2. Етичні кодекси та етична інфраструктура в публічному адмініструванні

Будь-яка взаємодія починається з міжособистісних відносин громадян, які можуть бути прихильниками, а інколи й представниками різних політичних сил, релігійних течій, соціальних рухів тощо. Такі взаємозв’язки поступово трансформуються у взаємодію органів публічної влади із громадянами, політичними діячами, опозицією. При цьому сама державна влада через свої виконавчі органи виказує зацікавленість у конструктивній взаємодії, по-перше, публічних службовців-чиновників із громадянами, та, по-друге, публічних службовців із політичними діячами держави. Такий інтерес викликаний рядом причин, серед яких: впровадження принципу прозорості та відкритості в діяльність органів публічної влади, розподіл посад публічної служби на політичні, адміністративні та патронатні із визначенням сфер впливу на вироблення державно-управлінських рішень.

Формування нової генерації управлінців має здійснюватися на засадах українського державотворення, що вимагає сьогодні від публічного службовця управлінської компетенції у здійсненні покладених на нього функцій. Під компетенцією публічного службовця розуміємо не тільки набуття нових всебічних знань, а й утвердження його мотивацій, психологічно-соціальних установок, навичок та цінностей. Специфічними цінностями публічних службовців вважаємо цінності публічної служби, що пов’язані із управлінською культурою (політична нейтральність, чесність і непідкупність, нове управлінське та економічне мислення, суворе дотримання законності, управлінський професіоналізм, ефективність, якість, своєчасність виконання службових обов’язків), а також базові цінності - патріотизм, відданість народу, національно-духовна свідомість, повага і вільне володіння державною мовою, відстоювання національних інтересів, національна гідність, політико-правова культура.

Професійна культура розкривається у вмінні передбачати результати і наслідки своєї службової діяльності, прогнозувати, відтворювати загальнонаціональні інтереси, бачити та реалізувати перспективу їх розвитку. А культура поведінки - в особистих вчинках та формах спілкування, що спираються на моральність, доброчесність, естетичний смак та виконання певних правил та норм.

Стиль спілкування, його моральний клімат залежать і від посадового становища. На розвиток морального образу визначальний вплив мають дві групи взаємозалежних об’єктивних громадських чинників: по-перше, соціально-політичні й економічні умови, що склалися в суспільстві, і по-друге, специфічні обов’язки та умови діяльності, життя і побуту самих службовців.

Публічний службовець є носієм професійної культури, тому рівень його професіоналізму визначається, по-суті, рівнем політичної зрілості, невід’ємним елементом якої є моральна культура. Під час виконання своїх службових обов’язків важливо знати і володіти навичками ділового спілкування, вміти зацікавити співрозмовника у спільній праці, і, коли це необхідно, продемонструвати свою зацікавленість у взаємодії. Зазначимо і той факт, що у діяльності кожного службовця часто виникають ситуації, коли він вимушений чинити згідно зі своїми моральними уявленнями про добро і зло, справедливість, честь, гідність, суспільну користь, причому тут єдиним суддею виступає його совість. У моральному обліку публічного службовця особливе місце посідають честь і гідність.

Поняття честь можна розглядати в трьох значеннях: як етичну категорію, що виражає позитивну оцінку суспільством діяльності і поводження людини, визнання заслуг особистості; як процес шанування; як внутрішню властивість особистості, тобто розуміння й осмислення свого суспільного визнання.

Моральна цінність особистості публічного службовця пов’язана з професійною діяльністю і суспільним статусом. Вона розкривається через сукупність вимог, що пред’являє мораль суспільства до публічного службовця як носія відповідних публічних повноважень. Гідність пов’язана з розумінням цінності людини, що виражається в не розподілі інтересів суспільства на інтереси “своїх” та “чужих”, а у прагненні оберігати всі інтереси. Суспільне благо та розвиток місцевих громад, їх підтримки є метою діяльності публічної служби.

Запровадження зазначених моральних цінностей набувають через “етизацію” поведінки службовців, тобто створення морально-етичних засад функціонування публічної служби. У свою чергу, створення кодексу поведінки публічних службовців є одним із магістральних напрямів удосконалення адміністративної культури існуючої генерації управлінців.

Кодекс поведінки публічних службовців існує у багатьох країнах та включає правові і моральні норми держави в даний конкретно-історичний період розвитку суспільства. Ці моральні норми впроваджуються з метою полегшити ділове спілкування на різних рівнях влади та сферах діяльності організацій, створити психологічно прийнятну конструктивну атмосферу під час розробки, вироблення та прийняття державно-управлінських рішень.

Зазвичай етичні норми постають у вигляді друкованих матеріалів, які розроблені спеціально створеними комітетами із етики, описують систему та правила ділового спілкування та етичної поведінки, яких мають притримуватися всі працівники даної сфери та конкретної установи.

Предметом регулювання етичного кодексу поведінки є права, обов’язки, принципи, основні якості публічних службовців, а також порядок обробки\ та опрацювання конфіденційної службової інформації. Метою таких кодексів є встановлення для всіх публічних службовців уніфікованих правил службової поведінки. Ці правила роблять поведінку службовців менш корумпованою, мають профілактичний ефект, підвищуючи відповідальність, прозорість, підконтрольність та підзвітність, сприяють формуванню професійної поведінки публічного службовця відповідно до цінностей та принципів суспільства в даний період розвитку держави. Етичні засади поведінки публічного службовця базуються на нормах загальнолюдської моралі. Отже, дотримання публічним службовцем норм службової та управлінської етики є суттєвою ознакою його професійної діяльності. Вимоги суспільства та держави до публічного службовця щодо суворості дотримання норм загальнолюдської моралі є більш жорсткими, ніж до пересічних громадян. Важливою особливістю професійної діяльності сучасного публічного службовця є необхідність поєднання службової дисципліни з творчим підходом до розв’язання етичних дилем, які постійно постають перед ним під час роботи. Слід зазначити і той факт, що вимоги, які ставить суспільство до публічного службовця, багато в чому залежать від характеру його діяльності. Мова йде про варіативність очікувань суспільства від тих послуг та функцій, які здійснює службовець.

Варіативність очікувань суспільства залежить від незнання щодо сфери та рівня повноважень, які має реалізовувати публічний службовець. Тому слід розрізняти ці комплекси вимог, відповідно до цього поділяємо:

- до найманого працівника приватного сектору;

- до працівника органів державної служби й місцевого самоврядування;

- до службовців, які обіймають політичні посади.

Усі вимоги мають спиратися на єдину управлінську культуру, що передбачає такі морально-етичні якості, як політична зрілість; принциповість; чесність; порядність; самовідданість; впевненість у собі; обізнаність в актуальних питаннях внутрішньої і зовнішньої політики; почуття міри в користуванні особистою владою; висока культура поведінки; самокритичність; цілеспрямованість; почуття нового, прогресивного; скромність; тактовність; уважність та ін. Законодавче закріплення етичних норм поведінки службовців публічної служби є свідченням свідомого прагнення держави утвердити в системі суспільних відносин ті моральні цінності, до яких схиляється суспільство, аби впорядкувати його соціально-культурний фон та піднести право до рівня моральної цінності.

Кодекс поведінки публічних службовців визначає стиль та методи здійснення службовцями своїх посадових повноважень. Серед загальних положень кодексу визначають забезпечення кожним службовцем підтримки конституційного устрою, реалізації законів та Конституції; сумлінне виконання осадових обов’язків, що передбачає забезпечення виконання та захист прав і законних інтересів громадян та держави; у межах посадових обов’язків розглядати звернення громадян та громадських об’єднань, а також підприємств, установ та організацій, державних органів та органів місцевого самоврядування та приймати рішення, згідно з регламентом виконувати установлені правила внутрішньої трудової дисципліни, посадові інструкції, правила роботи із службовою інформацією, підтримка рівня кваліфікації; зберігання державної таємниці, а також нерозголошення даних, що стосуються приватного життя, честі та гідності громадян.

Загальні правила поведінки державних службовців в України є на сьогодні узагальненням стандартів поведінки та доброчесності державних службовців. Загальні правила поведінки встановлюють основні вимоги до етичної поведінки працівників органів державної влади, що обіймають посади, віднесені до відповідних категорій посад державних службовців відповідно до Закону України “Про державну службу”; для державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної, митної, податкової служб, Національного банку України, Служби безпеки, внутрішніх справ, управління Збройних Сил та інших військових формувань, відповідними органами можуть затверджуватись правила поведінки з урахуванням особливостей роботи в цих органах. Вони ґрунтуються на Конституції України та визначених законами України принципах державної служби, спрямовані на створення умов для підвищення авторитету державної служби та зміцнення репутації державних службовців, а також інформування громадян про поведінку, яку вони мають очікувати від державних службовців. Порушення цих правил державними службовцями є підставою для застосування до них дисциплінарних стягнень, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, а також законами України “Про державну службу” та Про боротьбу з корупцією”.

За основу громадянського напряму можна взяти Кодекс належної поведінки для співробітників європейської комісії у їх відносинах з громадськістю (“Кодекс надлежащего поведения для сотрудников европейской комиссии в их отношениях с общественностью”). Він передбачає дотримання стандартів відповідної адміністративної поведінки у відносинах із громадськістю у щоденній роботі. Основними принципами належного адміністрування є законність, відсутність дискримінації та рівноправні відносини, відповідність мети та заходів, послідовність в адміністративній поведінці, об’єктивність та неупередженість. Кодекс передбачає прозорість інформації щодо адміністративної діяльності та прав зацікавлених учасників (заслуховування всіх безпосередньо зацікавлених сторін, обов’язок обґрунтовувати рішення та оприлюднювати умови подання апеляцій).

За основу політичного напряму можна взяти Кодекс поведінки депутатів парламенту у Великій Британії, метою якого є допомога депутатам у виконанні своїх обов’язків перед Палатою, своїми виборцями та суспільством у цілому і який застосовується в усіх аспектах їх депутатської діяльності в публічній сфері. Згідно із кодексом депутати зобов’язані бути вірними та проявляти т істинну відданість до Корони; підтримувати закон та діяти відповідно до нього; функціонувати в інтересах держави та своїх виборців. Особиста поведінка регулюється принципами поведінки, що сформовані комітетом за стандартами публічної сфери та які застосовуються до осіб, що обіймають державні посади.

Депутати повинні враховувати суспільні інтереси, запобігати конфліктам особистих та публічних інтересів і вирішувати будь-який конфлікт на користь суспільства, тобто підкреслюється важливість поведінки лідера в установленні етичних норм поведінки політичних діячів.

Усвідомлення важливості зв’язку етики і державної служби в зарубіжних країнах призвело до того, що в багатьох з них прийнято спеціальні нормативні акти з питань етики державних службовців. Зокрема, у США стандарти етичної поведінки урядових службовців були встановлені у Виконавчому наказі президента Джонсона № 11222 від 8 травня 1965 р. Положення наказу Джонсона були враховані під час підготовки закону “Про реформу державної служби” (1978 р.), куди окремим розділом увійшов Кодекс етики урядової служби. У Канаді питання етики державних службовців підпадають під дію “Свободи принципів, які регулюють поведінку державних службовців”, в Угорщині - “Загальних етичних норм поведінки державних службовців”, у Великобританії значна частина етичних питань державних службовців регулюється Адміністративним кодексом. Аналіз етичних кодексів свідчить, що вони можуть бути деталізованими, з докладним викладенням норм і правил, заборон і дозволів, із складними механізмами примусу. А можуть бути стислими, без розгорнутих норм, категоричних заборон і детальних стандартів. У результаті найчастіше розробляється проміжний варіант, адаптований для відповідного напряму професійної діяльності у сфері публічної влади.

Етичні кодекси мають такі цілі:

1) стимулювання високих стандартів поведінки;

2) посилення довіри до державних службовців з боку громадян;

3) допомога у прийнятті управлінських рішень.

Останній меті віддається перевага, що зумовлює вибір різних моделей кодексів. В одній моделі наголос робиться на правових механізмах покарання у випадках зловживання владою і на засобах захисту. В іншій - важливим є характеристика стандартів і процедур, які допомагають управлінцям приймати рішення відповідно до реальної ситуації. Також можлива комбінована модель бажаної лінії поведінки в певних умовах для конкретного виду професійної діяльності в публічному адмініструванні. Кодекси орієнтують на досягнення лише практичного мінімуму цілей організації. Метою етичних кодексів є попередження та профілактика корупційних діянь, а також визначення напрямів розв’язання конфлікту інтересів - особистого і державного. Прийнятний кодекс етичної поведінки повинен містити п’ять елементів, зокрема: мету; перелік позитивних цінностей, на які потрібно орієнтуватися; понятійні стандарти того, що “можна” і чого “не можна”; реальні санкції; систему процедурних гарантій.

Проте навіть найкращий кодекс - це лише відправний пункт постійної роботи з поліпшення етичного клімату у відомствах і установах. Створення стандартів професійної діяльності передбачає етичну інфраструктуру, яка зазвичай складається з етичного кодексу професійної поведінки, комісії (або комісій на різних рівнях) з питань етики, правила етичного поводження усередині організації.