6.2. Реализация в налоговой системе принципа налогового федерализма

Комплекс проблем теоретического и практического наполнения федерализма как основы государственного устройства вот уже на протяжении последних 15 лет продолжает оставаться в самом центре современных реформ России. Нахождение баланса преимуществ и угроз между централизацией и децентрализацией налоговых доходов, обеспечивающих реализацию соответствующего объема функций (компетенций) каждого уровня власти, является, безусловно, одной из ключевых в данном комплексе проблем.

В чем же состоит суть федерализма как особого способа устройства государственной власти?

Федерализм – это принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях⁴. При этом «разделение государственной власти» следует воспринимать как разделение межуровневое (федеральный центр – субъекты Федерации – органы местного самоуправления) с формированием для каждого уровня собственных и совместных (с другими уровнями) доходов и компетенций.

Среди минимального набора классифицирующих признаков федеративного устройства государственной власти выделяют следующие:

Во-первых, реализация, как минимум, двумя уровнями управления своих властных полномочий в отношении одной и той же территории и одной и той же группы населения;

Во-вторых, наличие хотя бы одной сферы компетенций, реализацию которых каждый уровень управления осуществляет автономно от других уровней;

В-третьих, наличие законодательных гарантий автономности каждого уровня управления в пределах своих исключительных компетенций.

Выделение исключительных и совместных компетенций требует предварительного их разграничения и закрепления за каждым уровнем управления с последующим определением общего объема ответственности и, соответственно, расходов этих уровней. После того, как определены расходы, следует сформировать систему обеспечения доходами каждого уровня управления.

Как известно, налоговые поступления являются доминирующими при формировании доходной базы консолидированного бюджета. Соответственно такую же роль они должны играть при формировании бюджетов всех уровней: федерального, регионального и местного – в федеративном государстве; федерального и местного – в унитарном государстве. Таким образом, именно налоговые поступления, формируя доходную часть бюджетов различных уровней, призваны обеспечивать достаточную автономность каждого уровня управления в реализации своих исключительных компетенций.

Но вместе с тем, при всей кажущейся теоретической несложности межуровневого разделения налоговых доходов, задача единообразного разграничения налоговых поступлений, которые обеспечат при этом минимум встречных финансовых потоков и вместе с тем сбалансированность бюджетов каждого уровня, на практике является чрезвычайно сложной. Сложность этой задачи не в последнюю очередь определяется трудностями практического нахождения баланса между централизацией и децентрализацией бюджетно-налоговых компетенций.

Централизация – это процесс сосредоточения каких-либо исключительных компетенций в высшем (центральном) уровне управления.

Децентрализация – это процесс рассредоточения и передачи каких-либо исключительных компетенций с центрального нижестоящим уровням управления с наделением их определенной самостоятельностью в реализации этих компетенций.

Очевидно, что между этими противоположными процессами требуется нахождение определенного баланса. Теория общественного выбора не позволяет количественно оценить выгоды и издержки централизации или децентрализации, но формулирует некоторые общие рекомендации. Так, согласно этой теории бюджетный федерализм может быть эффективным, если будут выполняться следующие условия⁵:

1. децентрализовано (нижестоящим уровням управления) следует принимать решения, относящиеся к производству и финансированию тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории. Такие блага называют локальными общественными благами. Например, благо в виде освещения улиц доставляет выгоды только тем, кто живет в этом городе. Следовательно, решение как лучше освещать город (место и время освещения) должно приниматься децентрализовано, т.е. самим городом;

2. локализацию выгод следует в существенной мере совмещать с территориальной локализацией издержек. Иными словами, жители данной территории должны брать на себя преимущественную (не обязательно полную) ответственность за финансирование производства локальных общественных благ;

3. предпочтения населения в отношении потребления локальных общественных благ должны в большей мере различаться между территориями, по сравнению с различиями в предпочтениях внутри территории, т.е. предпочтения населения данной территории должны быть более однородны, нежели по стране в целом;

4. децентрализованное принятие решения в отношении производства локального общественного блага будет эффективнее централизованного решения (либо, по крайней мере, не уступит ему с точки зрения эффективности), если децентрализация не приведет к увеличению уровня издержек на производство этого блага;

5. преимущества децентрализации будут тем больше, чем значительнее будут межтерриториальные различия в готовности населения платить за локальное общественное благо и чем ниже будет эластичность данного блага по цене;

6. при наличии большого числа территориальных образований и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация будет способствовать Парето-улучшениям, т.к. она будет создавать предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений. Данный постулат называется гипотезой Тибу, названной так в честь американского экономиста Чарльза Тибу, сформулировавшего ее в 1956 г. В идеале каждый индивид, по Тибу, «голосуя ногами», т.е. меняя место жительства в данной стране, был бы способен подобрать для себя наиболее подходящий набор локальных общественных благ и соответствующей им «цены» (величины местных налогов).

Вместе с тем, практически реализовать эти положения чрезвычайно сложно, поэтому в данном аспекте теория следует в фарватере формирующейся практики. Зарубежный опыт свидетельствует, что нахождение баланса между централизацией и децентрализацией бюджетно-налоговых компетенций возможно только при взаимоувязке бюджетного и налогового федерализма как основных организационных принципов функционирования бюджетной и налоговой систем, через реализацию которых и должна осуществляться согласованная бюджетно-налоговая политика государства.

Определим эти два ключевые понятия, что совсем не просто по причине различающейся смысловой нагрузки, вкладываемой в их содержание. Бюджетный федерализм зачастую определяют как отношения между различными уровнями бюджетной системы, возникающие в ходе реализации бюджетного процесса, и основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий при формировании и расходовании бюджетных средств. Реже его определяют как принцип бюджетного права, гарантирующий самостоятельность различных уровней бюджетной системы. Нам видится обоснованной следующая трактовка.

Бюджетный федерализм – это основной принцип построения бюджетной системы страны и соответствующей ей системы межбюджетных отношений, обеспечивающий единство и самостоятельность всех уровней управления при реализации их бюджетно-налоговых полномочий и ответственности.

Налоговый федерализм как понятие гораздо реже используется в специальной литературе. В большинстве случаев смысл его ограничивается формальной количественной характеристикой федеральных, региональных и местных налогов и (или) налоговых поступлений в соответствующие уровни бюджета. Нам видится логичной расширенное восприятие этого понятия.

Налоговый федерализм – это основной организационный принцип функционирования налоговой системы страны, наделяющий различные уровни управления разными налоговыми полномочиями и ответственностью по поводу установления налогов, налоговых отчислений и распределения налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней для обеспечения их финансовой самостоятельности.

Несмотря на то, что налоговый федерализм как принцип несколько уже, а по своей сути интегрирован в более широкое понятие бюджетного федерализма, разрозненная реализация их в современном федеративном государстве нецелесообразна. Без разграничения доходных источников немыслимо разграничение расходных обязательств. В противном случае самостоятельность всех уровней бюджетной системы не более чем простая декларация.

Зарубежный опыт демонстрирует возможность использования различных методов практической реализации налогового федерализма, в т.ч. позволяя использовать нескольких методов одновременно – основной и второстепенные методы. К числу таких методов относятся:

1. Установление центром собственных для каждого уровня бюджета налогов, т.е. закрепление за каждым из бюджетов определенных налогов и налоговых поступлений от них.

>> Следует заметить, что критерии разделения налогов на центральные (федеральные), региональные и местные в большинстве стран, использующих такой метод, достаточно условны и теоретически не проработанны. В ряде случаев для такого разграничения используется критерий соответствия места деятельности и финансирования этой деятельности. Например, налоги на транспортные средства и недвижимость чаще всего закрепляют за местными бюджетами, поскольку из них логичнее финансировать благоустройство дорог, местную инфраструктуру. Налог на использование и охрану окружающей среды практикуют закреплять за региональными бюджетами для увеличения адресности природоохранных мероприятий и т.д. Встречается при разделении налогов использование критерия мобильности налоговой базы. Налоги с наименее мобильной налоговой базой (например, недвижимость, окружающую среду) закрепляют за местными бюджетами, со средней мобильностью (например, транспортные средства) – за региональными, а с наибольшей мобильностью (например, добавленная стоимость) – за центральным бюджетом. Но использование только одного критерия, как правило, нехарактерно. К классифицирующему критерию практикуют сочленение критерия соразмерности налоговых баз, закрепленных за каждым уровнем бюджета, для достижения сбалансированности этих бюджетов.

2. Установление центром возможности нижестоящим уровням управления варьировать налоговые ставки, объем льгот по налогам, закрепленным за этим уровнем вплоть до возможности введения нижестоящим уровнем своих собственных налогов.

>> Отсутствие налогового единообразия на региональном и местном уровнях характерно для многих развитых стран. Такой метод предусматривает активное вовлечение нижестоящих уровней правления в процесс формирования собственной налоговой базы. Так, например, в США налог на прибыль корпораций устанавливается и центром, и штатами, при этом ставки колеблются от 12 % в Айове до 4 % в Канзасе, сам же налог собирают только в 44 штатах. Фактором, лимитирующим возможности регионов существенно увеличивать налоговое бремя по сравнению с соседями, является мобильность факторов производства. Дабы не растерять свой налоговый потенциал и при этом обеспечить устойчивый приток налоговых поступлений, регионы в большинстве случаев вынуждены взвешенно подходить к налоговому законотворчеству. К тому же у них реализуется возможность стимулировать развитие отдельных видов производств в соответствие с местными приоритетами. Однако следует признать, что зарубежная практика не следует по пути полной законодательной автономии регионального и местного налогообложения. Как правило, баланс интересов центра, регионов и местных самоуправлений достигается при активной налоговой инициативе нижестоящих уровней, но в установленных федерацией пределах. Эти пределы существенно различаются в разных странах. Они варьируются от установления центром видов региональных и местных налогов, отдавая «на откуп» соответствующим уровням управления определение только отдельных элементов этих налогов, до установления центром перечня обязательных налогов, разрешая нижестоящим уровням вводить свои налоги на определенные объекты налогообложения.

3. Распределение (расщепление) доходов от налогов, закрепленных за одним уровнем правления, между различными бюджетами.

>> Этот метод также как и предыдущие находит широкое применение в зарубежной практике построения налогового федерализма. Во многих странах практикуют распределение доходов от федеральных налогов, имеющих наиболее значимую налоговую базу, между всеми уровнями бюджетной системы, а доходов от региональных налогов – между региональными и местными бюджетами. Как правило, такое распределение устанавливается законодательно на долгосрочной основе, стимулируя тем самым заинтересованность нижестоящих уровней бюджета в увеличении налоговой базы по этим налогам. Например, в Германии доходы от подоходного налога распределяется между федерацией (42,5 %), землями (42,5 %) и общинами (15,0 %). В России такой метод также широко распространен, но, к сожалению, доминирует не долгосрочное, а краткосрочное расщепление налоговых доходов между различными бюджетами, устанавливаемое ежегодно в соответствующих законах об утверждении федерального бюджета (бюджета субъекта РФ) на будущий год.

4. Совместное использование различными уровнями управления одной и той же налоговой базы.

>> В этом случае нижестоящие уровни правления не имеют возможности изменять саму налоговую базу, но могут оперировать ставками соответствующего налога. В России такой метод практически не применяется, за исключением налога на прибыль организаций. По данному налогу предусмотрена в НК разбивка процентной ставки на федеральную и региональную компоненты. Кроме того, НК устанавливаются права регионального уровня управления в части изменения региональной компоненты этой ставки в определенных пределах и предоставления налоговых льгот по региональной компоненте ставки.

5. Централизованное перераспределение налоговых поступлений от вышестоящего нижестоящим уровням правления через различные формы бюджетных трансфертов.

>> Данный метод находит более широкое применение в странах с высокой централизацией налоговых поступлений и значительной межрегиональной дифференциацией налогового потенциала, нежели в странах, где налоговые потенциалы территорий существенно нивелированы. В этом случае для первых стран с помощью централизованного перераспределения обеспечивается некоторое выравнивание доходной части региональных и местных бюджетов, не обладающих собственной налоговой базой, достаточной для осуществления определенного минимума расходных обязательств.

Следует заметить, что разные страны достаточно существенно различаются по распределению общей суммы доходов между уровнями бюджетной системы (табл. 6.1).

Таблица 6.1

Структура консолидированного бюджета по уровням государственного управления (в % от общей величины бюджета)

Страна	Бюджеты	1995		2000		2003
		доходы	расходы	доходы	расходы	доходы	расходы
Австралия	Федеральный Региональные Местные	55 39 6	59 36 5	60 34 6	60 34 6	62 33 5	62 33 5
Австрия	Федеральный Региональные Местные	68 15 17	69 14 17	66 18 16	67 17 16	67² 18 15	69² 17 14
Германия	Федеральный Региональные Местные	60 23 17	59 24 17	59 26 15	60 26 15	62 24 14	61 25 14
Франция	Федеральный Местные	81 19	83 17	82 18	84 16	81 19	83 17
Нидерланды	Федеральный Местные	74 26	74 26	73 27	72 28	71 29	72 28
Канада	Федеральный Региональные Местные	39 44 17	42 42 16	42 44 14	43 43 14	42 43 15	41 45 14
США	Федеральный Региональные Местные	50 28 22	53 26 21	50 29 21	50 27 23	51³ 27 22	51³ 28 21
Россия¹	Федеральный Региональные и местные	53 47	49 51	54 46	47 53	62 38	50 50

Примечания: ¹ – доходы приведены без учета безвозмездных перечислений от бюджетов других уровней, расходы – без учета финансовой помощи бюджетам других уровней, отдельно по региональному уровню доходы и расходы статистикой не приводятся; ² - данные за 2002 г.; ³ - данные за 2001 г.

Составлено по источнику: Российский статистический ежегодник. 2005.: Стат. сборник. М., 2006.

Анализ структуры доходов и расходов консолидированных бюджетов развитых стран позволяет выделить несколько характерных тенденций.

Во-первых, степень централизации налоговых поступлений на федеральном уровне уменьшается с увеличением размера государства и числа входящих в него региональных образований. Так, степень централизации в больших странах со значительной дробностью субъектов федерации (США, Канада) существенно ниже, чем в средних и небольших странах (Австрия, Германия).

Во-вторых, степень централизации налоговых поступлений на федеральном уровне значительно ниже в федеративных государствах, нежели в унитарных. Например, при сопоставимых размерах федеративные государства, такие как Австрия и Германия, имеют существенно более низкую централизацию налоговых поступлений по сравнению с унитарными (Франция, Нидерланды).

В-третьих, более высокая степень централизации налоговых поступлений на федеральном уровне приводит к неизбежному увеличению трансфертных потоков от центра к регионам и от регионов к местным образованиям, что не совсем желательно. Многие страны стараются ограничивать использование трансфертного механизма, потому что при значительном увеличении нисходящих финансовых потоков от центра к нижестоящим уровням управления у последних пропадают стимулы к наращиванию собственного налогового потенциала, порождаются иждивенческие настроения региональных и местных образований.

Российская практика построения бюджетного и налогового федерализма, существенно отличаясь от мировой, во многом специфична. За свою не длительную историю становление федерализма в России не избежало серьезных ошибок и просчетов, характеризуясь в целом «метаниями» от курса на максимальную децентрализацию в начале 90-х гг. до беспрецедентного усиления роли центра в начале 2000-х гг. Чтобы понять нынешнее состояние бюджетного и налогового федерализма вкратце охарактеризуем этапы их становления. Тем более что в силу объективной взаимосвязанности они практически совпадают по своему контексту.

• Первый этап их становления (1991-1994 гг.) принято отсчитывать с момента принятия законов «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (октябрь 1991 г.) и «Об основах налоговой системы РСФСР» (декабрь 1991 г.) и далее Конституции РФ (декабрь 1993 г.). На данном этапе были разграничены три уровня бюджетной системы, зафиксирован важнейший принцип их функционирования – самостоятельность каждого уровня в составе бюджетной системы РФ. С 1992 г. начинают разграничиваться доходные источники этих уровней, вводится практика регулирующих налогов на основе разделения налоговых ставок на квоты, определяющие суммы налоговых поступлений в различные звенья бюджетной системы. Следует признать, что при всех положительных моментах формирования основ бюджетного и налогового федерализма данный этап протекал на фоне неконтролируемой Федерацией децентрализации бюджетно-налоговых компетенций. Федеральная власть активно освобождалась от «обременительных» функций, передавая их нижестоящим уровням управления, подчас забывая, что за новой структурой компетенций должен следовать новый механизм перераспределения налоговых поступлений. Поэтому неудивительно, что многие регионы стали осуществлять такое перераспределение самостийно, оставляя львиную часть налоговых поступлений у себя. «Воинствующая децентрализация» как эпидемия охватывала все большее количество регионов. Доля налоговых поступлений в федеральный бюджет стремительно уменьшалась: с 55 % в 1992 г. до 40,9 % в 1994 г. Если в начале 1992 г. только отдельные республики концентрировали у себя практически все налоговые поступления (Ингушетия перечисляла центру лишь 4,4 % собираемых налогов, Якутия – 1,2, Чечня – 1,1, а Татарстан и Башкортостан – вообще по 0,1 %), то к началу 1994 г. уже 40 регионов приняли решение об «особых отношениях» с центром. Стала очевидной угроза потери целостности Федерации, необходимо было усилить централизацию налоговых поступлений, что и стало сутью следующих этапов.

• Второй этап (1995-1997 гг.) стал переходным от доминировавшего ранее индивидуального согласования объемов бюджетно-налоговых компетенций к установлению единых правил распределения налоговых доходов и средств финансовой помощи регионам. Прежде всего, были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ. Например, если ранее пропорции разделения НДС устанавливались в индивидуальном (договорном) порядке для разных регионов, то теперь был установлен единая для всех пропорция: 25 % – регионам, 75 % – центру. В 1996 г. впервые утверждаются на ближайшие 3 года пропорции распределения федеральных налогов между центром и регионами. Происходит ожидаемый сдвиг налоговых поступлений в пользу центра: доля налоговых поступлений в федеральный бюджет увеличилась только к концу 1995 г. до 48 %. Кроме того, на данном этапе была существенно дополнена нормативная база бюджетно-налогового федерализма, позволившая: во-первых, сформировать Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) и обоснованно распределять между нуждающимися субъектами средства (трансферты) из него; и, во-вторых, региональным и местным уровням правления вводить собственные налоги, а также региональным уровням правления самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль, поступающего в их бюджеты, чем они и не преминули воспользоваться. Таким образом, новое качество регулирования и определенная стабилизация межбюджетных отношений было достигнуто ценой потери налогового единообразия в стране и непомерного увеличения налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков: к концу данного этапа в регионах насчитывалось уже около сотни различных налогов, сборов и платежей налогового характера.

• Третий этап (1998-2000 гг.) характеризуется отказом от дальнейшей демократизации налоговых компетенций нижестоящих уровней управления и переходом к жесткой централизации налоговых поступлений и налоговому единству в стране. Принятые Бюджетный Кодекс и, так называемая, общая часть НК составили фундамент нормативной базы данного и следующего этапов развития бюджетно-налогового федерализма. Регламентации подверглись все важнейшие основы функционирования бюджетной и налоговой систем РФ, весь комплекс их сопряжения, в частности регламентирован значительно сокращенный перечень налогов, механизм их введения и отмены, установлены источники формирования доходной части бюджетов разных уровней, урегулированы с явным перекосом в пользу центра спорные вопросы межбюджетных отношений. Устанавливаются новые – в пользу центра и в ущерб регионам – пропорции разделения поступлений от федеральных налогов. Так, например, норматив отчислений в бюджеты субъектов РФ от ведущего налога – НДС – был уменьшен: с 25 до 15 %. Начинает увеличиваться объем встречных финансовых потоков, перераспределяемых центром через различные фонды в пользу регионов.

• Четвертый этап, современный (с 2001 г. по настоящее время) характеризуется дальнейшей централизацией налоговых поступлений и децентрализацией бюджетных расходных обязательств. Разбалансированность этих устремлений частично компенсировалась все возрастающим объемом трансфертов, распределяемых центром для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Нормативную базу данного этапа развития бюджетно-налогового федерализма составили существенные изменения БК (в части регулирования межбюджетных отношений) и НК (принятие недостающих глав второй части НК), а также программные документы Правительства РФ в первую очередь – это «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период 2005 года (с изменениями на 6 февраля 2004 года)»⁶. На последнем документе ниже мы остановимся более подробно.

В целом следует отметить, что нормативная база налогового федерализма в России развивалась параллельно в бюджетном и налоговом законодательствах. Из пяти выше представленных методов реализации налогового федерализма закрепляется в нашем налоговом законодательстве использование 1, 2 и 4-го методов. В частности в НК осуществлено закрепление определенных налогов за конкретными уровнями бюджетов: федеральные, региональные и местные налоги (1-й метод), зафиксировано право нижестоящих уровней правления варьировать ставки по закрепленным за соответствующим уровнем налогам и устанавливать особенности применения в регионе специальных налоговых режимов (2-й метод), а также предусмотрено разделение ставки единственного налога – на прибыль организаций – на федеральную и региональную компоненты (4-й метод).

Однако в условиях, когда наиболее значимая налоговая база отнесена к федеральным налогам, все эти методы становятся второстепенными. Наибольшую значимость в практике реализации налогового федерализма приобретают метод расщепления налоговых поступлений между различными уровнями бюджетов (3-й) и метод централизованного перераспределения части этих поступлений через различные формы нисходящих бюджетных трансфертов (5-й метод). А эти методы закрепляются уже бюджетным законодательством, существующая ориентация которого на централизацию бюджетно-налоговых полномочий очевидна. Так, например, при принятии БК в 1998 г. предусматривалась необходимость закрепления на долгосрочной основе (3 года и более) нормативов отчислений от федеральных налогов в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Однако фактически вплоть до 2004 г. бюджетное законодательство так и не отошло от практики ежегодного формирования этих нормативов, существенно меняющихся год от года почти по всем федеральным налогам.

Данные табл. 6.2 показывают процентное соотношение межбюджетного распределения налоговых доходов за период формирования налогового федерализма в России.

Таблица 6.2

Распределение налоговых доходов (без учета платежей во внебюджетные фонды) между бюджетами, % (Консолидированный бюджет РФ – 100 %)

	1992	1994	1996	1998	2000	2001	2002	2003	2004
Федеральный бюджет	55,0	40,9	46,2	44,9	56,5	62,3	64,9	64,1	63,8
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	45,0	58,1	53,8	55,1	43,5	37,7	35,1	35,9	36,2

Составлено по источнику: Российский статистический ежегодник. 2005.: Стат. сборник. М., 2006.

Начиная с 1999 г. происходит значительное увеличение доли налоговых доходов, распределяемых в федеральный бюджет. В таких условиях региональные и местные бюджеты оказались перегруженными обязательствами, так называемыми «нефинансируемыми федеральными мандатами», возложенными на них федеральным законодательством без предоставления соответствующих источников финансирования. Ярко выраженная зависимость этих бюджетов от ежегодно устанавливаемых нормативов расщепления федеральных налогов, формирующих более 80 % их налоговых доходов, начала подрывать стимулы к проведению структурных реформ, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. В сложившейся ситуации стало очевидным бесперспективность дальнейшего воспроизведения практически полностью централизованной бюджетно-налоговой политики, необходимо было эту политику привести в соответствие с основополагающими принципами бюджетно-налогового федерализма, что и было заявлено в Программе развития бюджетного федерализма.

Одной из основных задач этой Программы была определена необходимость четкого и стабильного разграничения налоговых полномочий и закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней. Такое разграничение должно базироваться на следующих принципах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочении бюджетного устройства субъектов РФ и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях – должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.

П ри разграничении конкретных видов налогов и доходных источников между разноуровневыми бюджетами должны согласно данной Программе учитываться критерии, представленные схематично на рис. 6.8.

Наиболее существенными изменениями бюджетно-налогового законодательства в процессе такого разграничения должны стать:

1) законодательное закрепление на долгосрочной основе 100 % поступлений по НДФЛ за консолидированными бюджетами субъектов РФ (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

2) законодательное закрепление на долгосрочной основе не менее 70 % поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами субъектов РФ (с разделением между региональными и местными бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);

3) зачисление в бюджеты субъектов РФ 100 % платежей за пользование общераспространенными природными ресурсами с возможным последующим их преобразованием в региональные налоги (с разделением поступлений между региональными и местными бюджетами);

4) повышение централизации платежей за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами (прежде всего, по углеводородному сырью);

5) отмена налога на пользователей автодорог и введение регионального транспортного налога;

6) замена регионального налога на имущество предприятий, местного налога на имущество физических лиц и земельного налога местным налогом на недвижимость;

7) закрепление 100 % поступлений (за исключением платежей в государственные внебюджетные фонды) по налогам на совокупный доход (единому налогу на вмененный доход, единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения, единому сельскохозяйственному налогу) за местными бюджетами с расширением полномочий органов власти местного самоуправления по данным налоговым режимам.

Некоторые положения данной Программы уже реализованы, но большинство из предлагаемых новаций, несмотря на заявленный в ее названии срок – 2005 г., еще ожидает «своего часа». К числу наиболее значительных достижений ее реализации следует отнести принятие в 2004 г. поправок в БК, предусматривающих не ежегодное, а долгосрочное межбюджетное разграничение налоговых доходов. Таким образом, начиная с 2005 г. установлено разграничение на постоянной основе (не менее 3 лет) налоговых доходов в определенных пропорциях.

Безусловно, долгосрочное разграничение собственных и регулирующих налоговых доходов важный шаг на пути реализации бюджетно-налогового федерализма в стране, так как формирует у нижестоящих уровней правления экономические стимулы наращивания налогового потенциала их территорий. Однако просматриваемый в данной Программе курс на повышение роли собственных налоговых доходов бюджетов каждого уровня и, соответственно, постепенное сокращение практики регулирующих налоговых доходов, т.е. расщепления федеральных налогов, имеющих наиболее значимую налоговую базу, отвечает исключительно целям дальнейшей централизации бюджетно-налоговой сферы. Для региональных и местных бюджетов собственные налоги (региональные и местные) при сегодняшнем наполнении их, соответственно, тремя и двумя налогами, не имеющими значимой фискальной роли, никогда не смогут стать бюджетообразующими.

В наиболее уязвимой ситуации с установлением в 2004 г. новых долгосрочных нормативов разграничения налоговых доходов оказались местные бюджеты. В эти бюджеты сейчас не расщепляются поступления от налогов: на прибыль организаций, на имущество организаций, на игорный бизнес. Из наиболее значимых регулирующих доходов от федеральных налогов за местными бюджетами оставлен только НДФЛ по нормативу 30 %. Надежды на долгосрочное разграничение субъектами РФ собственных и закрепленных за ними налоговых доходов в пользу местных бюджетов выглядят маловероятными, ведь такое право у них возникло не сейчас, а было заложено с момента принятия БК, но ни один из субъектов РФ им не воспользовался. Регионы также как и федеральный уровень тяготеют к использованию нисходящих бюджетных трансфертов. Тем самым, местные бюджеты ставятся практически в полную зависимость от региональных трансфертов, а региональные бюджеты в свою очередь – от федеральных трансфертов.

Таким образом, намечаемые и реализуемые преобразования в данной сфере вплотную подводят нашу страну к доминированию жестко централизованной модели бюджетно-налогового устройства в ущерб развитию основополагающих принципов федерализма – самостоятельности и сбалансированности бюджетов всех уровней.