VI. Актуальні проблеми координаційної діяльності прокуратури

Відповідно до частини першої статті 10 Зако­чу України «Про прокуратуру» у редакції За­кону України від 12.07.01 р. Генеральний проку­рор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі із злочинні­стю органів внутрішніх справ, органів Служби безпеки, органів податкової міліції, органів мит­ної служби та інших правоохоронних органів. Тим самим було поставлено крапку під дискусією, що тривала понад десять років, з приводу того, чи відповідає ця функція правовому статусу проку­ратури, чи ні.

Наказом Генерального прокурора України № 1 від 19 січня 2004 р. «Про організацію робо­ти та контроль виконання в органах прокуратури України» (п. 2.2) запропоновано прокурором усіх рівнів «розглядати координацію діяльності право­охоронних органів по боротьбі зі злочинністю і корупцією як важливий і пріоритетний напрям в організації роботи органів прокуратури, до осно­вних завдань якої належать: об'єднання зусиль та активізація роботи правоохоронних органів у сфе­рі боротьби зі злочинністю; усунення дублюван­ня і паралелізму в їх діяльності; розроблення і здійснення ними узгоджених заходів щодо своєча­сного виявлення, розкриття, розслідування та припинення злочинів і корупційних діянь, усунен­ня причин і умов, які сприяють їх вчиненню».

У Генеральній прокуратурі України організа­цію координаційної діяльності з окремих її напря­мів покладено на заступників Генерального про­курора України відповідно до розподілу службових обов'язків, а у решті прокуратур - на їх перших керівників, що підкреслює значущість цієї діяль­ності.

У зв'язку з відродженням координаційної ді­яльності як важливої організаційної функції про­куратури пов'язані з цим проблеми стали предме­том пильної уваги не лише Генеральної прокура­тури України, але й предметом досліджень науко­вців і практиків [14].

Ведучи мову про форми координації, ми роз­глядаємо її у двох значеннях: а) як організаційну діяльність прокуратури, спрямовану на встанов­лення зв'язків між учасниками координації; б) як взаємоузгоджену діяльність учасників координації. У першому випадку виникають організаційно-управлінські відносини між прокурором та іншими учасниками, в другому — між цими учасника­ми, які реалізують спільно розроблені і затвердже­ні заходи.

На основі аналізу практики координації мо­жна дійти висновку, що процес координації про­ходить через декілька стадій. Інакше і бути не може, оскільки координація здійснюється не спо­нтанно, а є складною організаційною діяльністю.

Перша стадія — це осмислення проблем бо­ротьби зі злочинністю, вироблення конкретних пропозицій щодо порядку денного координацій­них нарад. їх узагальнення є, очевидно, обов'яз­ком прокурора як лідируючого учасника коорди­нації.

Друга стадія — це визначення кола питань, які слід винести на обговорення найближчої ко­ординаційної наради. Для досягнення згоди всіх учасників прокурор-координатор встановлює ко­нтакти з окремими керівниками правоохоронних органів, повідомляє їх про дату наради та доводить до їх відома порядок денний.

Третя стадія — засідання координаційної на­ради з прийняттям відповідного рішення.

Четверта стадія — реалізація рішень наради шляхом здійснення скоординованих заходів.

П'ята стадія — контроль за їх виконанням або в оперативному порядку, або шляхом обговорен­ня на координаційній нараді.

Генеральний прокурор України вимагає від підпорядкованих прокурорів «надавати необхідне значення проведенню координаційних нарад пра­воохоронних органів як одній з основних форм узгодження спільних заходів протидії злочинності -та-запобіг.анняїй»_(ч.^п. 2.2 наказу № 1, 2004 р.) По суті, координаційну нараду можна розглядати як стрижневий елемент усієї системи координації.

У переважній більшості випадків ініціаторами проведення координаційних нарад виступають прокурори, шо не виключає можливості внесення відповідних пропозицій іншими учасниками. На­приклад, командувач військами Кримського на­пряму Прикордонних військ України 10 грудня 2002 р. звернувся до прокурора Автономної Рес­публіки Крим з листом, у якому, посилаючись на оперативні матеріали, повідомив про активну під­готовку турецьких кооперативів до масового бра­коньєрського промислу камбалп-калкапа у ви­ключній морській економічній зоні України вздовж лінії, що проходить від острова Зміїний до мису Тарханкут, а поява окремих турецьких шхун на межі територіальних вод України свідчить про відстеження браконьєрами ситуації. Виходячи з цього, він вніс пропозицію розглянути дану про­блему на координаційній нараді правоохоронних органів АРК і затвердити відповідні заходи, що і було зроблено.

Відповідальність за вчасну підготовку матері­алів на координаційні наради, виготовлення кін­цевих документів (протоколів і постанов) та кон­троль за реалізацією визначених ними заходів по­кладено у Генеральній прокуратурі України та прокуратурах обласного рівня — на підрозділи нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, діз­нання і досудове слідство, а на районному рівні — на їх керівників (п. 6 п. 4.2 зазначеного наказу).

Важливе значення має оптимальне визначен­ня кола учасників координаційних нарад, що в принципі повинно залежати від характеру питань, шо розглядаються. Вважаємо, що до вирішення цього питання потрібно підходити диференційовано, залежно від характеру виниклих проблем.

Органи прокуратури, МВС, СБУ можна роз­глядати як постійних учасників координації, участь яких у роботі координаційних нарад є бе­зумовно обов'язковою. До них слід додати нача­льників підрозділів податкової міліції, які відігра­ють відносно самостійну роль у боротьбі зі зло­чинністю в податковій сфері. Інші державні орга­ни наділені окремими владними повноваженнями у сфері боротьби зі злочинністю (податкові інспе­кції, органи Держкомкордону тощо) і на цій осно­ві беруть участь в окремих координаційних нара­дах.

За результатами вивчення трьохсот матеріалів координаційних нарад обласного і районного (мі­ського) рівня нами встановлено, шо коло їх уча­сників обмежувалось керівниками правоохорон­них органів у «традиційному» розумінні лише у 65 випадках. В інших же випадках їх учасниками були також представники таких органів, як пода­ткові інспекції (78), митні органи (69), органи охорони державного кордону (26) та деяких інших.

У зв'язку з цим вважаємо за потрібне висло­вити міркування щодо статусу т. зв. учасників координаційних нарад. На пашу думку, ними по­винні бути перші керівники правоохоронних ор­ганів, які наділені усією повнотою повноважень з прийняття відповідних рішень. Систематичне від­рядження ними на ці засідання своїх заступників може свідчити про недооцінку важливості коорди­наційної діяльності та формальне ставлення до виконання запланованих заходів.

Дещо іншим є статус присутніх на координа­ційних парадах, якими зазвичай є досить відпові­дальні посадові особи правоохоронних органів, безпосередньо причетні до розроблення і вико­нання рішень цих нарад.

Формою колективного обговорення питань, шо можуть бути предметом координації правоохо­ронних органів обласного рівня, можуть також бути спільні засідання колегій даних органів. За­лучення до цих заходів не лише перших керівни­ків, але й усіх членів колегій сприяє предметнішо­му обговоренню питань, що розглядаються.

Значною мірою форми координаційної діяль­ності залежать від правильного визначення її на­прямів, до яких, на нашу думку, належать:

1. аналіз стану і рівня злочинності, її харак­ теру і тенденцій;

2. участь у розробленні заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням; внесення з цих питань пропозицій компетентним держав­ ним органам;

3. вивчення і поширення передового досвіду окремих органів і посадових осіб у боротьбі зі зло­ чинністю;

4. взаємне використання можливостей окре­ мих правоохоронних органів для розкриття злочи­нів і забезпечення притягнення винуватців до встановленої законом відповідальності.

5. З врахуванням цього рішеннями координа­ційних нарад можуть визначатись такі форми ко­ординаційної діяльності:

6. спільні аналізи стану злочинності і коруп­ції та ефективності заходів по боротьбі з ними;

7. заходи з реалізації державних і регіональ­них програм боротьби із злочинністю та корупці­єю, передусім перевірки з різних питань право­охоронної діяльності, які, за нашими підрахунка­ми, становлять 60-70% від загальної кількості за­планованих заходів;

8. підготовка спільних пропозицій до програм боротьби зі злочинністю, у тому числі з запобіган­ня злочинам;

9. вивчення позитивного досвіду боротьби зі злочинністю для його поширення;

10. вжиття спільних заходів, спрямованих на розкриття особливо тяжких, резонансних злочи­нів, зокрема, шляхом створення слідчо-операти­вних груп;

11. -проведення спільних організаційно-право­вих заходів, спрямованих на оздоровлення криміногенної ситуації в окремих регіонах (областях), містах і районах, а, в разі потреби, також у сіль­ських населених пунктах і на підприємствах;

12. спільні заходи з підвищення ділової квалі­фікації працівників правоохоронних органів, про­ведення семінарів, науково-практичних конфере­нцій тощо з участю як практиків, так і науковців.

Звичайно, цей перелік не можна вважати ви­черпним, про шо свідчить досвід як України, так і інших держав СНД. Наприклад, у Російській Федерації використовуються такі форми коорди­нації, як надання взаємної допомоги у забезпечен­ні власної безпеки правоохоронних структур у процесі діяльності по боротьбі зі злочинністю, організація спільних чергувань слідчих прокурату­ри та інших відомств тощо. Поточною повсякден­ною формою координації можна вважати опера­тивний обмін інформацією, що становить взаєм­ний інтерес[15].

Для участі в засіданнях координаційних нарад і обговорення питань, що розглядаються, можуть запрошуватись і судді. Проте з огляду на їх особ­ливий правовий статус як представників незале­жної судової влади вони не можуть бути учасни­ками цих нарад і реалізації спільних заходів на виконання їх рішень [16].

При оцінці стану координаційної діяльності і ролі прокурорів у налагодженні координаційних зв'язків необхідно враховувати, що координацію можна здійснювати лише для вирішення завдань боротьби зі злочинністю, які є спільними для всіх правоохоронних органів. Окремі аспекти, властиві тим чи іншим органам, предметом координації бути не можуть.

Крім того, будучи організатором координації, прокуратура не повинна і не має права підміняти інші органи при реалізації погоджених заходів. При цьому повною мірою зберігається не лише організаційна, але й наглядова роль прокуратури, яка повинна здійснювати нагляд затим, щоб ско­ординовані заходи реалізовувались у межах зако­ну.

Аналіз постанов координаційних нарад, про­ведених у 2002—2003 роках, дозволяє зробити висновок, що в результаті організаційних заходів, проведених Генерапьною прокуратурою України, вони стали предметнішими і актуальнішими, зда­тними справити реальний вплив на стан бороть­би зі злочинністю і корупцією. Водночас багато з них викликає досить серйозні зауваження.

1. У деяких координаційних нарадах, присвя­чених розгляду усього комплексу питань бороть­би зі злочинністю, бере участь надто мало посадо­вих осіб. Так, судячії з протоколу наради керівни­ків правоохоронних органів Драбівського району Черкаської області від 22 квітня 2002 року, крім районного прокурора, учасником паради був лише начальник РВ УМВС, а також присутні були де­які інші посадові особи цього органу. Інших по­садових осіб, безпосередньо причетних до боротьби зі злочинністю, на нараді не було, шо значною мірою обумовило поверховість обговорення і при­йнятої постанови.

2. В описових частинах постанов наводяться лише статистичні дані щодо кількості злочинів різних видів, а також слабкої активності прокуро­рів та інших працівників правоохоронних органів (знову ж таки за даними статистики). Так, у по­станові наради у Полтавській області від ЗО вере­сня 2002 р. названі райвідділи УМВС та прокура­тури чотирьох районів, де протягом восьми міся­ців не виявлялись злочини у сфері паливно-ене­ргетичного комплексу, двох районів — у сфері приватизації, п'яти районів — у фінансово-креди­тній та банківській сферах. При цьому не наводи­лись скільки-небудь конкретні дані про те, що за­значені злочини в цих районах мали місце, а пра­воохоронні органи не реагували на них належним чином. Така формальна оцінка штовхає прокуро­рів на виявлення злочинів у цих сферах «за будь яку ціну», в тому числі і явно малозначних право­порушень. Інший приклад: у постанові від 5 чер­вня 2003 року (та ж область) «Про стан виконан­ня вимог статті 18 Закону України «Про організа-цінно-правові основи боротьби з організованою злочинністю і корупцією» щодо взаємодії між спец, підрозділами по боротьбі з організованою злочинністю та іншими органами, на які покладе­но обов'язок сприяти у виявленні її проявів» за­значено, що протягом 2001 року органами КРУ було проведено 2590 ревізій, з них по 450 матері­али направлені до правоохоронних органів, при­чому по 145 ревізій з цієї кількості ревізії прово­дились на вимогу правоохоронних органів. Яки­хось висновків з наведених цифр немає, та це і не­можливо зробити.

3. В описових частинах чималої кількості по­станов відзначається в основному позитивна ро­бота прокуратури на тих чи інших ділянках, а сто­совно інших учасників координації міститься ли­ше критика. Такі підходи дають підстави для по­гіршення ділових стосунків між учасниками коор­ динації.

4. Зміст резолютивних частин багатюх поста­нов є неконкретним. Так, у постанові від 7 вере­сня 2002 року щодо боротьби з корупцією (Хме­льницька область) намічено перевірити у жовтні цього ж року виконання законів про боротьбу з корупцією невідомо на яких об'єктах силами про­ куратури, УМВСУ та УСБУ. Між тим зазначені органи зобов'язані постійно виявляти ці правопо­рушення не протягом одного місяця в порядку чергової «кампанії», а постійно.

Рішення координаційної наради керівників правоохоронних органів цієї ж області від 28 гру­дня 2002 року цілком складається із закликів типу «звернути увагу керівників ... на наявні недолі­ки...», «продовжити роботу по реалізації компле­ксної програми...», «вжити заходів до підвищення якості розслідування...», «розробити і здійснити комплекс виховних та профілактичних заходів ...», «виключити випадки передчасного порушення кримінальних справ ...» тощо.

1. В деяких постановах містяться пункти, зміст яких суперечить закону або не стосується проблеми, що обговорюються. Так, у постанові координаційної наради від 5 червня 2002 року (Полтавська область) запропоновано «прокурату­рі — рішення про порушення кримінальних справ по матеріалах, які надходять до них із спецпідро-зділів, приймати на оперативних нарадах з їх уча­стю», а «Контрольно-ревізійному управлінню в області по порушених справах забезпечити вико­нання вимог правоохоронних органів про прове­дення ревізій в 10-денний термін». В постанові координаційної наради працівників правоохорон­них органів Одеської області від 17 січня 2002 р., присвяченій запобіганню правопорушенням серед неповнолітніх (п. 7) пропонується «забезпечити розвиток мережі навчальних закладів з державною мовою навчання та створення належних умов для вивчення української мови у школах з національ­ним складом учнів».

2. Чимало постанов містить заходи, виконав­цями яких названо по 5—6 правоохоронних та інших органів, без чіткого поділу відповідальності між ними, а також покладається відповідальність за виконання окремих заходів на осіб, які не є учасниками координаційних нарад (запрошених керівників підрозділів правоохоронних органів або керівників державних органів, які не вважаються правоохоронними).

Викликає сумніви існуюча у деяких проку­ ратурах практика проведення координаційних парад в порядку контролю виконання запланова­них раніше заходів. Ось характерний приклад. Прокуратурою Хмельницької області 27 вересня 2002 року було організовано проведення коорди­наційної наради, на якій були заслухані інформа­ції деяких керівників про виконання рішень нара­ди, що відбувалась у березні того ж року. Оскіль­ки всі вони запевнили, що пункти попередньої постанови виконано повністю, нарада прийняла рішення, яке складалось з одного пункту: інфор­мації взяти до відома, розроблені заходи вважати виконаними.

Природно виникає запитання: чи справді го­лова й учасники наради вважали, що в області зроблено все для виконання Указу Президента України «Про заходи щодо дальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян» та Комплексної програми профілактики злочинності на 2001—2005 роки? Якщо ні, то подібніш доку­мент було складено швидше за все для демонстра­ції формальної активності у координаційній дія­льності, а не в інтересах справи. В подібних випа­дках, замість проведення координаційних нарад, можна використовувати інші способи перевірки виконання, вироблені практикою організаційно-управлінської діяльності.

Гадаємо, що зазначені проблеми мають стати предметом поглибленого аналізу з боку організа­ційно-контрольних підрозділів Генеральної проку­ратури України та прокуратур обласного рівня з метою усунення подібних недоліків і вдосконален­ня практики координації прокуратурою діяльно­сті правоохоронних органів.

Висновок

Проходячи практику в прокуратурі Крижопільського району Вінницької області я закріпив свої теоретичні знання, набуті під час навчання в Академії.

Під час практики я мав можливість бути присутнім під час проведення деяких слідчих дій, брати участь у них. Підсумовуючи результати практики та вище викладений матеріал, хотів би зазначити слідуюче.

Згідно ст. 1 Закону України “Про прокуратуру” вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, відомствами, державними комітетами та іншими органами незалежно від форми власності, підпорядкованості та приналежності , посадовими особами і громадянами здійснюється Генеральним прокурором та підпорядкованими йому прокурорами.

Діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань.

В своїй діяльності прокуратура покладається на закони і підзаконні акти, як і будь -які інші органи. Дуже важливим для прокуратури є кримінально-процесуальне право, яким вони користуються постійно. Правомірні дії повинні не тільки відповідати правовим підставам, а й вирішуватись правовим шляхом.

Кримінально-процесуальні норми забезпечують ефективність дії кримінально-правових норм. Саме в категоріях кримінально-процесуального характеру набувають реального змісту такі правові поняття як «кримінальна відповідальність», «склад злочину», «незалежність судової влади», « правомірне рішення» і т.д.

По більшості кримінальних справ проводиться попередне слідство, яке здійснюється слідчими прокуратури, органів внутрішніх справ. Діяльність органів попереднього слідства має задачу швидкого і повного розкриття злочинів, викриття винних.

Відповідно до Закону по кожній кримінальній справі повинна бути забезпечена всесторонність, повнота і об’єктивність розслідування обставин справи і належне процесуальне оформлення всього процесу і результатів розслідування. Виконання вимог законодавчих приписів створює необхідні умови для успішного збору, розслідування доказів і вцілому встановлення істини по справі.

Вся діяльність слідчих прокуратури в кримінальному судовиконанні протікає у визначенній процесуальній формі, яка зобов’язує здійснювати слідчі дії в необхідному порядку, з додержанням встановлених умов і послідовності. Процесуальна форма призвана забезпечувати ефективні шляхи і засоби збирання доказів. Необхідною умовою успішного проведення попереднього слідства є складання передбачених законом процесуальних документів. У відповідності з законодавством фактичні дані повинні бути не тільки отримані у встановленому порядку, але й належним чином зафіксовані.

Крім цього Законом України “Про внесення змін до Кримінально-процесуального кодексу України” було внесено деякі істотні зміни до Кримінально-процесуального кодексу України.

Так зазнали змін ст.7-1, ст.7-2, ст.8, ст.10, ст.11-1, ст.34, ст.112, ст.334, ст.335 та багато інших.

Взагалі, підводячи підсумок, потрібно сказати, як свідчить попередній виклад матеріалу, прокуратура, як частина системи державних органів, є самостійний багатопрофільний державно-правовий інститут, діяльність якого тісно пов’язана з виконанням функцій держави – забезпечення законості і правопорядку.