23. Подзаконный нормативно-правовой акт: понятие, виды, признаки.

Подзаконный НПА - это акт принятый на основе Конституции в соответствии с законом с целью конкретизации и дополнения его нормативных положений. Цель НПА – это реализация Конституции РФ, Федеральных законов и законов субъектов РФ. Система подзаконных НПА подразделяется на четыре группы: Указы и распоряжения Президента РФ, обладают наибольшей юридической силой, что непосредственно вытекает из его конституционного статуса главы государства. Распоряжения президента (ст. 90 Конституции РФ) являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Президент РФ достаточно активно принимает нормативные указы по следующему кругу вопросов: в экономике, культуре, образовании, обороноспособности. Наличие указов Президента не ограничивает права Государственной думы по принятию по этому же вопросу федерального закона или установить иную норму. Конституционный суд может признать нормативные акты Президента РФ неконституционными и они утрачивают юридическую силу. Нормативно - правовые постановления и распоряжения правительства РФ, которое будучи органом осуществляющим исполнительную власть играет важную роль в создании эффективно действующих норм права. Практически каждый третий Федеральный закон содержит поручения Правительству принять нормативное постановление. Нормотворческая работа Правительства активно осуществляется и по собственной инициативе, ежегодно принимается около 1000 НПА по вопросам в области политики, образования, науки, охраны правопорядка, прав и свобод граждан. Особой формой реализации Федеральных законов являются Федеральные целевые программы, национальные проекты, принимаемые Правительством. Будучи комплексными актами, содержащими нормативные и оперативно-хозяйственные предписания, программы закрепляют финансовые, организационные меры с помощью которых успешно решаются поставленные задачи. Ведомственные нормативные акты, принимаемые федеральными министерствами. Акты этих органов издаются на основе федеральных законов, указов президентов РФ и актов правительства. В сфере действия ведомственные акты подразделяются на два вида: - акты которые подлежат исполнению только органами, учреждениями соответствующей отрасли; - общеобязательные акты, которые носят межведомственный характер. Например – акты министерства финансов, внутренних дел и т.д. Акты органов местного самоуправления в виде распоряжений, постановлений глав областных, городских администраций. Цель которых регулирование вопросов общественной жизни в сфере экономики, общественного порядка, образовании. Сфера их действия ограничена в пространстве и круге лиц. Эти акты не должны противоречить выше рассмотренным.

Признаки Подзаконных нормативно-правовых актов:

1) Полномочие на издание подзаконных нормативных правовых актов устанавливается в других актах. Одновременно устанавливаются формы актов и предметы, по которым они могут издаваться. Высказано мнение о том, что эти статусные вопросы подзаконного правотворчества могут устанавливаться только законами. Если это предположение рассматривать как рекомендацию или цель, то оно заслуживает одобрения. Однако современная правотворческая практика пока складывается вопреки указанному тезису. Подзаконные акты самостоятельно определяют все вопросы своего бытия. Так, например, все ключевые позиции правотворчества федеральных органов исполнительной власти установлены в подзаконном акте – Постановлении Правительства РФ. Законы, как правило, ограничиваются, общими ограничительными формулировками. Эту роль более качественно мог бы выполнить ФЗ «О нормативных правовых актах в РФ». С ним связывают ожидание точного поработанного понятийного аппарата и установления порядка использования конкретных форм нормативных правовых актов.

2) Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Обоснованной является трактовка С.А.Ивановым выражения «на основании и во исполнение закона», в соответствии с которой подзаконных актов по отношению к закону занимает подчиненное положение и основанием их издания является закон». Тезис о том, что именно в соответствии с этой формулировкой «подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права», представляется сомнительным. Действительно, при наличии указанного пояснения или без него подзаконный акт не должен противоречить закону. Это следует из самой этиологии термина «подзаконный акт». Но имеется еще и хронологическая сторона вопроса, т.е. последовательность издания актов разной юридической силы. Именно в таком ключе выполнена норма ГК РФ: «На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы гражданского права». Наиболее точно сформулированы в ГК РФ пределы ведомственного правотворчества: «органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами» (п. 7 ст. 3 ГК РФ). Таким образом, ведомственное правотворчество разрешается законом, который, естественно, принимается раньше.

Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет для подзаконных актов «возможность нормативного регулирования отношений в отсутствие закона по вопросам, напрямую закрепленным в ведении органа, издающего данный вид актов». Так, например, п.3 ст.3 Гражданского кодекса РФ в таком ключе дает отсылки к некоторым подзаконным правовым актам. Гражданский кодекс РФ делит акты на две группы. В первую входят документы наибольшей юридической силы: указы и постановления. Они не могут приниматься в отсутствие закона. Установлено еще одно ограничение: правотворчество должно осуществляться в пределах компетенции издающего органа. Вторую группу составляют иные подзаконные акты (инструкции, правила и т.п.), для издания которых необходимо разрешение в иных актах, включая подзаконные.

Представляется, что смысл формулы «не должны противоречить закону» не в установлении хронологического порядка принятия закона и подзаконного акта, а в содержательном соотношении актов. Эту формулу можно переложить следующим образом: в случае противоречия между законами и подзаконными актами, действуют нормы первого. «На основании» и «во исполнение» представляют собой временные характеристики и означают первоочередное принятие закона.

Формула «должны соответствовать закону» предполагает, что «подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона. Это

предполагает жесткие основания и рамки принятия подзаконных актов, обязательное содержательное соответствие акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы».

Поручения законодателя в области ведомственного правотворчества могут формулироваться как обязанность или как правомочие. Однако, воспринимать управомачивающий стиль изложения закона как дозволение в полном смысле этого слова нельзя. Нередко за уважительным стилем изложения документа скрыта завуалированная императивность его положений.

Следует отметить, что, скрывая нормативные предписания в форму письма, либо, наоборот, отвечая на вопрос, кажущийся частным, представители органов власти должны учитывать готовность граждан видеть в этом документе нормативное значение¹[12].

3) Особенности подзаконных нормативных актов предопределены тем, что они подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан или носящих межведомственный характер.

Правовое регулирование порядка опубликования складывалось в несколько этапов. Первоначально был установлен факт необходимости такого опубликования. Официальным опубликованием считалось доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения. Затем были установлены печатные издания, а после этого вновь решались содержательные вопросы: какие же акты требуют опубликования. Развитие механизма регулирования процедуры опубликования происходит в части уточнения предметов тех актов, которые подлежат опубликованию.

4) Подзаконные акты связаны с законами, что проявляется также в том, что в них «осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и т.д.». Огрубляя ситуацию можно сказать, что подзаконные акты выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановление) правотворческий процесс несравнимо прост в сравнении с законодательным. Это позволяет с их помощью оперативно решать вопросы.

5) В научной литературе в качестве признаков называется иерархическая организация система подзаконных актов. Основана она не столько на иерархии органа в системе государственных органов, сколько на нормативно закрепленном положении нормативных правовых актов органов в системе нормативных правовых актов Российской Федерации. Однако согласиться с наличием такого признака не позволяет реальное состояние законодательства. Скорее наоборот, можно фиксировать отсутствие юридического закрепления системы нормативных актов, в том числе и подзаконных. Едва ли можно возвести в ранг системы список актов федеральных органов государственной власти, установленный Правительством РФ. Что касается системы органов исполнительной власти, то она имеет нормативные закрепление. Однако по перечням актов и органов не представляется возможным определить юридическую силу издаваемых ими документов.

Очень схематично иерархия актов установлена в Конституции РФ. Так, определена большая юридическая указов Президента РФ в сравнении с постановлениями Правительства РФ. Очевидно, что акты федеральных органов исполнительной власти имеют меньшую силу, нежели Постановления Правительства РФ, т.к. на основании ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. На этом иерархические конструкции прерываются как в смысле органов, так и в смысле актов. Однако следует руководствоваться правилом, если орган действует компетентно, то его акты распространяются на всех субъектов права, включая органы

государственной власти. Противоречие актов возможно в случае множественной пересекающейся компетенции, но это вопрос не природы и силы акта, а корректного определения предметов ведения органов исполнительной власти.

6) Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения). Они находятся в состоянии практически непрерывного изобретательства. В результате этой инициативной деятельности создаются эклектические соединения форм: инструкция + приказ; положение + инструкция и иные комбинации. Впрочем, творческий подход ведомств к формам правовых актов имел место и в советской истории. Остались такие отсутствующие сегодня и сомнительные в момент их принятия, виды, как, например, директивы, обращения, призывы и т.п.