 216 гл. 24 действующей редакции Кодекса бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принци­па единства кассы. Данный принцип предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования его дефицита и осуществление всех расходов с единого счета бюджета в соответствии с законодательством РФ.

Принцип подведомственных расходов означает, что получатель бюд­жетных средств должен иметь дело и получать бюджетные ассигнования только от одного органа публичной власти. В действующей практике бюд­жетополучатель работает с несколькими органами власти, что искажает всю систему управления общественными финансами — от планирования до формирования отчетности.

Рассмотренные выше принципы организации бюджетной системы РФ не являются «застывшими формами». Более того, постепенно возрастает их значение, они становятся нормами прямого действия.

(?) Вопросы и задания для самоконтроля

1. Перечислите и охарактеризуйте виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

2. Что означает термин «консолидированный бюджет»? Утверждается ли кон­солидированный бюджет законодательно?

3. Расскажите о специфике бюджетного устройства на уровне муниципальных образований.

4. Назовите принципы бюджетной системы и дайте краткую характеристику каждого из них.

5. Какими новыми принципами предлагается дополнить перечень принципов организации бюджетной системы РФ?

¹ Обратим особое внимание, что в Бюджетный кодекс РФ будут внесены изменения и дополнения, которые затронут примерно две трети его действующей редакции. При этом половина статей будет изложена в новом прочтении, вводится большое количество новых статей. В связи с этим следует говорить о системном изменении Бюджетного кодекса РФ, отражающем суть проводимой реформы бюджетного процесса. Ожидаемые новации изла­гаются в соответствующих параграфах гл. 3 и 4 настоящего учебника