Глава 2. Законодательная база, правовой статус мигрантов и беженцев.

Внутреннее законодательство для реализации государственной миграционной политики опирается на нормы общепризнанного международного права в области миграции, к которым государство присоединилось официально и взяло на себя обязательства по их выполнению.

Нормы миграционного законодательства регламентируют:

- правовой режим въезда, переселения и адаптации наиболее проблемных категорий мигрантов;

- права мигрантов на получение поддержки в период адаптации на новом месте жительства;

- меры ограничительного и контрольного характера для обеспечения иммиграционного контроля на территории государства;

- права и обязанности иностранных работников и работодателей, использующих их труд на территории государства.

Важно, чтобы региональное законодательство не противоречило федеральному. Региональное законодательство должно быть направлено лишь на решение специфических региональных миграционных проблем, но исключительно в целях достижения результатов, провозглашенных на федеральном уровне.

Первые законодательные и подзаконные акты, которые заложили правовые основы реализации миграционной политики, были разработаны в начале 1990-х гг., тогда же происходило и формирование структур, призванных их реализовывать. В 1993 г. были приняты законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах». С учетом изменения ситуации и появления новых подходов к пониманию регулирования миграционных процессов в дальнейшем в эти законы были внесены серьезные изменения, а также разработаны другие законодательные акты по проблемам миграции .

В 1997 г. была принята новая редакция Закона Российской Федерации «О беженцах». Это было связано с тем, что, когда принималась первая его редакция, еще не было понимания сути проблемы внешней миграции, четкого представления о последствиях присоединения к Конвенции ООН о статусе беженца, не было даже попыток сделать прогнозные оценки роста потока лиц, ищущих убежище. Впоследствии выяснилось, что действовавший Закон Российской Федерации «О беженцах», принятый в 1993 г., не в полной мере отвечал существующим в России социально-политическим реалиям. Прежде всего этот закон имел еще больший, чем Конвенция ООН, декларативный характер, позволяющий иностранцу получить статус беженца без какой-либо процедуры. К тому же отдельные его положения предоставляли беженцам некоторые преимущества перед российскими гражданами, что вызывало у последних негативную реакцию. В редакции закона 1993 г. реализация прав и обязанностей беженцев была слабо увязана с необходимостью защиты национальных интересов нашего государства. Не был предусмотрен (как это сделано в аналогичных документах других государств) такой аспект, как право принимающего государства накладывать определенные ограничения на прием беженцев, исходя из соображений обеспечения собственной безопасности или в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций.

Федеральная миграционная программа стала инструментом реализации государственных обязательств, определенных федеральными законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах». В ней были определены те категории вынужденных мигрантов, которым государство должно было обеспечить гарантированную помощь.

Можно сказать, что наиболее проработанное законодательство в сфере миграции в России охватывает область вынужденной миграции. Для реализации законов о беженцах и вынужденных мигрантах были приняты специальные постановления Правительства Российской Федерации (часть из которых действует до сих пор). Приведем их краткий перечень.

Перечень постановлений Правительства Российской Федерации по реализации федеральных законов «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах»

«О вынужденных переселенцах»:

- от 22.01.1997 г. № 53 «Об утверждении Типового положения о центре временного размещения вынужденных переселенцев» — действующее;

2. от 28.01.1997 г. № 106 «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья»;

3. от 22.02.1997 г. № 199 (в редакции от 20.06.1997 г. № 764) «Об утверждении порядка выдачи и формы свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и удостоверения вынужденного переселенца» — действующее;

4. от 16.06.1997 г. № 724 «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» — действующее;

5. от 16.06.1997 г. № 725 «О порядке оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства» — действующее;

6. от 08.11.2000 г. № 845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» — действующее.

«О беженцах»:

7. от 19.01.1998 г. № 60 «Об утверждении Положения о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации» — действующее;

8. от 30.06.1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами» — действующее;

9. от 07.10.1998 г. № 1162 «О проездном документе беженца» — действующее;

10. от 23.05.1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу» — действующее;

11. от 23.05.1998 г. № 485 «О порядке оказания содействия лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации по существу, и беженцу в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания» — действующее;

12. от 09.04.2001 г. № 275 «О фонде жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами, и его использовании» — действующее;

- от 07.06.2001 г. № 448 «О получении питания и пользовании коммунальными услугами в центре временного размещения лиц, ходатайствующих о признании беженцами» — действующее.[9]

В последние годы наряду с проблемой вынужденной миграции достаточно остро стоит вопрос о регулировании привлечения иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию.

Проект Федерального закона «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» был разработан в соответствии с планом мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством Российской Федерации на 1996— 1997 гг. и согласно Федеральной миграционной программе. Практически одновременно МВД России разработало проект Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан».

В начале XXI в. был принят ряд важных документов, регулирующих миграционные процессы. Среди них — Указ Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики (2002 г.) и утвержденное на его основе «Положение о Федеральной миграционной службе Министерства внутренних РФ» (2002 г.) и др.

Можно сказать, что среди принятых в этот период документов самым существенным был Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ», в который дважды вносились изменения в 2003 г. (30 июня и 11 ноября).

В развитие основных положений Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ» был принят ряд таких важных документов, как:

13. постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу»;

14. постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»;

15. постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу»;

16. постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2003 г. № 658 «Об утверждении на 2004 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»;

17. постановление Минтруда России от 29 апреля 2003 г. № 23 «Об утверждении порядка подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»;

18. приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 г. № 238/1205/397 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2003 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»;

19. приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 11 июля 2003 г. № 169/588/216 «О внесении изменений в приложение к совместному приказу Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 29 ноября 2002 г. № 238/1205/397 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2003 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельн ости »;

20. приказ Минтруда России, МВД России и Минэкономразвития России от 21 ноября 2003 г. № 288/917/349 «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2004 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»;

21. приказ Минтруда России от 15 июля 2003 г. № 175 «Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников» и др.[10]