Глава 1. Особенности правового статуса субъектов административной юрисдикции

1.1. Понятие, сущность и содержание статуса субъектов административной юрисдикции

Следует отметить, что в юридической литературе под административной юрисдикцией традиционно понимается: 1) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях; 2) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти). Рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях в некоторых работах называется административно-наказательной юрисдикцией¹.

В нашей работе исследуются правовые и организационные проблемы функционирования субъектов, уполномоченных принимать решения о привлечении к административной ответственности лиц, совершивших соответствующие правонарушения. Характеризуя сущность административно-юрисдикционной деятельности, важно отметить, что она является разновидностью правоохранительной правоприменительной деятельности. Правоприменительная деятельность представляет собой действия компетентного органа (лица, занимающего соответствующую должность) по принятию государственно-властного решения по конкретному факту в соответствии с правовой нормой.

Указанные действия, как правило, подразделяются на три группы, отражающие логику правоприменительного процесса: 1) установление фактических обстоятельств дела (фактической основы дела); 2) выбор и анализ нормы права (установление юридической основы дела); 3) решение дела, выраженное в акте применения права.

Будучи одной из форм реализации правовых норм, правоприменительная деятельность осуществляется в специально установленном порядке. Это особенно характерно для правоохранительной правоприменительной деятельности, которая призвана обеспечивать защиту предусмотренных нормами права общественных отношений путем использования мер государственного принуждения¹.

Правоохранительная правоприменительная деятельность регулируется охранительными нормами. Их предписания связаны прежде всего с установлением мер юридической ответственности, а также иных специфических государственно-принудительных мер. Нормы подобного рода именуются в литературе по проблемам административного права материальными, а нормы, регламентирующие порядок и формы правоприменительной деятельности, — процессуальными.

Правоохранительная правоприменительная деятельность направлена на реализацию материального охранительного правоотношения, что предопределяет своеобразие ее содержательных черт (обязательное наличие в составе властного субъекта; специфику опосредуемых мер; как правило, высокий уровень нормативной регламентации и др.

Указанные черты в полной мере характерны для административно-юрисдикционной деятельности (как, впрочем, и для иной юрисдикционной деятельности, например, уголовной или гражданской). Это позволяет несколько уточнить понятие административной юрисдикции, сформулировав его следующим образом: рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленных порядке и формах.

Понятие «субъект административной юрисдикции» должно быть производным от родового понятия «субъект административно-деликтного права» и наиболее общего понятия «субъект права» Поэтому обратимся к анализу указанных понятий, раскрываемых соответственно в теории административного права и общей теории права².

Под субъектами права и субъектами V правоотношения понимаются конкретные органы, организации, физические лица, выступающие в качестве носителей субъективных прав и обязанностей. Следовательно, фактически речь идет об одних и тех же лицах.

Д.Н. Бахрах подчеркивает, что «субъектами административного права следует признать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения — основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и в общем круг тех и других совпадает»¹.

Таким образом, в отечественной юридической науке превалирует точка зрения, что понятие «субъект права» нужно трактовать следующим образом: это реальный (а не абстрактный) носитель субъективного права (а равно и обязанности).

Гражданским правом предусмотрены такие субъекты, как продавец и покупатель, арендодатель и арендатор и др. Уголовно-процессуальное право предусматривает наличие таких субъектов, как обвиняемый, подозреваемый, потерпевший и т.д. Что касается административного права, то в силу широкого круга регулируемых им общественных отношений перечень его субъектов огромен. Можно, например, упомянуть о том, что, в Правилах дорожного движения Российской Федерации выделяются такие категории участников дорожного движения, как водитель, пешеход, пассажир².

Следовательно, речь идет о правовых категориях, в общем виде определяющих, на кого распространяется действие тех или иных норм. Разумеется, степень обобщения применительно к конкретному виду субъекта права может быть различной, например: военнослужащий, военнослужащий того или иного рода войск, военнослужащий определенной должностной категории и т.п.

Исходя из такого понимания субъекта права, мы полагаем, что субъектом административной юрисдикции является предусмотренный административно-деликтным правом субъект, уполномоченный рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях.

Кто же относится к субъектам административной юрисдикции? В систему органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, входят административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, суды (судьи), органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы (должностные лица).

С учетом того, что под государственным органом традиционно понимается обособленная часть государственного аппарата, имеющая определенные государственно-властные полномочия, отметим следующее немаловажное обстоятельство: понятие «органы, рассматривающие дела об административных правонарушениях» (или «органы административной юрисдикции») является не совсем точным.

Оно вполне применимо к коллегиальным органам (административным комиссиям, комиссиям по делам несовершеннолетних и др.). Что же касается целого ряда других субъектов административной юрисдикции, то от имени органов внутренних дел, транспорта, государственных инспекций и иных органов административно-юрисдикционную деятельность уполномочены осуществлять определенные категории так называемых «должностных лиц».

Важно отметить, что до настоящего времени однозначного законодательного определения понятия «должностное лицо» не существует. С учетом установления уголовной ответственности за должностные преступления законодатель вынужден был дать соответствующее определение (примечание к ст. 285 УК РФ), однако неприменимость его ко всем отраслям права представляется достаточно очевидной.

Ученые-администрагивисты, к сожалению, не сумели выработать согласованную позицию по доктринальному определению понятия должностного лица, несмотря на неоднократно предпринимавшиеся попытки, даже в узком аспекте — применительно к субъектам административной ответственности¹.

Следовательно, речь идет о лицах, властные полномочия которых распространяются лишь на подчиненных им работников соответствующего органа или учреждения (пример — руководитель учебного заведения либо научно-исследовательского учреждения).

На наш взгляд, наиболее логичным является узкое толкование рассматриваемых понятий, что позволяет наиболее полно и точно определить статус того или иного субъекта. Например, начальник городского отдела внутренних дел является одновременно и должностным лицом (он обладает исполнительно-распорядительными полномочиями по отношению к подчиненному ему аппарату), и представителем власти (будучи, в частности, субъектом административной юрисдикции).

Мы полагаем такую постановку вопроса весьма своевременной в свете положений Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Исходя из этого, можно говорить о том, что от имени целого ряда органов административной юрисдикции ее осуществляют уполномоченные на то представители исполнительной власти. Равным образом судей правомерно рассматривать в качестве представителей судебной власти².

Таким образом, представляется возможным сформулировать следующее понятие субъекта административной юрисдикции: это предусмотренный нормами административно-деликтного права субъект (орган, представитель власти), уполномоченный рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях.

Для того чтобы дать научно обоснованное определение понятия «статус Субъекта административной юрисдикции», следует вновь обратиться к исследованиям в области общей теории права и административного права, раскрывающим понятие «статус субъекта права» (при этом необходимо учитывать, что под субъектом права чаще всего подразумевается реальный участник правоотношений).

Латинское слово «status» означает состояние, положение. Соответственно под статусом субъекта права (правовым статусом субъекта) понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей. В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» и даже «правосубъектность»

В то же время понятие «правовое положение личности» иногда применяется как в широком смысле, включая понятия «правовой статус гражданина», «правовой статус иностранца» и «правовой статус апатрида», так и в узком смысле — для характеристики положения конкретной личности в данный момент.

Существуют и серьезные отличия во взглядах ученых. По мнению одних авторов, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы, несмотря на то, что гражданин может выступать в различных качествах и существует необходимость терминологического отражения этих особенностей.

Другие ученые констатируют, что понятие «правовой статус» пока не нашло четкого определения в отечественной юридической литературе. При этом они склоняются к тому, чтобы выделить этот термин для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений¹.

Данная позиция представляется более логичной, особенно с учетом того принципиального отличия, которое, на наш взгляд, существует между субъектом права и субъектом правоотношения. Поэтому предпочтительно использовать различные наименования для обозначения правового состояния абстрактного субъекта права и правового состояния реального лица, могущего вступать и вступающего в правоотношения².

Полагаем, что вычленение наиболее общих прав и обязанностей, вытекающих из Конституции, фактически означает, что речь идет о статусе личности, которую следует воспринимать не иначе как правовую абстракцию в силу всеобщности указанных прав и обязанностей. Во-вторых, в таком случае за рамками правового статуса остаются все иные права и обязанности, установленные нормами других отраслей права. Следовательно, на самом деле имеется в виду конституционный статус личности.

Можно привести и некоторые примеры более частного характера. Скажем, подчеркивается, что административно-правовой статус участников дорожного движения различен в зависимости от их социальной роли (водитель, пешеход, пассажир и т.д.). Указывается на то, что правовой статус военнослужащих дифференцируется в зависимости от их принадлежности к определенной категории военнослужащих, которая характеризуется видом Вооруженных Сил и родом войск, должностью, воинским званием и т.п³.

В то же время в приведенных работах не акцентируется внимание на очень важном, как представляется, обстоятельстве: речь идет о правовых статусах абстрактных лиц, предусмотренных правовыми нормами, т.е. субъектов права (в нашем понимании значения этого термина).

Общий правовой статус и специальные правовые статусы личности, которые соответствуют нашему пониманию статуса субъекта права (правового статуса субъекта), отличаются стабильностью (статичностью), они изменяются лишь в нормативном порядке, а не по воле отдельных субъектов. Это объясняется тем, что данные статусы представляют собой предусмотренные правовыми нормами совокупности юридических прав и обязанностей в виде правовой абстракции.

Конкретное лицо — реальный участник правоотношений — является лицом, наделенным способностью быть носителями юридических прав и обязанностей одновременно носителем общего правового статуса и различных специального определенного правового статуса.

Таким образом, правосубъектность можно представить в виде своеобразного «буфера» между реальным лицом и статусом субъекта права. Этот «буфер» является правовой конструкцией, отражающей состав юридических фактов, наличие которых позволяет конкретному лицу (или вынуждает его) выступить в качестве субъекта права, имеющего соответствующий правовой статус.

Что после этого происходит с правовым статусом? Он как бы индивидуализируется, наполняясь конкретным содержанием. В этой связи представляется целесообразным вспомнить о соотношении правовой нормы и правоотношения. В юридической литературе справедливо подчеркивается, что норма права является моделью правоотношения.

Правовое положение конкретного (персонально индивидуализированного) лица характеризуется как потенциальными правами и обязанностями, вытекающими из правоотношений-моделей, так и реальными правами и обязанностями, составляющих содержание «правоотношений-отношений». Первая группа прав и обязанностей представляет собой нереализуемую часть правового статуса, которым обладает данное лицо, поскольку отсутствуют необходимые юридические факты. Вторая группа прав и обязанностей является реализуемой (реализованной) частью правового статуса, носителем которого выступает это лицо, так как соответствующие юридические факты реально существуют¹.

Приведем следующий пример. Факт совершения конкретным гражданином К. административного правонарушения, который был документирован путем составления соответствующего протокола, влечет за собой юридическое последствие в виде признания данного гражданина лицом, привлекаемым к административной ответственности. Это, в свою очередь, приводит к тому, что у гражданина К. появляется реальное право обжаловать примененные к нему меры, обеспечивающие производство по делу (административное задержание, личный досмотр и др.). В то же время право обжаловать постановление по делу, представляющее собой неотъемлемую часть статуса субъекта административной ответственности, носит потенциальный характер до тех пор, пока постановление не будет вынесено.

Следовательно, если правовой статус (правовое состояние) абстрактного субъекта характеризуется совокупностью предусмотренных юридических прав и обязанностей, то правовое положение (правовое состояние) конкретного персонально индивидуализированного лица определяется как потенциальными обязанностями и правами (обусловлены наличием правоотношений-моделей), так и реальными обязанностями и правами (обусловлены существованием правоотношений-отношений).

Именно поэтому правовое положение реального лица постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права неизменен до той поры, пока не меняются соответствующие правовые нормы. Разумеется, следует учитывать, что при наличии определенных юридических фактов лицо может стать носителем различных правовых статусов.

Таким образом, в соответствии с нашей концепцией общий статус субъекта административной юрисдикции устанавливает место этого субъекта в механизме правоохраны. Он представляет собой правовое состояние субъекта административной юрисдикции, характеризующееся совокупностью юридических прав и обязанностей по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях.

Наряду с общим целесообразно выделить специальный статус субъекта административной юрисдикции, который определяет место субъекта соответствующего вида в системе указанных субъектов и конкретизирует его правовое состояние по отношению к участникам производства по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с изложенным рассмотрим содержание общего статуса и специального статуса субъекта административной юрисдикции, а также правового положения лица, уполномоченного осуществлять административно-юрисдикционную деятельность. Очевидно, что понятие общего статуса охватывает всех субъектов данного рода, понятие специального статуса может использоваться для определенной разновидности субъектов, понятие правового положения применимо к конкретному персонально индивидуализированному лицу (органу, представителю власти), занимающемуся административно-юрисдикционной деятельностью.

Общий статус субъекта административной юрисдикции определяется его универсальными обязанностями и правами по рассмотрению дел об административных правонарушениях и принятию соответствующих решений.

Специальный статус субъекта административной юрисдикции (например, представителя власти, занимающего должность начальника городского отдела внутренних дел) характеризуется тем, что он уполномочен рассматривать и разрешать, осуществляя предусмотренные законом действия, определенные категории дел об административных правонарушениях (о мелком хулиганстве; распитии спиртных налитков или о появлении в пьяном виде в общественных местах; обмане потребителей в небольшом размере и др.).

Правовое положение лица, осуществляющего административно-юрисдикционную деятельность, в частности, начальника отдела внутренних дел города N майора милиции М., определяется следующим образом: он обязан разрешить дело о мелком хулиганстве, совершенном гражданином К.; должен истребовать необходимые дополнительные материалы по делу гражданина Л., в отношении которого составлен протокол о незаконном хранении наркотических средств в небольших размерах; уполномочен принять к рассмотрению иные дела о подведомственных ему правонарушениях, в случае совершения их на обслуживаемой городским отделом внутренних дел территории¹.

Применительно к статусу субъекта административной юрисдикции правосубъектность характеризуется наличием определенных юридически значимых характеристик (гражданство, возраст, образование и т.п.), обладание которыми позволяет конкретному физическому лицу быть включенным в состав коллегиального органа, занять соответствующую должность в органе государственной власти, быть избранным на должность главы муниципального образования.

Так, требования к кандидатам на должность судьи (определенные возраст, образование и стаж работы по юридической профессии, отсутствие порочащих поступков, наличие сданного квалификационного экзамена и рекомендации квалификационной коллегии судей) предусмотрены в ст. 4 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации».

Квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, входят требования к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, уровню знаний законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

Требования к лицам, уполномоченным осуществлять административную юрисдикцию (как в составе коллегиальных органов, так и единолично), должны быть достаточно высоки, поскольку данная правоприменительная деятельность непосредственно затрагивает права и свободы граждан.

Итак, сущность статуса субъекта административной юрисдикции заключается в том, что он представляет собой совокупность властных полномочий — прав и обязанностей — по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. При этом важно четко различать, чем является то или полномочие: правом или обязанностью. Дело в том, что за неисполнение юридической обязанности применяются меры государственного принуждения, в то время как неосуществление юридического права не влечет подобных последствий.

Рассматривая юридические право и обязанность в чисто теоретическом плане, их различают кардинальным образом: право есть предусмотренная правовыми нормами мера дозволенного поведения правомочного лица, а обязанность — предписанная правовыми нормами обязанному лицу мера необходимого (должного) поведения¹.

Казалось бы, и в законотворческой практике не возникает проблем в отношении того, как закрепить те или иные полномочия. Однако это не так. Приведем показательный, на наш взгляд, и достаточно типичный пример, имеющий непосредственное отношение к правоприменительной деятельности по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях.

Согласно Закона РФ «О полиции» полиция обязана пресекать административные правонарушения, осуществлять по подведомственности производство по делам об административных правонарушениях, полиция имеет право требовать от граждан и должностных лиц прекращения административного правонарушения, составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание и применять другие предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры. Таким образом, обязанности и права милиции по применению мер административного принуждения к лицам, совершившим административные правонарушения, по сути дела, совпадают.

Вопрос о пределах усмотрения является как раз актуальным для административного права, поскольку существуют различные виды административного усмотрения¹.

Исходя из этого, логично предположить, что далеко не всегда обязанности гражданина соответствует именно право субъекта правоприменения.

Субъект административной юрисдикции обязан не только известить это лицо о дате и месте рассмотрения дела, но и вызвать его, а данное лицо обязано явиться. Таким образом, и в данном случае имеет место связь типа «обязанность-обязанность». При уклонении лица, привлекаемого к ответственности, без уважительных причин от явки по вызову соответствующего субъекта административной юрисдикции это лицо может быть подвергнуто приводу.

Таким образом, уточнение содержания статуса субъекта административной юрисдикции имеет важное значение, поскольку в результате тщательного формулирования прав и обязанностей происходит сужение пределов усмотрения, которое приводит к усилению юридических гарантий целесообразного применения правовых норм и к созданию такого правового поля, на котором бездействие не может быть признано юридически допустимым.