2. Правовой режим земель лесного фонда
Согласно ч. 1 ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся: во-первых, лесные земли, которые, в свою очередь, подразделяются на (а) земли, покрытые лесной растительностью, и (б) земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, редины, прогалины и другие), и, во-вторых, предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Таким образом, правоотношения, связанные с использованием земель лесного фонда, регулируются как земельным, так и лесным законодательством. Согласно абз. 2 п. 2 ст. 3 ЗК РФ к земельным отношениям нормы лесного законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Такая система правового регулирования режима земель лесного фонда вполне соответствует пониманию леса как совокупности лесной растительности, земли и других компонентов окружающей природной среды, с учетом которого, как отмечает С.А. Боголюбов, «основные требования к использованию земель лесного фонда совпадают с требованиями к лесопользованию»4, выраженными в ст. 79 Лесного кодекса РФ5. Это требования:
- обеспечения непрерывного, неистощительного и рационального использования лесов для удовлетворения потребностей экономики, населения в лесных ресурсах;
- сохранения и усиления средообразующих, водоохранных, защитных и иных функций лесов в целях охраны здоровья граждан, улучшения окружающей природной среды и развития экономики;
- установления порядка лесопользования в зависимости от значения лесов и выполняемых ими функций, их местоположения, природных и экономических условий;
- обеспечения условий для воспроизводства лесов;
- платности лесопользования;
- соблюдения научно обоснованных норм лесопользования.
Главное целевое назначение земель лесного фонда - использование их в качестве средства производства в лесном хозяйстве6.
Существует два отличительных признака, на которых основано понятие земель лесного фонда. Первый признак - наличие или отсутствие на данных землях лесной растительности. Согласно ст. 6 ЛК леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.
Второй признак заключается в том, что на землях лесного фонда должны расти леса, которые составляют лесной фонд. Однако в ЛК нет понятия лесного фонда.
Земли лесного фонда подразделяются на лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).
Закрепление в законодательстве такой структуры земель лесного фонда обусловлено разным целевым назначением указанных видов земель. Лесные земли предназначены для выращивания лесов, рационального и эффективного их использования и воспроизводства. Для этих же целей используются и те участки земель лесного фонда, которые не покрыты лесной растительностью (вырубки, гари и т.п.). Они также предназначены для лесовосстановления, поэтому относятся к лесным землям.
Нелесные земли - это земли, которые не заняты лесами и не предназначены для их выращивания. Целевое назначение этих земель заключается в использовании их для обслуживания нужд лесного хозяйства: устройства просек, прокладки дорог и т.д. и т.п.
Действует определенный порядок признания лесных земель, покрытых лесной растительностью, в качестве таковых. Во-первых, землями, покрытыми лесной растительностью, признаются те земли, на которых произрастает естественная лесная растительность, отвечающая соответствующим признакам. Во-вторых, землями, покрытыми лесной растительностью, признаются участки лесных культур, созданных путем посадки или посева древесных пород, переведенные в установленном порядке в земли, покрытые лесной растительностью, после достижения ими нормативных таксационных показателей.
Статья 6 ЛК признает, что леса могут находиться не только на землях лесного фонда, но и на землях других категорий. Из содержания ч. 3 ст. 23 ЛК следует, что леса располагаются также на землях обороны и безопасности, на землях поселений (городские леса) и на землях особо охраняемых природных территорий. Кроме того, леса могут произрастать и на других землях (ч. 2 ст. 102 ЛК).
Статья 10 ЛК делит леса на виды по целевому назначению. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.
Согласно ст. 102 ЛК к защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных ч. 4 ст. 12 ЛК. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
Выделяются следующие категории защитных лесов: леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, и ценные леса.
Леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, подразделяются на леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ; зеленые зоны; лесопарковые зоны; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
К ценным лесам относятся государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры, запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов; нерестоохранные полосы лесов.
Особо защитными участками лесов признаются берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов; опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами; постоянные лесосеменные участки; заповедные лесные участки; участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений; места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных; другие особо защитные участки лесов.
Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных, эксплуатационных и резервных лесах. В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.
К эксплуатационным лесам согласно ст. 108 ЛК относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.
В законодательстве следующим образом урегулированы вопросы права собственности на земли лесного фонда и леса, произрастающие на них. Во-первых, из содержания п. 1 ст. 130 ГК исключено упоминание о таких объектах, как леса и многолетние насаждения, которые ранее признавались недвижимым имуществом. Леса и многолетние насаждения более не признаются недвижимым имуществом.
Во-вторых, до принятия Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» действовала норма п. 2 ст. 261 ГК о том, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем лес и растения. Из текста этой нормы исключено слово «лес». Это означает, что лес не является объектом права собственности.
В-третьих, согласно ст. 8 ЛК объектом права собственности признается лесной участок. Как указано в этой статье, лесные участки в составе земель лесного фонда, т.е. земельные участки, находятся в федеральной собственности. Таким образом, в федеральной собственности находятся земельные участки (лесные участки) в составе земель лесного фонда.
Допускается приобретение права частной собственности на лесной участок в составе земель лесного фонда. Согласно ч. 3 ст. 71 ЛК к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК, если иное не установлено ЛК.
В соответствии со ст. 624 ГК в законе или договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Если условие о выкупе арендованного имущества не предусмотрено в договоре аренды, оно может быть установлено дополнительным соглашением сторон, которые при этом вправе договориться о зачете ранее выплаченной арендной платы в выкупную цену. Законом могут быть установлены случаи запрещения выкупа арендованного имущества. Прямого запрета нет ни в лесном, ни в земельном законодательстве.
Земельные участки из состава земель лесного фонда отнесены к числу земель, ограниченных в обороте (п. 5 ст. 27 ЗК). Согласно п. 2 указанной статьи земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким исключением является норма ст. 624 ГК.
Что касается форм собственности на лесные участки в составе земель иных категорий, то они определяются в соответствии с земельным законодательством (ч. 2 ст. 8 ЛК). Поскольку лесные участки выделяются на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, земель особо охраняемых природных территорий, то они могут находиться в государственной, муниципальной или частной собственности.
Права пользования землями лесного фонда закреплены в ст. 9 ЛК. Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством РФ о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК. Кроме того, использовать земли лесного фонда можно на праве пребывания граждан в лесах (ст. 11 ЛК) и на основании договора купли-продажи лесных насаждений (ст. 75 ЛК)7.